Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 25/2023 de 15 de febrero del 2024

PRIMERO.- Sentencia dictada en la instancia.-

1.- Los hechos que declara probados la sentencia son los siguientes que afectan al apelante:

El 19 de febrero de 2021 la Consejería de Turismo, Regeneración, Justicia y Administración local dispuso su cese por expiración de los respectivos períodos de nombramiento. En la misma fecha se publicó en el Boletín Oficial del Estado la resolución por la Dirección general de Oficina Judicial y Fiscal de un concurso de traslados entre funcionarios de los de los Cuerpos de Gestión Procesal y Administrativa, Tramitación Procesal y Administrativa y Auxilio Judicial de la Administración de Justicia, convocado por Resolución de 28 de julio de 2020. En esa resolución se adjudicaron a tres funcionarios de carrera otros tantos puestos de trabajo en la Secretaría de Coordinación Provincial de Sevilla (págs. 19472 y 19478).

Esos tres puestos (dos del Cuerpo de Tramitación Procesal y Administrativa y uno del de Auxilio Judicial) se habían creado mediante la Orden del Ministro de Justicia de 3 de febrero de 2020 por la que se aprobó la modificación de las plantillas orgánicas de los Cuerpos de Gestión Procesal y Administrativa, de Tramitación Procesal y Administrativa y de Auxilio Judicial de varios órganos judiciales y fiscalías de la Comunidad Autónoma de Andalucía. Don Bartolomé, don Edmundo y doña Purificacion recurrieron en reposición dicha Orden, recursos que fueron desestimados acumuladamente en resolución de la Ministra de Justicia de 21 de julio de 2021. Contra esa resolución se dirige el recurso contencioso-administrativo que ahora se decide

2.- La sentencia contempla en primer lugar si los tres demandantes, que eran funcionarios interinos en tres de los puestos de trabajo que modificaba la Orden ministerial de modificación de las plantillas orgánicas, tenían legitimación para recurrir la citada orden, conforme había planteado el Juez "a quo" a modo de tesis ( artículo 33.2 LJCA):

Los demandantes aducen que tienen un interés legítimo en que no se creen las tres plazas a que se ha hecho referencia para evitar su cese como funcionarios interinos en el Juzgado Decano de Sevilla, pese a que ejercían sus funciones en la Secretaría de Coordinación provincial. Pero no se ve qué relación puede haber entre una y otra cuestión. No se ve qué ventaja obtendrían con la anulación de la creación de las nuevas plazas. Lo que quizás sí que podría suponer una ventaja para ellos sería la anulación de la supresión de las plazas de refuerzo en el Juzgado Decano de Sevilla, para las que fueron nombrados formalmente, pero que no han servido en realidad, según manifiestan. Pero no es la supresión lo que se impugna, sino la inclusión en las plantillas de los respectivos Cuerpos de esas tres plazas en la Secretaría de Coordinación provincial. La anulación de esa previsión no depararía ninguna ventaja a los recurrentes ni eliminaría ninguna desventaja que les perjudicara, pues es obvio que nada impide en abstracto que funcionarios interinos las desempeñen. De modo que los demandantes no son titulares de ningún interés que les legitime en este proceso.

Al contrario, parece más bien que sería la declaración de que la creación de esas plazas en la Secretaría de Coordinación provincial no es ajustada a Derecho lo que podría perjudicar a los demandantes, que dicen que venían ocupándolas de facto y que no podrían aspirar a ocuparlas de iure. Que el cese de los funcionarios interinos demandantes se haya producido efectivamente nada dice sobre su legitimación en este proceso, en el que no se impugna ese cese

Cuarto. La circunstancia de que la Administración reconociera a los hoy demandantes como legitimados para interponer recurso de reposición contra la Orden de 3 de febrero de 2020 no determina, como es obvio, que deban ser considerados legitimados en esta sede. La legitimación es un requisito procesal que el juez debe examinar de oficio, como evidencia el art. 51.1 de la LJCA , sin quedar vinculado por el criterio de la Administración.

SEGUNDO.- Recurso de Apelación promovido por Don Bartolomé.-

1.- El apelante considera que es evidente que todas las cuestiones que afectan o que puedan poner en duda la "reglamentariedad" o la regularidad de la provisión del puesto de trabajo que da lugar al consiguiente cese, pueden y deben valoradas como causa de nulidad del cese mismo.

Por ello, no es admisible que se indique que "no se ve qué relación puede haber entre una y otra cuestión. No se ve qué ventaja obtendrían con la anulación de la creación de las nuevas plazas". Ante todo, por cuanto cuando es evidente que está en juego el derecho a no ser cesado por una cobertura "irregular" o "no reglamentaria", y a la continuidad en el desempeño del puesto. Y asimismo por cuanto de haberse creado las plazas por el oportuno procedimiento (norma con rango de Ley que lo autorice, modificación en forma de la RPT etc...), no se habría producido la cobertura de forma precipitada, y muy presumiblemente, ello habría dado lugar a que el apelante, al tener una relación funcionarial interina de larga duración, se hubiese visto afectado favorablemente por las Disp. Transitorias de la Ley 20/2021, y la consiguiente estabilización por la vía del concurso a su favor.

Por todo ello, ha de concluirse que la legitimación activa del actor, y el derecho a una Sentencia sobre el fondo del asunto, en los términos del motivo siguiente, en el que reproduce las alegaciones de hizo valer en la instancia, invocando la vulneración de las normas de la Ley Orgánica del Poder Judicial ( artículos 466 y 521 de la LOPJ en conexión con el art. 149 del Estatuto de Autonomía para Andalucía); arts. 20 y Anexos de la Ley 38/1988; 39 del RD 1451/2005 (Reglamento de ingreso, provisión de puestos de trabajo y promoción profesional del personal funcionario al servicio de la Administración de Justicia); art. 50 del RD 249/1996; 128.2 de la Ley 39/2015.

2.- La Abogacía del Estado se opone al recurso y alega que el interés legítimo, con arreglo al cual se ha de examinar el requisito procesal de la legitimación del artículo 19.1.b) LJCA, se ha de entender como un interés específico o cualificado, de tal forma que la anulación del acto impugnado debe producir de modo inmediato un efecto positivo (obtener un beneficio) o negativo (evitar un perjuicio), actual o futuro pero cierto, y presupone que la actuación administrativa que se impugna repercute, directa o indirectamente, de modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente en hipótesis, en la correspondiente esfera jurídica de quien alega su legitimación.

El recurso de apelación presentado por uno de los recurrentes en ningún momento justifica cuál es ese concreto interés que tendría en este litigio, como tampoco trata de explicar cuál sería el beneficio que se obtendría o el perjuicio que se evitaría en el caso de dictarse una eventual sentencia estimatoria sino que se basa en una mera defensa de legalidad que, como es sabido, esta proscrita como fundamento de la legitimación activa.

Como razona la Sentencia apelada, no existe interés legítimo alguno de los demandantes en que se anule la resolución administrativa que impugnan al no afectarles la creación de los puestos de trabajo en la Secretaría de Coordinación Provincial de Sevilla. En consecuencia, la Sentencia apelada debe ser confirmada al inadmitir el recurso por falta de legitimación activa de los recurrentes ex artículo 69 b) LJCA.

Subsidiariamente, conformidad a Derecho de la Orden del Ministerio de Justicia de 3 de febrero de 2020 por la que se aprobó la modificación de las plantillas orgánicas de los Cuerpos de Gestión Procesal y Administrativa, de Tramitación Procesal y Administrativa y de Auxilio Judicial de varios órganos judiciales y fiscalías de la Comunidad Autónoma de Andalucía

TERCERO.- Legitimación.-

1.- De acuerdo con el artículo 19.1. de la LJCA "Están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo: a) Las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo".

En el proceso contencioso-administrativo la legitimación constituye un presupuesto del proceso, como recuerda la sentencia de 22 de marzo de 2006 (Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, Sentencia de 22 marzo 2006, Rec. 5928/2003), subrayando que implica la "la existencia de una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión deducida en el recurso contencioso-administrativo, en referencia a un interés en sentido propio, identificado y específico, de tal forma que la anulación del acto o la disposición impugnados produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto".

El concepto interés legítimo, debe interpretarse a la luz del principio pro actione que tutela el artículo 24 de la Constitución ( STC 45/2004, de 23 de marzo), y equivale a la titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta.

Conforme resulta de la STC 252/2000, los órganos jurisdiccionales deben interpretar el requisito "no sólo de manera razonable y razonada sin sombra de arbitrariedad ni error notorio, sino en sentido amplio y no restrictivo, esto es, conforme al principio "pro actione", con interdicción de aquellas decisiones de inadmisión que por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón, revelen una clara desproporción entre los fines que las causas de inadmisión preservan y los intereses que sacrifican (por todas STC 88/1997, de 5 de mayo)".

2.- El Tribunal Supremo ha venido reiteradamente diferenciando entre la legitimación ad processum y la legitimación ad causam ( STS 22.3.06, STS 7.4.05 etc.). El concepto de legitimación " ad causam" se refiere a la aptitud para ser parte en un proceso determinado, lo depende de la pretensión procesal que ejercite el actor e "implica una relación especial entre una persona y una situación jurídica en litigio, por virtud de la cual es esa persona la que según la Ley debe actuar como actor o demandado en ese pleito"; añadiendo la doctrina científica que "esta idoneidad específica se deriva del problema de fondo a discutir en el proceso; es, por tanto, aquel problema procesal más ligado con el Derecho material, habiéndose llegado a considerar una cuestión de fondo y no meramente procesal". Y es, precisamente, el Tribunal Constitucional quien en el Fundamento Jurídico 5° de su sentencia de 11 de noviembre de 1991, ha dicho que "la legitimación (se refiere a la legitimación ad causam ), en puridad, no constituye excepción o presupuesto procesal alguno que pudiera condicionar la admisibilidad de la demanda o la validez del proceso". Antes bien, es un requisito de la fundamentación de la pretensión y, en cuanto tal, pertenece al fondo del asunto."

3.- En este caso se impugna la Orden de modificación de plantillas, en las que se incluyen como plazas dotadas, de plantilla, tres plazas que habrían venido ocupando como personal de refuerzo los funcionarios en su día recurrentes, del que solo uno de ellos mantiene la apelación.

Pues bien, los argumentos que mantiene el apelante son de defensa de la legalidad, en tanto que considera que la modificación de las plantillas (al margen de las normas legales) y la posterior provisión de los nuevos puestos son los que han motivado su cese, al cubrirse la plaza con personal de carrera.

Tal interés no es suficiente para impugnar la Orden de modificación de plantillas, en tanto que el cese del funcionario interino no deriva en puridad de la Orden que crea tres nuevos puestos para cubrir necesidades estructurales que eran cubiertas por personal interino, sino del consiguiente proceso de provisión, que no consta que haya sido impugnado, de modo que la eventual anulación de la Orden no llevaría consigo la reposición en el puesto ocupado interinamente por el apelante; o si se quiere una afectación singular del apelante, de mantenimiento del "refuerzo" como interino.

En efecto, el plan de refuerzo tiene una vigencia limitada en el tiempo, y viene a cubrir una necesidad ( artículo 472. 2 y 489.4 LOPJ); pero el refuerzo no puede mantenerse de forma ilimitada, cuando se revela una necesidad estructural, siendo entonces cuando procede crear una nueva plaza, con la correspondiente modificación de la plantilla ( artículo 489 LOPJ).

4.- La Jurisprudencia viene señalando que el mero interés en la legalidad, que es lo que defiende el apelante, no legitima el ejercicio de la acción.

El funcionario interino puede tener un interés legítimo en la impugnación de un acto o una disposición general, pero debe ser un interés reconocible como funcionario interino ( Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 7ª, Sentencia de 1 abril 2009, Rec. 4203/2004). Debe ser identificado ese interés como cierto en la interposición de cada recurso contencioso administrativo, en referencia a un interés en sentido propio, identificado y específico; lo que explica el carácter casuístico que presenta la legitimación ( Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 5ª, Sentencia de 24 mayo 2006, Rec. 957/2003).

Por ello, se niega legitimación para recurrir oposiciones y concursos en los que no se ha participado ( Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 7ª, Sentencia 188/2019 de 18 marzo 2019, Rec. 372/2017, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 7ª, Sentencia 249/2019 de 25 marzo 2019, Rec. 74/2017), puesto que la eventual anulación no llevará consigo una ventaja o beneficio con proyección en la esfera jurídica del funcionario.

5.- En este sentido, si bien es cierto que el presupuesto de la legitimación ha de analizarse caso por caso, el Tribunal Supremo sostiene que " Es frecuente en los procedimientos selectivos o en concurrencia, ya sean oposiciones o concursos, ya concursos para la adjudicación de contratos, negar legitimación a quienes están fuera de la relación o no participan como aspirantes en los mismos, en este sentido las Sentencias de este Tribunal de 4 de junio de 2001 , 15 de marzo o 20 de julio de 2005 , porque para quienes se encuentran fuera de esta relación no existe en principio un perjuicio o beneficio de la anulación del acto administrativo. ....

Alega el recurrente unos beneficios indirectos, consistentes en que siendo funcionario interino, de no cubrirse las plazas por titulares se vería posiblemente beneficiado con la ampliación de la duración de su situación y además no dependería de los funcionarios que ocuparían los cargos cuyo nombramiento impugna. Estos perjuicios los podían alegar no solo el recurrente, sino quienes no siendo funcionarios ni participando en el procedimiento selectivo aspiraran en un futuro más o menos cercano a serlo, pues es evidente que mientras no se cubran las plazas del concurso, existirán más vacantes. Sin embargo este interés, difuso, aunque real, no es legítimo, máxime para quienes como el actor, pudiendo participar en el proceso selectivo, posteriormente lo abandona". ( Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 7ª, Sentencia de 9 marzo 2006, Rec. 1913/2001).

6.- La Sala debe seguir esta misma doctrina, toda vez que la eventual anulación de la modificación de la Orden de plantillas, no conlleva necesariamente la recuperación del puesto ocupado como personal interino de refuerzo u otra ventaja con proyección singular. La provisión de las nuevas plazas que se dicen creadas de forma ilegal por la Orden de plantillas, es el resultado de un procedimiento ordinario de provisión, que como se dijo, no aparece impugnado. Por lo tanto, el cese no quedará rehabilitado debido a la eventual anulación de la Orden.

No se advierte, en definitiva, una afectación directa debido a la hipotética anulación Orden que pueda legitimar la acción promovida ( Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso- administrativo, Sección 2ª, Sentencia 1548/2020 de 19 noviembre 2020, Rec. 5201/2019). Y ello es así pese a que la Administración hubiera permitido la impugnación de la Orden en reposición, reconociendo así legitimación a los recurrentes; pues lo que la Jurisprudencia impide es que reconocida la legitimación en vía administrativa se cuestione posteriormente en vía judicial. No es esto lo sucedido, habida cuenta que la falta de legitimación fue planteada de oficio por el juzgador a quo, haciendo uso de la facultad prevista en el artículo 33.2 LJCA ( Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 7ª, Sentencia de 16 marzo 2011, Rec. 3177/2008).

7.- Quiere ello decir que es imprescindible una conexión directa entre el objeto del recurso y la posición del recurrente, una afectación de su esfera jurídica debido a la disposición impugnada ( Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, Sentencia 782/2022 de 20 junio 2022, Rec. 47/2021), y tal vinculación aquí no existe. La eventual anulación de la Orden ¿puede producir un efecto positivo en la esfera jurídica del denunciante o puede eliminar una carga o gravamen en esa esfera? La respuesta es negativa, puesto que ello no permite por sí mismo la restitución del puesto, o la reserva de la plaza.

La defensa de la legalidad que se pretende, como presupuesto para el mantenimiento del puesto de trabajo como interino, no resulta bastante para otorgar legitimación al demandante, como titular de un interés legítimo y directo en este concreto caso. En consecuencia, procede desestimar el recurso, sin que sea procedente, entrar a conocer sobre el fondo del asunto.

CUARTO.- Costas.-

Las costas causadas en esta segunda instancia se imponen al apelante, cuyas pretensiones han sido completamente desestimadas, de acuerdo con la norma general del artículo 139.2 LJCA, que dispone que "2. En los recursos se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición".