Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 26/2023 de 17 de enero del 2024

PRIMERO.- Es objeto del presente recurso de apelación el Auto 23/2023 en cuya virtud se inadmite el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Resolución de 10 de marzo 2023 de la Dirección del Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social, que resuelve inadmitir el recurso de alzada promovido frente al inicio de las nuevas actuaciones comprobatorias iniciadas por la Dirección Especial de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, en materia de afiliación, alta y cotización a la Seguridad Social.

El auto apelado fundamenta la inadmisión en los siguientes razonamientos jurídicos:

"(...) las actuaciones combatidas consisten en requerimientos de información para comprobar las condiciones reales en las que se presta el servicio de reparto de productos a domicilio en la empresa recurrente, desde el 12 de agosto de 2021, para lo cual se han efectuado requerimientos de aportación de documentación, que la empresa tiene la obligación de atender, en virtud del deber de colaboración con los funcionarios de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, regulado en el artículo 18 de la Ley 23/2015, de 21 de julio, que vincula a todos los empresarios, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden social.

No consideramos que estemos ante actos de trámite cualificado pues parece obvio que no resuelven sobre el fondo del asunto, sino que solo requieren información precisamente para comprobar las condiciones reales en que presta el servicio la ahora recurrente para adoptar una resolución de fondo sobre la misma que por supuesto será recurrible, todo ello después de instruir un procedimiento ante la Inspección de Trabajo, en cuyo curso el ahora recurrente tendrá ocasión de alegar y acreditar lo que a su derecho convenga.

(...)

Otro argumento adicional de una lógica irrebatible viene dado por el dato de que el propio acto formalmente iniciador de las actuaciones inspectoras (que es el acto en que desembocarían los requerimientos de información efectuados si la Inspección considerase que la actuación debe regularizarse) está admitido, por una jurisprudencia bien consolidada, que tiene la condición de acto de trámite. Así pues, si el acto iniciador de la inspección es un acto de trámite, los actos previos para que la inspección dilucide si el asunto es merecedor de una inspección, deberán considerarse de igual modo.

(...)

En definitiva, debemos decantarnos por la solución de inadmisión porque entendemos que las actuaciones combatidas no son actos de trámite cualificados, por lo que no cabe la formulación de recurso de alzada en los términos planteados por la empresa, y por ello la inadmisión del recurso fue procedente, significando finalmente que la empresa podrá alegar lo que estime más conveniente para su derecho e interés en el momento oportuno, una vez se haya iniciado en su caso, el eventual procedimiento liquidatorio y/o sancionador que pudiera resultar procedente, aclarando también desde ahora mismo que el acto iniciador que en su caso se dicte, tampoco será normalmente un acto de tramite cualificado.

En consecuencia, debemos apreciar que concurre el supuesto previsto en el artículo 51.1.c) de la LJCA, lo que impone declarar que no procede la admisión del recurso."

SEGUNDO.- Manifiestan las apelantes que el recurso de alzada se interpuso para denunciar que aquella actuación administrativa estaba incurriendo en la figura de la desviación de poder.

Consideran que el motivo de su recurso de alzada inadmitido, o lo denunciado mediante mismo (desviación de poder) no ha sido considerado o analizado por el Juzgador de instancia.

Insiste en que lo que es objeto de recurso contencioso-administrativo es la decisión de inadmitir aquel recurso de alzada contra una actuación administrativa que entiende que incurre en desviación de poder. Actuación administrativa que, en efecto, es de trámite, pero que produce indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos, por incurrir en desviación de poder (acto trámite cualificado), y por aplicación del art. 112.1 Ley 39/2015 y del art. 25.1. LJCA, es susceptible tanto de ser recurrido en alzada como, en su caso, en vía jurisdiccional.

Por su parte, el Abogado del Estado manifiesta que el Oficio recurrido inadmite el recurso de alzada porque el requerimiento, en sí mismo, no produce ningún efecto jurídico sobre la esfera de los derechos e intereses de la mercantil recurrente, tal y como expone el Auto impugnado, de suerte que no cabe recurso administrativo alguno frente al mismo. Cosa distinta es la resolución que ponga fin al procedimiento inspector pueda ser impugnada por la parte actora alegando la supuesta desviación de poder tantas veces expuesta de contrario.

Añade que una cosa es que la actuación administrativa pudiera incurrir en desviación de poder- lo que, en su caso, daría lugar en un futuro a la anulación judicial de la misma- y otra diferente que, por el hecho de que un interesado afirme respecto de un requerimiento de información que la actuación administrativa incurre en desviación de poder, ello permita afirmar que la inadmisión del recurso de alzada frente al requerimiento de información, no susceptible de recurso alguno, le produce indefensión o perjuicios de difícil o imposible reparación.

TERCERO.- Expuestas las posiciones de ambas partes en orden a la impugnación de la sentencia objeto del recurso de apelación que nos ocupa, y a fin de centrar debidamente los términos del debate, cumple manifestar que el recurso de alzada se interpuso frente a los distintos oficios y requerimientos inspectores recibidos por la parte demandante, provenientes del Organismo Estatal de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, actos que, por su naturaleza, consideró la Administración que no eran susceptibles de recurso de alzada.

El juzgador de instancia consideró que los requerimientos de aportación de información impugnados son meros actos de trámite con los que se da inicio a nuevas comprobaciones sobre un periodo temporal no investigado y coincidente con la entrada en vigor de la presunción de laboralidad en el ámbito de las plataformas digitales de reparto, sin que tales actuaciones decidan directa o indirectamente sobre el fondo del asunto (que en este caso sería si se encubre o no la laboralidad bajo la cobertura de un falso trabajo autónomo), ni determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento, ni produzcan indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos.

Sin embargo, la parte apelante no se muestra disconforme con dichos razonamientos jurídicos, pues asienta la impugnación de la sentencia en la desviación procesal como motivo del recurso de alzada que fue inadmitido, indicando que la desviación de poder no ha sido analizada por el Juzgador de instancia.

CUARTO.- En primer lugar, hemos de significar que se incurre en incongruencia, tanto cuando la sentencia omite resolver sobre alguna de las pretensiones y cuestiones planteadas en la demanda -incongruencia omisiva o por defecto-, como cuando resuelve ultra petita partium (más allá de las peticiones de las partes) sobre pretensiones no formuladas - incongruencia positiva o por exceso-; y, en fin, cuando se pronuncia extra petita partium (fuera de las peticiones de las partes) sobre cuestiones diferentes a las planteadas - incongruencia mixta o por desviación-.

El motivo de apelación planteado por la parte, consistente en que la sentencia no ha dado respuesta a todas las cuestiones planteadas, debe entenderse como incongruencia omisiva.

Como explica la jurisprudencia contencioso-administrativa, sentencias del Tribunal Supremo de 23 de noviembre de 2017 (casación 1814/2015) y 27 de junio de 2016 (casación 2833/2014), que citan las sentencias de 30 de octubre de 2014 (casación 421/2014) y 21 de octubre de 2015 (casación 268/2014), resulta oportuno subrayar que el Tribunal Constitucional ha expresado que la incongruencia consiste en la ausencia de respuesta a las pretensiones de las partes, es decir un desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formulan sus pretensiones ( STC 36/2006, de 13 de febrero).

La citada doctrina distingue entre lo que son meras alegaciones formuladas por las partes en defensa de sus pretensiones y las pretensiones en sí mismas consideradas ( STC 189/2001, 24 de septiembre). Son sólo estas últimas las que exigen una respuesta congruente, ya que no es precisa una respuesta pormenorizada de todas las cuestiones planteadas ( STC 36/09, de 9 de febrero), salvo que estemos ante una alegación fundamental planteada oportunamente por las partes ( STC 4/2006, de 16 de enero).

Como resume la STC 128/2017, de 13 de noviembre, no es necesaria, para la satisfacción del derecho a la tutela judicial efectiva, una contestación explícita y pormenorizada a todas y cada una de las alegaciones que se aducen por las partes como fundamento de su pretensión, pudiendo bastar, en atención a las circunstancias particulares concurrentes, con una respuesta global o genérica, aunque se omita respecto de alegaciones concretas no sustanciales.

Y es precisamente lo que acontece en el supuesto de autos, habida cuenta de que el Juez a quo ha confirmado la resolución en cuya virtud de inadmite el recurso de alzada, en atención a los argumentos jurídicos presentes en el Auto apelado, de forma tal que ha dado una respuesta coherente y explícita a la pretensión sustanciada por la parte recurrente, para lo que, de acuerdo con la jurisprudencia precedentemente transcrita, no precisa pronunciarse de forma expresa sobre todas las cuestiones planteadas, pues de los razonamientos jurídicos presentes en el Auto se deduce la desestimación del motivo concreto en que sustentaba la parte, tanto el recurso administrativo como jurisdiccional.

QUINTO. Efectivamente, tal y como ha reiterado la jurisprudencia, los actos de trámite se caracterizan porque preparan y hacen posible la decisión, dirigiéndose al mejor acierto de ésta, pero sin resolver, en modo alguno, sobre las cuestiones de fondo planteadas en el procedimiento, lo que determina que los aludidos actos de trámite no sean impugnables separadamente, sino que es al recurrir la resolución o acto decisorio del procedimiento cuando podrán suscitarse las cuestiones relativas a la legalidad de dichos actos de trámite.

El acto de trámite no sería más que el presupuesto de la decisión o resolución o, en otras palabras, un mero acto de impulsión del procedimiento o un acto de carácter instrumental; en definitiva, no contiene la manifestación de un acto de voluntad de la Administración, de forma que no decide ni directa ni indirectamente el fondo del asunto; además de que no determina la imposibilidad de continuar con el procedimiento.

A la luz de las anteriores consideraciones, tanto el meritado oficio como los requerimientos, no son susceptibles de generar indefensión o perjuicio irreparable alguno a la parte apelante, puesto que no tiene por sí solo incidencia alguna en la esfera de sus intereses; se trata de un acto de trámite, sin contenido o eficacia jurídica que irrumpa en la situación jurídica de las recurrentes.

Ello es así porque su eficacia y efecto se produce en el ámbito interno de la Administración sin producir efectos "ad extra", es decir, frente a terceros.

Así, el Auto apelado considera que se trata de un simple acto de trámite "no cualificado" frente al que no cabe recurso de conformidad con lo previsto en el artículo 112.1 de la Ley 39/15, de 1 de octubre, a sensu contrario.

El art. 48 de ese mismo texto legal establece que son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.

No obstante, la desviación de poder puede concurrir con otros vicios de nulidad del acto, pues si la doctrina jurisprudencial ha tendido a adoptar la posición que sostiene que las infracciones legales tienen un trato preferente y deben resolverse en primer término para restablecer por el cauce del recurso jurisdiccional el derecho vulnerado, lo cierto es que la existencia de otras infracciones en el acto administrativo no excluye, antes bien, posibilita y es medio para lograrla, la desviación de poder, de conformidad con las Sentencias de 30 de noviembre de 1981 y 10 de noviembre de 1983.

Lo que en modo alguno podemos aceptar es el planteamiento jurídico de la parte apelante, que considera que la mera invocación, como motivo de impugnación a través del recurso de alzada, de la concurrencia de desviación de poder impide la declaración de inadmisión de dicho recurso, al entender que la Administración ha de resolver de forma prioritaria y, en todo caso, en cuanto al fondo, sobre la concurrencia del citado vicio.

La asunción de la tesis apelante nos llevaría a la admisión de todo recurso frente a cualquier acto, sea o no de trámite, de suerte que con la mera alegación de la concurrencia de tal vicio se evitaría la inadmisión del mismo, y con ello, la posibilidad de paralizar el procedimiento, como acertadamente apunta la abogacía del Estado.

Y ello, sin perjuicio de que la desviación de poder, alegada como motivo de oposición al acto de trámite, sea tomada en consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento, ex art. 112.1 párrafo segundo de la LPACA.

Por último, la invocación de la Sentencia 77/2020 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Castilla-La Mancha, de 12 de mayo 2020, no resulta aplicable al caso, dado que en aquel entonces se trataba la causa de inadmisibilidad contemplada en el artículo 69.c) LJCA en relación con el artículo 28 de la misma.

En atención a cuanto hemos expuesto y razonado, esta Sala no puede sino confirmar el Auto objeto de apelación.

SÉPTIMO. - De conformidad con el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional, procede hacer expresa imposición de las costas a la parte apelante.