Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 13/2022 de 18 de octubre del 2023

PRIMERO.- El presente recurso de apelación se interpone contra la Sentencia dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 5, se dictó Sentencia con fecha 20 de enero de 2022, recaída en el PO 6/2021, contra la desestimación, por silencio administrativo de la Dirección Provincial del Servicio Público de Empleo Estatal, por delegación del Director General del citado Servicio Estatal, del otorgamiento de la subvención el 6 de julio de 2020, para el Proyecto "Revalorización Forestal, Turística y Ambiental Camino de los Molinos y área recreativa de la Ribera del Cala", correspondiente a los Proyectos incentivables, a realizar por Entidades Locales en relación con la convocatoria efectuada por el Director Provincial del Servicio Público de Empleo Estatal de Proyectos Generadores de Empleo Estable 2020, publicada en el Boletín Oficial de la Provincia de Sevilla n° 132 de 9 de junio, para la realización de obras y servicios de interés general y social del Programa de Fomento de Empleo Agrario ejercicio 2020.

El recurso fue ampliado a la resolución expresa de 9 de abril de 2021 del Director Provincial del SEPE, por la que se acuerda denegar la subvención solicitada para la realización de la obra o servicio "revalorización forestal, turística y ambiental, camino de los molinos y área recreativa de la Ribera del Cala", por importe de ciento cuarenta mil euros (140.000 €).

La sentencia recurrida en apelación declara la inadmisión del recurso contencioso-administrativo señalando en su fundamento:

" TERCERO.- El art. 69 c) de la LJ establece que, "la sentencia declarará la inadmisibilidad del recurso o de alguna de las pretensiones en los casos siguientes: c) Que tuviera por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación".

Y el art. 25 de dicha norma reza "1. El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.

2. También es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho, en los términos establecidos en esta Ley".

La resolución inicialmente impugnada y posteriormente ampliado el recurso a la resolución expresa, resulta encuadrable en el trascrito precepto al aludir a actos expresos de la Administración Pública que pongan fin a la vía administrativa.

La resolución expresa de 14-4-2021 así lo indica al informar de los recursos que frente a ella cabe. También lo informa la base 11ª antes trascrita.

Por su parte, el art. 114 de la Ley 39/2015 reza "1. Ponen fin a la vía administrativa:

a) Las resoluciones de los recursos de alzada.

b) Las resoluciones de los procedimientos a que se refiere el artículo 112.2.

c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario.

d) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento.

e) La resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, cualquiera que fuese el tipo de relación, pública o privada, de que derive.

f) La resolución de los procedimientos complementarios en materia sancionadora a los que se refiere el artículo 90.4.

g) Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca.

2. Además de lo previsto en el apartado anterior, en el ámbito estatal ponen fin a la vía administrativa los actos y resoluciones siguientes:

a) Los actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno.

b) Los emanados de los Ministros y los Secretarios de Estado en el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas los órganos de los que son titulares.

c) Los emanados de los órganos directivos con nivel de Director general o superior, en relación con las competencias que tengan atribuidas en materia de personal.

d) En los Organismos públicos y entidades derecho público vinculados o dependientes de la Administración General del Estado, los emanados de los máximos órganos de dirección unipersonales o colegiados, de acuerdo con lo que establezcan sus estatutos, salvo que por ley se establezca otra cosa".

Como quedó dicho, la resolución denegatoria es susceptible de alzada ante el Ministerio de Trabajo y Economía Social.

Añadir que, a tenor del art. 122 de la mencionada Ley, "El plazo para la interposición del recurso de alzada será de un mes, si el acto fuera expreso. Transcurrido dicho plazo sin haberse interpuesto el recurso, la resolución será firme a todos los efectos.

Si el acto no fuera expreso el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer recurso de alzada en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo".

No resulta aplicable la doctrina invocada en el escrito de conclusiones. No estamos ante la necesidad o no de ampliar el recurso a la resolución expresa, sino ante una actuación no susceptible de recurso por no agotar la vía adva. Ante una actuación necesitada de firmeza en vía adva.

Ante la denegación presunta, lo procedente es recurrir el silencio en alzada, y no haciéndolo, la conclusión es la inadmisión del recurso por concurrir la causa prevista en el trascrito art. 69 c) de la LJ .

Cabe citar la aplicable al caso analizado, Orden de 26 de octubre de 1998 por la que se establecen las bases para la concesión de subvenciones por el Instituto Nacional de Empleo, en el ámbito de colaboración con las corporaciones locales para la contratación de trabajadores desempleados en la realización de obras y servicios de interés general y social; cuyo art. 8 expresa "1. El Director provincial del Instituto Nacional de Empleo, a la vista de los informes establecidos en el artículo anterior y en el plazo de los dos meses siguientes a su emisión, dictará la resolución que proceda, por delegación del Director general del INEM. Transcurrido dicho plazo sin haber recaído resolución expresa, se podrá entender desestimada la solicitud de concesión"."

SEGUNDO.- La parte apelante fundamenta, en síntesis, su recurso de apelación en las siguientes consideraciones:

El recurso contencioso-administrativo se dirige no solo contra la resolución expresa de 9 de abril de 2021, sino también contra la desestimación presunta previa, por silencio, del otorgamiento de la subvención solicitada. Por tanto, estando también dirigido contra la desestimación presunta de la solicitud, el recurso contencioso-administrativo no debió ser considerado extemporáneo en atención a la doctrina constitucional y la jurisprudencia de esta Sala que interpretan lo establecido en el artículo 46.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (EDL 1998/44323) en cuanto al plazo para la interposición del recurso contra actos presuntos, respecto a la cual esta parte ya hizo referencia en su escrito de conclusiones.

Tras reproducir varias sentencias del Tribunal Supremo, manifiesta que en el supuesto de existir silencio administrativo, si la resolución expresa, posterior al silencio administrativo, es plenamente denegatoria de la pretensión, el demandante podrá ampliar el recurso contencioso-administrativo, conforme al artículo 36.1, pero si no lo hace, no por eso habrá perdido sentido su recurso.

Y concluye que la ampliación del procedimiento judicial a la resolución expresa tardía, sin haberse presentado recurso de alzada, en ningún caso puede ser un motivo de inadmisión del recurso, al haberse interpuesto previamente recurso contencioso-administrativo frente a la desestimación por silencio.

La Administración apelada sostiene la conformidad a Derecho de la Sentencia dictada, señalando que ni el acto presunto, ni el posterior acto expreso, agotaban la vía administrativa por lo que en cualquiera de los dos supuestos el actor debió recurrirlos en alzada para poder acudir a la vía contenciosa.

TERCERO.- En primer lugar conviene aclarar que la parte apelante centra su discurso impugnatorio en la indebida consideración de la extemporaneidad del recurso contencioso-administrativo por la Sentencia impugnada, pese a que ésta acordó la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo planteado por el Ayuntamiento de Almadén de la Plata, al amparo del art. 69 c) de la LJCA, por haber sido interpuesto contra una acto que no agota en vía administrativa, y por lo tanto, no susceptible de impugnación.

Pues bien, la concurrencia de la causa de inadmisibilidad apreciada en el presente caso, resulta del hecho de que la parte recurrente no agotó la vía administrativa en relación a la desestimación presunta, y posteriormente expresa, de la solicitud de subvención referida, en lugar de acudir directamente a la vía jurisdiccional, tal y como preveía la Resolución de 12 de mayo de 2020 de la Dirección Provincial del Servicio Público de Empleo Estatal de Sevilla, por la que se anunciaba convocatoria pública de subvenciones para la ejecución de proyectos de obras y/o servicios de interés general y social, generadores de empleo estable del programa de Fomento de Empleo Agrario ejercicio 2020 (B.O.P. Sevilla 9- 06-2020), en cuya Base Undécima se establece:

"La Resolución que se dicte concediendo o denegando, en su caso, la subvención solicitada no pondrá fin a la vía administrativa, y contra la misma podrá interponerse, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, recurso de alzada en el plazo de un mes contado desde el día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación, ante el Ministerio de Trabajo y Economía Social, debiendo presentarse el escrito en que se formule dicho recurso, bien ante el mismo o ante esta Dirección Provincial del Servicio Público de Empleo Estatal, quien en el plazo de diez días lo remitirá a aquél con su informe y con una copia completa y ordenada del expediente".

En otras palabras, la resolución concediendo o denegando la ayuda solicitada, tanto presunta como expresa, no es firme en vía administrativa, y debe ser objeto de recurso de alzada ante el Ministerio de Trabajo y Economía Social.

Por ello, la Resolución de 9 de abril de 2021, dictada por la Dirección Provincial del SPEE, en cuya virtud se deniega la subvención solicitada para la realización de la obra o servicio "Revalorización Forestal, Turística y Ambiental, Camino de los Molinos y Área Recreativa de la Ribera del Cala", por importe de 140.000,00 €, formuló un pie de recurso en los siguientes términos:

"Contra la presente Resolución, que no pone fin a la vía administrativa, podrá interponerse, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, recurso de alzada en el plazo de un mes contado desde el día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación, ante el Ministerio de Trabajo y Economía Social, debiendo presentarse el escrito en que se formule dicho recurso, bien ante el mismo o ante esta Dirección Provincial del Servicio Público de Empleo Estatal, quien en el plazo de diez días lo remitirá a aquél con su informe y con una copia completa y ordenada del expediente.".

Consideramos, por tanto, aplicable en el caso analizado la norma contenida en los artículos 68.1 a) y 69.c) de la Ley 29/1998, y a tenor de este último precepto: "La sentencia declarará la inadmisibilidad del recurso o de alguna de las pretensiones en los casos siguientes: (...) c) Que tuviera por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación".

Concurren en el supuesto analizado las dos condiciones que ha exigido el Tribunal Supremo para la correcta aplicación de esta norma, a saber, la concurrencia de una causa de inadmisibilidad y que la misma conste de modo inequívoco y manifiesto - Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de diciembre de 2016, con referencia al artículo 51.1 c), de igual contenido al examinado-, tal y como hemos expuesto con anterioridad.

Y ello, no genera en el Ayuntamiento apelante una situación de indefensión, a tenor de lo que expresa al respecto la sentencia del Tribunal Supremo de 19 de septiembre de 2017 (ROJ: STS 3291/2017, FJ 2):

"En fin, no cabe afirmar que la Sala de instancia haya realizado una interpretación en exceso rigorista de la norma, ni que haya omitido un juicio sobre la voluntad y grado de diligencia observado por Telefónica. Más bien al contrario, los autos recurridos parten de la constatación de que la entidad recurrente no había seguido el cauce impugnatorio que le había sido indicado, el recurso de alzada; y, sobre esa premisa, la Sala de instancia no hace sino aplicar la consecuencia legalmente prevista, esto es, la declaración de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo que se dirige contra un acto que no es susceptible de impugnación ( artículos 25.1 , 51,1.c) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa ). Tal pronunciamiento de inadmisión del recurso, que en este caso se hace acogiendo la alegación previa formulada en ese sentido por la Administración demandada ( artículo 58 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ), no puede ser tachado de desproporcionado ni de generador de indefensión; es, sencillamente, la respuesta legalmente prevista frente a una interposición del recurso contencioso-administrativo que resulta defectuosa y ante la que no cabe subsanación, pues lo que falta es un presupuesto de recurribilidad -el agotamiento de la vía administrativa mediante el recurso de alzada- cuyo cumplimiento estaba sujeto a plazo y no admite, por tanto, sanación retrospectiva".

En atención a lo expuesto y a la doctrina jurisprudencial citada, no procede sino confirmar la sentencia recurrida, desestimando el presente recurso de apelación.

CUARTO.- En orden a las costas procesales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la LJCA, procede su imposición a la parte apelante.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

En nombre de S.M. El Rey, por la potestad que nos confiere la Constitución de la Nación Española,