Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 28/2022 de 18 de octubre del 2023

PR IMERO.- La entidad Industrias Gregasa, S.C.A interpone recurso de apelación contra la sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 9 de fecha 3 de junio de 2022, que desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto por la misma contra la resolución de 28 de octubre de 2020, dictada por el Instituto para la Transición Justa, dependiente del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, por la que se desestima el recurso de reposición, interpuesto, contra la resolución de 21 de junio de 2019, por la que se resuelve la revocación parcial y reintegro de la subvención concedida a la actora, para el proyecto, "Ampliación de la línea de reutilización de plástico del automóvil".

SE GUNDO. - Los antecedentes fácticos relevantes para el análisis de la cuestión suscitada, que resultan del expediente administrativo y que se recogen en la sentencia de instancia, son los siguientes:

1.- Mediante resolución de 27 de mayo de 2009, el ITJ concedió a la empresa INDUSTRIAS GREGASA, S.C.A. una subvención por importe máximo de 248.280,09 euros para la realización del proyecto "Ampliación de la línea de reutilización de plásticos del automóvil", sobre una inversión subvencionable de 591.143,08 € y un compromiso de creación de 3 puestos de trabajo, dos de ellos femeninos, además de conservar los 4 existentes en la fecha de la solicitud, localizable en Fuente Obejuna (Córdoba), con base en la Orden lTCl1044l2O07, de 12 de abril, por la que se aprueban las bases reguladoras para la concesión de ayudas dirigidas a proyectos empresariales generadores de empleo, que promuevan el desarrollo alternativo de las zonas mineras, para el período 2007-2012.

Después de las modificaciones de plazos solicitadas por la beneficiaria y concedidas mediante resoluciones de 5 de mayo de 2011 y 29 de octubre de 2012 del lTJ, se fijaron como fechas límite para la ejecución de la inversión y la creación del empleo el 30 de noviembre de 2012, y como fechas límite para el mantenimiento hasta el 30 de noviembre de 2017 en el caso de la inversión y hasta el 30 de noviembre de 2015 en el caso del empleo.

2.- Con fecha 3 de enero de 2013 se abonó a la beneficiaria el importe de 124.140,05 euros en concepto de pago a cuenta solicitado del 50% de la ayuda. Finalmente, previa certificación emitida por la Agencia de lnnovación y Desarrollo de Andalucía (en adelante IDEA), con fecha 29 de octubre de 2013 se firmó el Acta de Comprobación de la ejecución de la inversión y de la creación del empleo, fijándose el importe definitivo de la ayuda en 241.734,08 € y abonándose a la empresa la cuantía de 117.594,03 € en concepto de liquidación de la ayuda, con fecha 12 de diciembre de 2013.

3.- Finalizado el plazo de mantenimiento del empleo el 30 de noviembre de 2015, el ITJ recibió del IDEA para la verificación de su cumplimiento la documentación correspondiente, esto es, informes emitidos por la Tesorería General de la Seguridad Social de las dos cuentas de cotización de la empresa, de los trabajadores autónomos y de plantilla media de trabajadores en situación de alta por el período de dicho mantenimiento.

De la referida documentación se desprende el incumplimiento por la empresa del compromiso de mantenimiento de 3 nuevos puestos de trabajo, adquirido con la concesión de la subvención, por lo que el ITJ dicta, con fecha 20 de mayo de 2016, acuerdo de inicio del procedimiento de revocación total y reintegro de la ayuda, al haberse acreditado el mantenimiento sólo de 1,48 empleos. Notificado infructuosamente por vía postal dicho acuerdo al interesado, se publicó en el B.O.E. de 5 de julio de 2016. Al no formularse alegaciones al respecto por la empresa, se elaboró propuesta de resolución de revocación total de la ayuda y reintegro de la misma que queda notificada al interesado con fecha 28 de octubre de 2016, según consta en expediente.

Ante la propuesta de resolución, la empresa beneficiaria presentó las alegaciones que consideró pertinentes, que fueron atendidas en parte, principalmente en lo que se refiere a la localización del proyecto en municipio de los comprendidos en el anexo I de la orden de bases, y se dicta nueva propuesta de resolución de fecha 8 de marzo de 2017, notificada el día 17 siguiente, de revocación parcial de la ayuda y reintegro parcial de la misma, ante la cual la empresa presenta nuevamente alegaciones, con fecha 3 de abril de 2017, reiterándose en las anteriores fundamentalmente en lo referente a la falta de notificación del acuerdo de inicio del procedimiento de revocación y reintegro y a la solicitud de nueva prórroga de plazo que no se atendió, considerando finalmente que en la propuesta de revocación parcial no se ha tenido en cuenta el grado real de incumplimiento que ha sido ínfimo.

Por otro lado, finalizado el plazo de mantenimiento de las actividades e inversión el 30 de noviembre de 2017, el lTJ solicitó informe al respecto al IDEA, informe que fue recibido con fecha 1 de febrero de 2018 en el ITJ verificándose el cumplimiento del compromiso de mantenimiento de las actividades e inversión.

4.- Transcurrido el plazo de doce meses para resolver sin que se hubiese notificado resolución expresa del procedimiento de revocación y reintegro de la ayuda iniciado el 20 de mayo de 2016, de conformidad con el artículo 42.2 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, el ITJ dicta resolución de fecha 21 de enero de 2019, notificada el 8 de febrero siguiente, declarando la caducidad del procedimiento.

No obstante, en virtud del artículo 95.3 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, la citada resolución inicia, asimismo, con idéntico fundamento e incorporación de documentación e informes, un nuevo procedimiento de revocación parcial y reintegro de la ayuda por importe de 122.478,60 € en concepto de principal, concediendo nuevo plazo de alegaciones y vista del expediente.

Tomada vista del expediente el 25 de febrero de 2019, la empresa beneficiaria presenta alegaciones el día 27 siguiente, reiterando las ya realizadas anteriormente, resumidamente, que no se atendió la solicitud de nueva prórroga del plazo de mantenimiento del empleo e insiste en su solicitud de prórroga; que el acta de comprobación fue positiva no habiéndole informado la agencia IDEA de ningún incumplimiento; que las bases reguladoras permiten solicitar modificaciones a la baja del empleo a crear manteniéndose la cuantía de la ayuda en supuestos excepcionales; y que ha cumplido tres de los cuatro requisitos de la norma reguladora por lo que el porcentaje incumplido en el proyecto es inferior al valorado por el instituto.

Finalmente, el ITJ dicta su resolución de 21 de junio de 2019, en que declara en primer lugar la revocación parcial de la ayuda concedida a INDUSTRIAS GREGASA, S.C.A., como consecuencia del incumplimiento parcial del compromiso de mantenimiento del empleo al haber mantenido 1,48 nuevos empleos frente a los 3 comprometidos, y en segundo lugar, la obligación de reintegrar la cantidad de 150.469,24€, suma de 122.478,6 €. en concepto de principal y 27.990,64 € en concepto de intereses desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha de esta resolución.

La anterior resolución fue notificada a la empresa interesada con fecha 3 de julio de 2019, según consta en el correspondiente acuse de recibo.

5.- Contra la mencionada resolución D. Isidro, en representación de INDUSTRIAS GREGASA, S.C.A., presenta recurso de reposición con fecha 2 de agosto 2019, que fue desestimado por la resolución impugnada en la instancia.

TE RCERO. - La Sentencia de instancia rechaza todos los motivos de impugnación opuesto por la parte recurrente con los siguientes argumentos, sintetizados:

1.- En cuanto a la prescripción, entiende la parte actora que el mantenimiento del empleo lo era hasta el 30 de noviembre de 2015, y, por lo tanto, habrían transcurrido más de 4 años entre este hecho y el acuerdo de inicio del procedimiento de revocación parcial, que se produjo el 24 de enero de 2019.

Tal argumentación no puede prosperar, porque el plazo para el comienzo del cómputo del periodo de prescripción debe contarse desde que finalizó el plazo para justificar el mantenimiento del personal. Por tanto, el plazo debería empezar a computarse a partir de febrero de 2015.

2.- En segundo lugar, se alude en la demanda a la concurrencia de nulidad, al no haberse tenido en cuenta la solicitud de prórroga, que se efectuó el 23 de noviembre de 2015, esto es, siete días antes de que finalizase el compromiso de creación y mantenimiento de empleo, que se fijó hasta el 30 de noviembre de 2015.

Aporta la parte actora, como documento n.º 6, la solicitud de prórroga, con el sello de entrada de fecha 25 de noviembre del Ayuntamiento Los Blázquez, así como, un escrito del citado Ayuntamiento, donde la Sra. Doña Mercedes, secretaria del mismo, certificó el 9 de enero de 2017, que el citado escrito, se remitió vía correo ordinario al Ministerio, con fecha de salida 27 de noviembre de 2015.

La resolución impugnada, manifiesta de que no existe, sin embargo, constancia de que dicho escrito de solicitud tuviera entrada en el organismo al que iba dirigido, razón esta, por la que no pudo ser tenido en cuenta.

A la vista de lo expuesto, es evidente que la demandada difícilmente pudo haber tenido en cuenta la solicitud de prórroga, cuando no llego a su conocimiento la misma por causa no imputable a ella, pese a lo cual, todo evidencia que ha podido existir un anormal funcionamiento de la administración, que en su caso, podría dar lugar a la oportuna reclamación, pues la parte actora, si presentó su solicitud en el Ayuntamiento de los Blázquez, en Córdoba.

3.- En tercer lugar, se dice en la demanda que no se ha producido el archivo de las actuaciones con ocasión de la declaración de caducidad del expediente NUM000.

Tampoco, se comparte la postura mantenida por la parte actora, puesto que nos encontramos ante un supuesto de subvenciones, que no de sanciones, donde es aplicable la Ley General de Subvenciones y su Reglamento, pero que en lo relativo a la caducidad, rige lo dispuesto en el artículo 95 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que dice que en los casos en que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no haberse producido la prescripción, como ocurre en este caso, podrán incorporarse a éste, los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad, aunque en estos supuestos, en el nuevo procedimiento deberán cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado.

Así, al haberse declarado la caducidad por inactividad de la Administración, se acordó la incoación de un nuevo expediente de reintegro parcial de subvenciones, al no concurrir prescripción y se "aprovecharon" todos aquellos trámite y actos, cuyo contenido hubiera permanecido igual de no haberse declarado la caducidad. Además, no consta que la parte hubiera sufrido indefensión material alguna en ese nuevo expediente, pudiendo alegar y aportar las pruebas que tuvo por pertinente.

4.- En cuarto lugar, se dice en la demanda que sí se ha cumplido con el compromiso de creación y mantenimiento del empleo, puesto que ha incorporado un total de 3,08 puestos de trabajo. Afirma que es una cooperativa de trabajo asociado, que se integra en el punto 7.2 de la norma reguladora de las ayudas y se rige por la Ley 14/2011, de Sociedades Cooperativas Andaluzas. Que, en la Asamblea de 23 de abril de 2021, se acordó la incorporación de un máximo de 6 socios, y durante el tiempo que ha durado el compromiso de creación de empleo, se han incorporado 3 socios. Menciona la parte actora a Severino y a Urbano, quienes tenían una dedicación parcial, del 80% de la jornada laboral establecida por la cooperativa.

Visto el expediente administrativo, resulta que de los propios acuerdos de incorporación a la cooperativa, firmados por estas dos personas, sus labores eran sobre todo de tipo comercial, las cuales no estaban contempladas en la memoria del proyecto subvencionado y además, Severino, compatibilizaba el alta en el régimen de autónomos, con otro a tiempo parcial y por cuenta ajena, en el régimen general, en la empresa Energia Contact Center SL, durante un tiempo de 660 días, del periodo de mantenimiento del empleo, produciéndose una situación de doble prestación de servicios.

5.- En quinto lugar, se dice en la demanda que, de haber existido incumplimiento, este habría sido mínimo y ello debería traducirse en un reintegro menor que el acordado, mostrando su disconformidad con el grado de cumplimiento que se le atribuye, considerando que el mismo estaría en 5,63%.

Tampoco esta alegación puede prosperar, puesto que la Administración si ha seguido criterios de proporcionalidad a la hora de fijar el reintegro parcial que procedía y la norma establecía que, para los supuestos de incumplimiento parcial en la creación del empleo, procedería reducir la ayuda en la misma proporción al incumplimiento que se hubiera detectado y ello es aplicable a los supuestos de mantenimiento del empleo, como el caso de autos. Los criterios de puntuación y ponderación de priorización de los proyectos son importantes de cara a seleccionar el mejor proyecto, pero como dice la demandada, no sirven como pretende la actora, para calcular el reintegro.

6.- Por último, la actora considera que no procede la imposición de intereses de demora, pues no puede recaer en ella el anormal funcionamiento de la Administración, que derivó en la declaración de caducidad, mencionando al respecto, la Ley General Tributaria en su artículo 26.4.

Sin embargo, al caso de autos, le resulta de aplicación una norma especial, contenida en la Ley General de Subvenciones, que en su artículo 38.2 establece que, el interés de demora aplicable en materia de subvenciones será el interés legal de dinero incrementado en un 25%.

CU ARTO. - El recurso de apelación discrepa de los razonamientos de la sentencia de instancia y reitera las alegaciones ya efectuadas en la demanda, en los siguientes términos:

1.- Prescripción: En el caso que nos ocupa el plazo de mantenimiento del empleo lo era hasta el 30 de noviembre de 2015, el inicio del procedimiento de revocación parcial de la subvención tiene fecha de salida 24 de enero del año 2019, ergo se notificó al administrado con posterioridad a esa fecha, habiendo pasado más de cuatro años y habiendo, en consecuencia, prescrito la acción para el reintegro de la misma.

No hay que olvidar que el procedimiento de revocación total iniciado con anterioridad caducó, y por tanto el mismo no tuvo virtualidad práctica de cara a una eventual alegación por parte de la Administración de interrupción de la prescripción.

2.- No se ha tenido en cuenta la solicitud de prórroga presentada el 23 de noviembre de 2015, con anterioridad al plazo fijado para el cumplimiento de la condición de mantenimiento de empleo que finalizaba el 30 de noviembre de 2015; cuestión que es determinante para declarar la nulidad.

3.- No se ha producido el archivo de las actuaciones con ocasión de la declaración de caducidad del expediente NUM000.

4.- Desviación procesal, ya que la Administración argumenta - y la sentencia recoge- argumentos diferentes a los expuestos en el expediente administrativo sobre el cumplimiento de la creación y mantenimiento de empleo.

5.- Se ha llevado a cabo, cuando menos, un incumplimiento parcial.

6. - Incongruencia infra petita, puesto que la sentencia no se ha pronunciado sobre la posibilidad de rebajar el compromiso de contratación.

7.- No procedencia de los intereses de demora.

QU INTO. - Se plantea, en primer lugar, la prescripción de la acción de la Administración para solicitar el reintegro, la cual fue rechazada en la sentencia de instancia al considerar que el dies a quo del plazo de prescripción no es aquel en que finalizaba el plazo para el mantenimiento del compromiso de empleo, sino cuando finalizaba el plazo para justificar su cumplimiento.

La parte actora insiste en que hay que computar el plazo desde el 30 de noviembre de 2015, cuando finalizaba el plazo de mantenimiento de empleo, pero aún partiendo de esta fecha, cuando se inicia el procedimiento de reintegro el 24 de enero de 2019, mediante Acuerdo notificado el 6 de febrero de 2019, no había transcurrido el plazo de cuatro años, pues este vencería el 30 de noviembre de 2019.

Por tanto, este motivo ha de ser desestimado, confirmando la sentencia en este punto.

SE XTO. - La segunda cuestión que se plantea se refiere a la solicitud de prórroga del compromiso de mantenimiento de empleo presentada por la entidad recurrente en fecha 23 de noviembre de 2015 en el Ayuntamiento de Los Blázquez y que, según esta entidad local, fue remitida al Ministerio. Este, sin embargo, manifiesta que no recibió dicha solicitud y por ello no la tuvo en consideración.

Al respecto, se indica en la resolución que resuelve el recurso de reposición:

"En relación con la alegación del recurrente sobre la solicitud que presentó en fecha 23 de noviembre de 2015 con el fin de ampliar el plazo de cumplimiento del nivel de empleo, ya se le ha señalado reiteradamente que tal solicitud no tuvo entrada en este instituto, siendo cuando menos sorprendente que la empresa ya presentó en su momento solicitudes de modificación de las condiciones establecidas en la concesión de la ayuda, dos de modificaciones del plazo de creación de empleo y otra de modificaciones de las partidas de gasto, presentadas ante la Gerencia Provincial del IDEA en Córdoba o a través de correo certificado, que fueron correctamente recibidas, atendidas y concedidas en este instituto y, sin embargo, siete días antes del fin del plazo de mantenimiento del empleo presente una solicitud en el Ayuntamiento de Los Blázquez, entidad administrativa que está obligada a comunicar al ciudadano si tiene competencia, mediante convenio, para transmitir legalmente la documentación del interesado al organismo antes denominado Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras, el cual, por otra parte, de haber tenido constancia de la reiterada solicitud en plazo legal la hubiera tomado en consideración, no habiéndose interesado la parte recurrente, a mayor abundamiento por la misma hasta que este Instituto inicia el procedimiento de revocación de la ayuda transcurrido un año y medio"

Sostiene la apelante que la solicitud de prórroga no resuelta debería haber tenido la consideración de silencio administrativo estimatorio, sin que quepa por parte de la Administración recurrir al salvoconducto de que, en todo caso, el sentido del silencio debiera haber tenido sentido desestimatorio y el administrado la obligación de recurrir si entendía desestimadas sus pretensiones.

No se comparte esta afirmación. La modificación de la resolución de concesión se prevé en el apartado Vigésimo Quinto de la Orden ITC/1044/2007, de 12 de abril, según el cual:

" 1. Considerando que los proyectos presentados pueden plantear la necesidad de realizar cambios a lo largo de su ejecución, que puedan afectar a las condiciones establecidas, los beneficiarios podrán solicitar al Instituto modificaciones de las mismas, en los siguientes términos: a) Si se trata de modificaciones de plazos, las solicitudes deberán ser formalizadas antes del vencimiento del plazo que se pretenda modificar. En estos casos, el Instituto revisará, si es preciso, las cuantías de las cantidades garantizadas mediante el depósito del aval en la Caja General de Depósitos, al objeto de requerir la aportación de una nueva garantía complementaria que cubra la posible ampliación del plazo establecido"

No se contempla en el precepto un plazo para la resolución de la solicitud de modificación, pero en todo caso, en defecto de plazo específicamente previsto, habría que estar al plazo general de resolución de los procedimientos previsto en la ley de procedimiento administrativo, siendo así que ante el transcurso del mismo sin dictarse resolución expresa operaría el silencio negativo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 25.5º LGS: " El vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado la resolución legitima a los interesados para entender desestimada por silencio administrativo la solicitud de concesión de la subvención".

En este mismo sentido, el apartado Vigésimo segundo de la Orden ITC/1044/2007, en relación con el plazo de resolución de los procedimientos, establece:

"1. El plazo máximo para dictar y notificar la resolución de los expedientes será de seis meses a partir de la finalización del plazo para la presentación de las solicitudes, de acuerdo con la disposición adicional novena de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

2. El vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado la resolución legitima a los interesados para entender desestimada por silencio administrativo la solicitud de concesión de la subvención".

Régimen que es también aplicable a la modificación de las condiciones de la subvención, tal y como ha admitido el Tribunal Supremo, entre otras en STS, Sala 3ª, Sección 5ª de 18 de febrero de 2019 (rec. 3509/2017), al señalar que:

« Es cierto que la Administración está obligada a dictar una resolución expresa ( art. 42 de la Ley 30/1992 ), pero su ausencia en el plazo legalmente establecido, en los procedimientos iniciados a instancia del interesado determina el juego del silencio administrativo, en este caso negativo a tenor de lo dispuesto en el artículo 25.5 de la Ley general de Subvenciones ("El vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado la resolución legitima a los interesados para entender desestimada por silencio administrativo la solicitud de concesión de la subvención"), previsión que resulta aplicable a los supuestos de modificación de las condiciones sustanciales inicialmente previstas y acordadas. Y en el caso de tratarse de un procedimiento iniciado de oficio, del que pudieran derivarse el reconocimiento o constitución de derechos, los interesados podrán entender también desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo ( art. 44.1 de la Ley 30/1992 )».

Por tanto, la falta de pronunciamiento por parte de la Administración sobre la solicitud de prórroga solicitada por la entidad recurrente presentada en otra Administración distinta, no determina la nulidad de la resolución de reintegro sino la desestimación de la solicitud de modificación por silencio una vez transcurrido el plazo de seis meses, el cual ya se había superado cuando se inicia el primer procedimiento de reintegro, sin que por parte de la entidad beneficiaria se hubiera ejercido acción alguna en relación con dicha solicitud desde el momento en que fue presentada en el Registro del Ayuntamiento de Los Blázquez el 23 de noviembre de 2015 hasta que presenta el escrito de alegaciones en fecha 16 de noviembre de 2016.

La STS de 18 de mayo de 2019 (rec. 309/2018) en un supuesto en que la denegación de una prórroga extraordinaria se notificó una vez iniciado el procedimiento de reintegro, razona que:

« Pues bien, en contra de lo que sostiene la recurrente, la falta de notificación de la denegación de la prórroga extraordinaria y su conocimiento tardío carece de relevancia invalidatoria del expediente de incumplimiento y, desde luego, en ningún caso le ha producido indefensión. No le ha producido inconveniente alguno por el simple hecho de que el incumplimiento de las condiciones ya se había producido hacía tiempo, y aunque con posterioridad a la fecha de término de la subvención los hubiera cumplido, ello no evitaba que la Administración mediante su labor inspectora incoara un expediente de incumplimiento, como efectivamente hizo. Ello sólo se hubiera evitado en caso de concesión de la prórroga extraordinaria pero, una vez denegada ésta, la notificación no alteraba el curso ordinario de un proceso subvencional, cual es la apertura de un procedimiento de incumplimiento una vez constatada la presumible infracción de condiciones.

A lo anterior hay que añadir dos circunstancias, a saber, la falta de efectos suspensivos de una eventual impugnación de la denegación y la posibilidad de impugnarla precisamente en el curso del procedimiento de incumplimiento. En efecto, la eventual impugnación administrativa de la denegación no hubiera tenido efectos suspensivos, por lo que no hubiera demorado del inicio del expediente de incumplimiento. Ningún perjuicio se le originó, por tanto, desde esta perspectiva. Y, en segundo lugar, tampoco le ha originado indefensión, porque ha podido combatir la denegación en el propio expediente de incumplimiento, tanto en vía administrativa como al impugnar la resolución final en el presente recurso contencioso administrativo. Por consiguiente, en ningún caso puede afirmarse que la falta de notificación afecta a la regularidad del procedimiento de incumplimiento, que es un procedimiento distinto de la solicitud y denegación de la prórroga extraordinaria y derivado de la detección de aparentes incumplimientos. Lo que no es contradictorio con el hecho de que si se le hubiera concedido la prórroga extraordinaria hubiera contado con un plazo suplementario para acreditar el cumplimiento de los requisitos sobre permisos, autorizaciones e inscripción en el Registro Mercantil. Pero nada de lo anterior hubiera cambiado de haber tenido conocimiento de la notificación en mayo de 2017 en vez de en noviembre de 2017, puesto que los incumplimientos se remontaban antes de finalizar el período de vigencia prorrogado el 31 de diciembre de 2014.

Re chazada pues la alegación, no debe dejarse de decir que, aunque la falta de notificación formal de la denegación de la prórroga extraordinaria en el momento en que se produjo -en vez de que la empresa afectada tuviese conocimiento de la misma con ocasión del procedimiento de incumplimiento- no tenga efectos invalidantes de éste por las razones antedichas, no deja de ser un infracción procedimental por parte de la Administración, al tratarse de una decisión que, como es evidente, afectaba de manera directa y relevante a los intereses de la solicitante».

En esta misma línea, y si bien es admitido por todas las partes que se produjo una irregularidad administrativa, puesto que la solicitud de prórroga presentada en el Ayuntamiento de los Blázquez no tuvo entrada en el Instituto concedente de la subvención, ello no tiene efectos invalidantes de la resolución de reintegro, pues ha podido ser combatido en el seno de dicho procedimiento y en el presente recurso jurisdiccional, sin que, no obstante, y como luego se verá, la entidad apelante haya acreditado que en el plazo de un año al que se extendía la solicitud de prórroga del compromiso de mantenimiento de empleo hubiera cumplido dicho compromiso, si es que entendía - como alega - que la falta de respuesta de la Administración a su solicitud implicaba la concesión de la misma por silencio positivo, o en su caso, que hubiera podido cumplirlo en caso de que la prórroga le hubiera sido concedida.

SÉ PTIMO. - Se reitera, como ya se hiciera en la instancia, que no se ha producido el archivo de las actuaciones con ocasión de la declaración de caducidad del expediente de reintegro NUM000, sino que se ha continuado con la tramitación del mismo y, por tanto, la resolución de reintegro es nula al haberse dictado en un procedimiento caducado.

Conforme a lo dispuesto en el artículo 42. 3º Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones:

"4. El plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento de reintegro será de 12 meses desde la fecha del acuerdo de iniciación. Dicho plazo podrá suspenderse y ampliarse de acuerdo con lo previsto en los apartados 5 y 6 del artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Si transcurre el plazo para resolver sin que se haya notificado resolución expresa, se producirá la caducidad del procedimiento, sin perjuicio de continuar las actuaciones hasta su terminación y sin que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo".

Pues bien, frente a lo que afirma la parte apelante, el procedimiento de reintegro incoado en fecha de 20 de mayo de 2016, se declaró caducado mediante resolución de fecha 21 de enero de 2019, al haber transcurrido el plazo de doce meses sin haberse notificado resolución poniendo fin al procedimiento, procediendo, asimismo, al archivo de las actuaciones, según se declara en el resuelve primero de dicha resolución. Si bien, tras ello, y en la misma resolución, se acuerda la incoación de un nuevo procedimiento.

Por tanto, no es cierto que no se hubiera decretado el archivo de las actuaciones. Siendo así, las actuaciones realizadas hasta ese momento no interrumpieron la prescripción, pero sí las iniciadas en esa fecha 21 de enero de 2019, mediante Acuerdo notificado a la entidad beneficiaria el 6 de febrero de 2019, como antes se ha señalado.

Y en esa misma resolución iniciadora del nuevo procedimiento se concedió al interesado un plazo de quince días para que pudiera comparecer en el expediente, tomar audiencia y vista del mismo, proponer pruebas, aportar documentos y realizar las alegaciones que tuviera por convenientes.

En todo caso, como recuerda la STS de 25 de julio de 2023 (rec. 7101/2021), de conformidad con su jurisprudencia anterior ya sentada en SSTS de 22 de octubre (rec. 4279/2019) y 19 de noviembre de 2020 (rec. 5529/2019): «(...) habiendo transcurrido el plazo de caducidad de un procedimiento de reintegro, la omisión de la declaración de archivo de las actuaciones no invalida -por esa sola circunstancia y a reserva de la especificidad del caso concreto- la incoación de otro procedimiento con el mismo objeto, siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción del derecho de la Administración al reintegro. Todo ello sin perjuicio de la obligación legal que recae sobre la Administración de resolver de forma expresa los procedimientos, lo que en materia de reintegro de subvenciones exige de la Administración antes de iniciar un nuevo expediente el dictado de una resolución que ordene el archivo de las actuaciones de cualquier otro procedimiento anterior».

OC TAVO.- Sostiene la apelante que se ha producido desviación procesal, puesto que la Administración argumenta - y la sentencia recoge- argumentos diferentes a los expuestos en el expediente administrativo sobre el cumplimiento de la creación y mantenimiento de empleo.

Manifiesta que la Administración en el expediente administrativo atendía a razones de fechas de entrada de los socios temporales, nunca de las labores efectuadas por los temporales. Sin embargo, ahora se acoge el argumento de que dichos socios temporales realizaban funciones comerciales y que dicha actividad no es connatural a Industrias Gregasa. Así, la Administración se aleja de sus propios argumentos y ha impedido en fase administrativa poder llevar a cabo una defensa con soporte jurídico y probatorio respecto a dicha alegación.

Además, ahora se resuelve sobre el porcentaje de dedicación o no a la Cooperativa, y dicha circunstancia - además de suponer también una situación de desviación procesal - es irrelevante por la propia dinámica de la Ley de Cooperativas Andaluzas.

Señala que, INDUSTRIAS GREGASA S.C.A en una Cooperativa de Trabajo Asociado, Sociedad Cooperativa Andaluza que se integra en el punto 7.2 de la Orden ITC/1044/2007 y que se rige conforme a lo dispuesto en la Ley 14/2011, de 23 de diciembre, de Sociedades Cooperativas Andaluzas así como por lo dispuesto en el Decreto 123/2014, de 2 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 14/2011, de 23 de diciembre, de Sociedades Cooperativas Andaluzas.

Así, la forma societaria del beneficiario, así como la propia Exposición de Motivos de la Orden ITC/1044/2007 son dos cuestiones cruciales para la Resolución de la presente ya que en Industrias Gregasa S.C.A. tiene dos líneas de trabajadores una por Régimen General y otra por el Régimen de Autónomos, de modo que dependiendo del aumento de encargos y el consiguiente aumento de carga de trabajo se opta por incorporar socios trabajadores a la Cooperativa en Régimen de Autónomo dentro de las posibilidades que concede la ley.

Pues bien, en Asamblea de fecha 23 de abril de 2012 se acordó la incorporación de un máximo de seis socios de los cuales en el espacio temporal correspondiente al compromiso de creación de empleo se incorporaron tres socios que se mantuvieron en el tiempo en concordancia con el compromiso de mantenimiento establecido en la Orden, lo que se lleva a cabo antes de la finalización del plazo para el cómputo de mantenimiento de empleo (30/11/2012), con una dedicación de cinco horas diarias (80%) de la jornada laboral establecida por esta cooperativa, lo que supone un total de 1,60 puestos de trabajo. Por tanto, como quiera que se han reconocido respecto de la línea de trabajadores en Régimen General un total de 1,48 empleos, Industrial Gregasa ha incorporado un total de 3,08 puestos de trabajo.

NO VENO. - A esta misma esta alegación se da respuesta en la resolución administrativa impugnada señalando que:

"Tal y como se menciona en la resolución recurrida, la empresa ya contaba con 4 puestos de trabajo a la fecha de la solicitud (3 trabajadores autónomos y un asalariado). Por tanto, se fija como empleo a mantener 7 puestos de trabajo, los 4 existentes derivados de un proyecto anterior y los 3 nuevos puestos a los que se comprometió con el presente proyecto.

De la documentación remitida para la justificación del mantenimiento del empleo, esto es, informes de vida laboral y de plantilla media de trabajadores en situación de alta de todas las cuentas de cotización de la empresa en el periodo de mantenimiento de empleo, emitidos por la TGSS, se desprende que, durante los tres años del referido periodo, el empleo medio es de 5,48 trabajadores (los 3 autónomos y citados y 2,48 asalariados de media entre las dos cuentas de cotización que disponía la entidad) frente a los 7 comprometidos. Por tanto, se concluye que el nuevo empleo mantenido durante los tres años de compromiso fue de 1,48 nuevos puestos de trabajo frente a los 3 que se habían comprometido en la concesión del proyecto.

Ahora, en vía de recurso y sin haber hecho mención a ello en todas sus alegaciones anteriores, la empresa alega que la misma contaba con otros dos socios que se incorporaron en el año 2012 con una dedicación del 80% de la jornada, suponiendo, por tanto, 1,60 puestos de trabajo. Como prueba aporta la siguiente documentación sobre los mencionados socios: acta de la Asamblea General Extraordinaria de septiembre de 2021, acta del Consejo Rector de 28 de diciembre de 2011, acuerdo de incorporación de Urbano como socio de trabajo temporal de 30 de diciembre de 2011, informe de 2 de agosto de 2019 de vida laboral del citado socio, acta del Consejo Rector de 28 de septiembre de 2012, acuerdo de incorporación de Severino como socio de trabajo temporal de 1 de octubre de 2012 y el informe de vida laboral de este segundo socio de 2 de agosto de 2019. De la referida documentación se desprende que dichos socios trabajadores se dieron de alta en el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos (RETA) en 2012 con posterioridad a los acuerdos de la empresa cooperativa, uno el 1 de enero de 2012 y el segundo el 1 de octubre de 2012, esto es, en ambos casos, antes del inicio del periodo obligatorio de mantenimiento de empleo que comprende del 30 de noviembre de 2012 al 30 de noviembre de 2015.

Ahora bien, los mencionados informes de vida laboral de los socios citados son incompletos pues, aunque contienen periodos que incluyen el periodo de mantenimiento del empleo, sin embargo, no permiten conocer toda la trayectoria laboral de cada uno de ellos y, por tanto, verificar si se han compatibilizado o no dichas altas en el RETA con otros trabajos a tiempo parcial o completo, con el objeto de determinar si es o no susceptible de considerarse empleo nuevo generado tal como establece la norma reguladora de las ayudas.

Asimismo, de los mencionados informes se desprende que las citadas altas se han producido, en el caso del primer socio, en la provincia de Badajoz, en la actividad de comercio al por menor de periódicos y artículos de papelería en establecimiento especializado, y en el caso del segundo socio, en Ciudad Real en la actividad de comercio al por mayor no especializado; provincias en las que no se realiza la actividad subvencionada, sin reflejar en ninguno de los dos casos la dedicación a tiempo parcial de los contratos acordada en las actas de 28 de diciembre de 2011 y 28 de septiembre de 2012 por el Consejo Rector de la entidad Industrial Gregasa, S.C.A. Por otra parte, hay que destacar que dio régimen no admite la posibilidad de ejercer a tiempo parcial la actividad autónoma.

(...)

En el momento de la solicitud de la ayuda, la empresa contaba con tres socios: Alfredo, Ángel y Isidro, que estaban dados de alta en el RETA en Córdoba, en la actividad de Reparación de equipos, provincia donde se desarrollaba el proyecto subvencionado. Atendiendo a las anteriores consideraciones, no pueden ser tenidos en cuenta los 1,60 puestos de trabajo, como pretende el recurrente, dado que los socios que dicen incorporados a la entidad en 2012 no están dados de alta en el RETA de la misma provincia donde se lleva a cabo el proyecto subvencionado ni las actividades en que están de alta son coincidentes con las de los socios originales de la empresa, y ello con independencia de que la normativa permita o no la existencia de socios temporales en una cooperativa de trabajo asociado, como es el caso de la entidad Industrial Gregasa, S.C.A".

No es cierto, por tanto, que la Administración sólo hiciera referencia a la fecha de entrada de los socios, pues objeta también las actividades desarrolladas por los mismos y el lugar donde estaban dados de alta, distintos al municipio donde se tenía que desarrollar la actividad objeto de subvención y donde era necesario cumplir el compromiso de creación y mantenimiento de empleo, la localidad de Fuente Obejuna, municipio minero muy afectado por la reestructuración de la minería del carbón.

Es cierto que la Sentencia impugnada añade a estos razonamientos que las labores de estos socios eran sobre todo de carácter comercial, las cuales no estaban contempladas en la memoria del proyecto subvencionado y que uno de los socios compatibilizaba el alta en el régimen de autónomos con otro a tiempo parcial y por cuenta ajena, en el régimen general, en la empresa Energía Contact Center, S.L durante el tiempo de 660 días del periodo de mantenimiento de empleo, resultando llamativo que si la finalidad de la subvención era la creación de empleo, se disfrute de la misma cuando se está produciendo una situación de doble prestación de servicios. Ahora bien, esta argumentación se realiza a mayor abundamiento, y en todo caso, a partir de la documentación obrante en el expediente administrativo y aportada por la propia entidad apelante, de modo que no está aduciendo ninguna circunstancia nueva a la contemplada por la Administración para rechazar la inclusión de esos dos socios en el número de empleos nuevos comprometidos.

En consecuencia, este motivo ha de ser igualmente rechazado.

DÉ CIMO. - Se alega, a continuación, que se ha llevado a cabo, cuando menos, un incumplimiento parcial y, sin embargo, no se ha tenido en cuenta la posibilidad establecida en el artículo 37.2 de la Ley General de Subvenciones que establece la posibilidad de que se declare el incumplimiento de forma parcial, por resultar ínfimo en relación a la entidad del proyecto.

Al respecto, muestra su disconformidad con el grado de cumplimiento que se le atribuye, toda vez que no se han tenido en cuenta otras circunstancias que forman parte del proyecto y que se han cumplido íntegramente. Señala que, conforme a la inversión realizada, interpretando y aplicando la baremación del Anexo IV de la Orden ITC/1044/2007, supondría que la misma ha representado un 10% del total concedido, habiéndose cumplido el resto de requisitos, incluida, conforme a la Inspección realizada, la ejecución de la inversión.

Por tanto, de acuerdo con el % adaptado del baremo, encontraríamos que el cumplimiento representaría el 88,89% por los ítems no relacionados con el empleo, ósea, cumplimiento del resto de los requisitos incluida la inversión como ha sido certificada, y, adicionalmente, un % próximo al 50% de la creación de empleo. En este caso, 1,48 empleos/3 empleos equivalente a un 49,33%, lo que representa un cumplimiento adicional del 5,48%. El importe del cumplimiento real de la ayuda sería el equivalente al 88,89% más el 5,48%, lo que supone un 94,37% de cumplimiento y un 5,63% de incumplimiento .

UN DÉCIMO. - Por lo que respecta a estas alegaciones procede señalar que, en relación con el grado de incumplimiento, la Administración aplicó los criterios de graduación regulados en el apartado vigésimo noveno de la Orden ITC/1044/2007, de 12 de abril, que dispone en su punto 4 que " En los supuestos de incumplimiento parcial en la creación del empleo, se procederá a reducir la ayuda máxima aprobada en igual proporción al incumplimiento detectado. La nueva ayuda máxima que proceda fijar se liquidará en función de la inversión subvencionable y acreditada".

Así, al haber mantenido la empresa Industrias Gregasa, S.C.A un total de 1,48 nuevos empleos frente a los tres comprometidos con la concesión de la ayuda, y con independencia de que haya o no cumplido el requisito mínimo de la inversión, se acuerda la revocación parcial de la ayuda, declarando la obligación de reintegrar 122.478,60 €.

En este caso, la inversión subvencionable fue ejecutada y acreditada en su totalidad, razón por la que no procedía reducir la ayuda máxima financiable, y en consecuencia, la cuantía a reintegrar ha de calcularse en función del porcentaje del empleo incumplido sobre el importe de la ayuda aprobada, como ha realizado la Administración; pues eso es lo que establece el precepto, que no ampara el criterio que defiende la recurrente consistente determinar el importe a reintegrar sólo sobre la partida correspondiente a la creación de empleo (en este sentido, SAN, 4ª de 18 de abril de 2018- rec. 988/2016-).

Por tanto, no podemos entender vulnerado el principio de proporcionalidad puesto que el reintegro en este caso tiene carácter parcial, proporcional al incumplimiento detectado, con arreglo a los criterios de graduación del incumplimiento de condiciones establecidos en el apartado vigésimo noveno de la Orden ITC/1044/2007 que, a estos efectos (supuestos de incumplimiento parcial en la creación de empleo) prevé la reducción de la ayuda máxima aprobada "en igual proporción al incumplimiento detectado".

De ahí, en definitiva, que al no verse exigido por la Administración el reintegro total, ya que se ha cumplido con el mantenimiento del empleo nuevo de 1,48 frente a los 3 puestos de trabajo comprometidos, se ha dado cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 37.2 de la LGS y a las bases de la convocatoria de las ayudas con el acuerdo de reintegro parcial y proporcional en los términos indicados.

Por otro lado, como señala la sentencia de instancia, los criterios de puntuación y ponderación de priorización de los proyectos son aplicables a la hora de seleccionar el mejor proyecto, pero no para calcular el importe del reintegro, tal y como hemos declarado en SAN, 4ª de 14 de diciembre de 2022 (apel, 32/2022)

DU ODÉCIMO.- Bajo el siguiente motivo se opone que la Sentencia de instancia ha incurrido en incongruencia infra petita, por cuanto no se ha pronunciado sobre la posibilidad de rebajar el compromiso de contratación según permite el apartado vigésimo quinto de la Orden ITC/1044/2007, de 12 de abril que trata de dar facilidades a la conclusión y cumplimiento del proyecto sobre todo en el tema del mantenimiento del empleo, llegando incluso a la modificación a la baja del compromiso de contratación siempre y cuando se den determinadas circunstancias no imputables exclusivamente al beneficiario de la subvención.

Señala que fueron precisamente esas razones las que llevaron a interesar cada una de las prórrogas y a su concesión - en el caso de la primera -, teniendo en cuenta que en el tiempo de crisis económica estaban existiendo dificultades reales por parte de la empresa para poder subsistir, aspecto este que se puede comprobar con los resultados de la empresa de los últimos años existentes en los modelos oficiales que se aportaron.

De ellos resulta que en el año 2012 el volumen de operaciones de la empresa era de 210.330,37 euros, manteniéndose en el 2013 en 214.338,79 euros y cayendo de forma estrepitosa en el 2014 a 93.813,93 euros, razón que impidió mayor generación de empleo y a pesar de que en año 2015 se aumenta a 147.746,89 euros en el volumen de operaciones se trata de una situación a consolidar para poder determinar la existencia de una tendencia al alza en el sector.

DE CIMOTERCERO. - Asiste la razón a la apelante cuando afirma que la Sentencia no da respuesta expresa a esta alegación, no obstante, entrando a resolver sobre la misma ya adelantamos que esta no puede ser acogida.

La apelante invoca en apoyo de esta pretensión el apartado vigésimo quinto de las bases de la convocatoria, el cual establece que " si se trata de modificaciones a la baja del empleo a crear comprometido por el proyecto, con carácter general se revisará igualmente a la baja la cuantía de la ayuda máxima aprobada, y sólo en circunstancias excepcionales podrá mantenerse dicha cuantía máxima, previo informe favorable del comité de evaluación de proyectos, sobre la base de que la causa que pueda generar la disminución del empleo a crear no pueda ser imputable, exclusivamente, al beneficiario de la subvención y que aquella responda a situaciones especiales". Y su apartado e), conforme al cual: " Una vez firmada el acta de comprobación de los proyectos sólo será susceptible de modificación la fecha de finalización del compromiso de mantenimiento del empleo, sobre la base de la existencia de circunstancias que justifiquen la ampliación del período establecido, para facilitar su cumplimiento y asegurar la continuidad del proyecto." Y pretende justificar la procedencia de modificar a la baja el empleo compro metido en las dificultades económicas de la empresa derivadas de la crisis económica.

El Tribunal Supremo ha declarado en jurisprudencia reiterada que «(...) las situaciones de crisis económica con repercusión en el sector empresarial para el que se concedió la subvención no se han considerado un motivo de fuerza mayor ni una causa que justifique el incumplimiento de las condiciones de la subvención" ( SSTS de 3 de mayo de 2016 -recurso núm. 260/2014 - y 21 de diciembre de 2016 -recurso núm. 660/2015 ).

Co mo recuerda la STS de 20 de abril de 2017 -rec. 60/2015 - «(...) no puede considerarse que la coyuntura económica pueda dispensar del cumplimiento de las obligaciones asumidas al aceptarse la resolución individual. Las circunstancias alegadas por la empresa se inscriben dentro del ámbito del riesgo empresarial.

En este sentido la sentencia de 2 de junio de 2014 -recurso 66/2013 -, como otras muchas, señala:

«( ...) Como ya hemos manifestado en otras sentencias, el eventual reintegro de las subvenciones concedidas (o, en su caso, la no entrega de la cantidad consignada a tal fin) no responde tanto a la exigencia de responsabilidad a titular de culpa, sino a la lógica de que la ayuda pública viene condicionada desde su inicio, en términos objetivos, por el estricto cumplimiento de las condiciones impuesta en el acto de su concesión. Para que, en supuesto muy excepcionales, aquella ecuación pudiera quebrarse sería preciso justificar que la causa obstativa al cumplimiento fue un suceso de fuerza mayor del todo extraño o ajeno al ámbito o sector en el que se desenvuelve la actuación empresarial. Cosa distinta es que el incumplimiento sin culpa excluya, en su caso, la imposición de las sanciones procedentes por el disfrute, no ajustado a las condiciones asumidas, de los fondos públicos que se hubieran entregado».

En esta misma línea, razona la STS de 7 de abril de 2017 (rec. 401/2015), que:

«( ...) Dicha empresa acometió su proyecto empresarial asumiendo los riesgos inherentes a toda actividad productiva, siendo así que las circunstancias de crisis económica invocadas se inscriben dentro de las incidencias que afectaban al sector y no constituyen sucesos extraordinarios y del todo imprevisibles, fuera del alcance de cualquier pronóstico o ajenos a los riesgos propios del ámbito de las inversiones industriales.

Co mo señalamos en la Sentencia de 1 de julio de 2003 (RC 10437/1998 ), «la situación de crisis económica no puede en sí misma excusar del cumplimiento de las condiciones impuestas. Y es así, ciertamente, porque la situación económica desfavorable, existente en mayor o menor grado allí donde se otorga el incentivo y en el sector económico para el que se otorga, ha de ser ponderada, valorada, por quien solicita la ayuda de fondos públicos para llevar a cabo un determinado proyecto empresarial por él concebido, con el que compromete la consecución de determinados resultados que son, en sí, los que justifican la concesión de la ayuda».

Y en el mismo sentido en la Sentencia de 14 de junio de 2011 (RC 170/2010 ) declaramos que «ha de tenerse en cuenta, por último, que la concesión de la subvención no evita la plena asunción por la empresa recurrente del riesgo empresarial inherente a toda inversión, y que dicho riesgo puede implicar, como ha sucedido en este caso, la necesidad de devolver la subvención otorgada cuando dicho riesgo provoca el fracaso de la inversión. Y no puede admitirse que cuando tal fracaso se produce se cancele la obligación de atenerse a las condiciones contractuales que rigen la subvención, lo que supondría trasladar a la Administración tal riesgo empresarial en caso de fracaso, pero no en el supuesto opuesto de éxito económico de la inversión acometida».

Por tanto, las dificultades económicas de la empresa no pueden considerarse una circunstancia excepcional que justifique una baja del empleo a crear, además que dicha modificación a la baja del empleo no fue solicitada por la parte recurrente en el momento previsto en el apartado vigésimo quinto de las bases de la convocatoria, invocado, esto es, antes de la firma del acta de comprobación.

DÉ CIMOCUARTO. - Finalmente, reitera la improcedencia de los intereses de demora toda vez que la anulación del expediente se produce como consecuencia de la deficiente gestión del mismo por parte de la propia Administración, que dio lugar a la caducidad del expediente, entendiendo que no puede recaer sobre el administrado las consecuencias negativas de la anormal tramitación del expediente administrativo. Por tanto, entiende de aplicación, por analogía, lo dispuesto en el artículo 26. 4º Ley 58/2003, por lo que no procedería la imposición de intereses de demora en ningún caso sino a partir - si así fuera - del día en que se notifica el inicio del expediente de revocación parcial de la ayuda, lo cual tiene lugar más allá de febrero de 2019, fecha en que se notifica la caducidad del expediente de revocación total de la ayuda y se inicia el expediente de revocación parcial de la misma .

Tal pretensión ha de ser rechazada teniendo en cuenta que la jurisprudencia del Tribunal Supremo plasmada en la Sentencia de 1 de abril de 2019 (rec. 2426/2019) ha descartado en un supuesto análogo al que nos ocupa la aplicación analógica del artículo 26.4 LGT en el ámbito de las subvenciones.

Razona esta sentencia al respecto, por lo que aquí interesa:

« E) Una cosa son los intereses de demora devengados hasta el acuerdo de reintegro, y otra los intereses de demora que se devenguen desde el acuerdo de reintegro hasta que se extinga la obligación, es decir y normalmente, hasta que se realice el pago.

Aq uí lo que se plantea es la cuantificación de los intereses de demora devengados hasta y liquidados en el acuerdo de reintegro. No los posibles intereses posteriores.

Co nviene recordar lo que dice la sentencia recurrida con respecto a la generación de intereses, pues el mismo demandante anticipa ya una objeción insalvable. Los intereses son resarcitorios, de manera que indemnizan el disfrute de un capital ajeno en los términos que el legislador ha previsto. A lo que ha de añadirse que nada obsta para que la demandante hubiera procedido a la devolución anticipada ante el incumplimiento de las condiciones de empleo que la Administración iba constatando, incumplimiento del que se dejaba constancia en periódicos informes con pleno conocimiento del interesado.

F) Sobre la posible aplicación analógica del artículo 26.4 LGT , ha de descartarse por no existir identidad de razón entre el supuesto subvencional examinado y el que contempla la LGT, como antes hemos anticipado.

Po r otra parte, como recuerda el Abogado del Estado, tanto la LGS, como la LGP y la LGT son coetáneas. Por lo que si la voluntad del legislador hubiera sido la aplicación de las normas de la LGT al reintegro de la LGS, lo hubiera hecho. Más aun considerando que la LGS se remite a la LGP -y ésta a la LGT-, pero solo en cuanto al cobro de las cantidades liquidadas por el acto de reintegro y extinción de tales deudas.

El reintegro de la LGS lo es de cantidades previamente abonadas sin contraprestación, y la LGT se ocupa de los derechos legales a favor de la Hacienda, sin existir una previa disposición de fondos, dentro de un sistema que impone cargas y obligaciones al administrado, generalmente permanentes y periódicas, con tratamientos masivos, que configura las obligaciones tributarias dentro de un marco distinto al régimen del reintegro de subvenciones.

El artículo 26.4 se enmarca dentro del propio artículo, esto es dentro del régimen general de los intereses de demora. Y no se refiere a cualquiera interés de demora, sino a los que específicamente contempla en su apartado 2. Y cuyo cómputo, apartado 3, se calculará sobre el importe no ingresado en plazo o sobre la cuantía de la devolución cobrada improcedentemente, y resultará exigible durante el tiempo al que se extienda el retraso del obligado. Frente al interés de demora en el reintegro de subvenciones, en que no existe retraso en el pago. Puesto que la obligación de reintegro -de la subvención e intereses- nace en el momento del acto de reintegro, no antes.

El artículo 26.4 LGT contempla el supuesto de que la Administración tributaria incumpla por causa imputable a la misma alguno de los plazos fijados en esta ley para resolver hasta que se dicte dicha resolución, lo que excluye la caducidad, puesto que en ella no es posible resolver después de incumplir el plazo de duración del procedimiento.

En materia de reintegro de subvenciones el incumplimiento del plazo para resolver determina la caducidad del procedimiento, con el alcance que hemos recordado en las recientes sentencias de 19 de marzo de 2018 (recursos de casación núms. 2412/2015 y 2054/2017 ). Así:

&q uot;El ejercicio por la Administración de sus potestades de intervención está sujeta a límites, uno de ellos es el establecimiento de un plazo máximo para resolver los procedimientos. Su razón de ser obedece al deber de las Administraciones públicas de dictar resolución expresa en los plazos marcados por la ley, con ello se pretende garantizar que los procedimientos administrativos se resuelvan en un tiempo concreto, evitando la prolongación indefinida de los mismos por razones de seguridad jurídica. El incumplimiento de estos plazos conlleva como consecuencia jurídica la caducidad del procedimiento y el consiguiente archivo de las actuaciones ( artículo 44.2 de la Ley 30/1992 ), lo que no impide la apertura de nuevo expediente sobre el mismo objeto, siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción.

La caducidad del procedimiento se constituye así como una forma de terminación del procedimiento que penaliza la falta de diligencia de la Administración en el cumplimiento de los plazos legalmente establecidos para tramitar y resolver. La esencia de la caducidad de un procedimiento es que queda inhabilitado como cauce adecuado en el que poder dictar una resolución valida sobre el fondo".

Y termina:

&q uot;(...) la declaración de caducidad de un procedimiento de reintegro ha de tener como lógica consecuencia la invalidez de la resolución de fondo dictada en el mismo. De modo que la Administración para poder adoptar una decisión de fondo sobre la procedencia del reintegro está obligada a iniciar un nuevo procedimiento, siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción fijado".

G) El artículo 92 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , y ahora el artículo 95 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , fijan los efectos de la caducidad, según la interpretación jurisprudencial que se recoge en las sentencias citadas. Y entre cuyos efectos no figura la interrupción en el devengo de intereses. Así el artículo 92.3 de la Ley 30/1992 establece que "los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción" y en similares términos se pronuncia el actual artículo 95.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre .

Si la Administración puede iniciar el procedimiento de reintegro dentro del plazo de prescripción, resulta indiferente la caducidad de un procedimiento previo. Los intereses de demora hubieran sido los mismos.

H) En resumen, el artículo 37.1 LGS -reintegro por incumplimiento de condiciones- es taxativo: "También procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, o a la fecha a que el deudor ingresa el reintegro si es anterior a ésta". A diferencia del supuesto de devolución de la subvención por invalidez en su concesión -por nulidad o anulabilidad- cuyo efecto es: "La declaración judicial o administrativa de nulidad o anulación llevará consigo la obligación de devolver las cantidades percibidas" ( artículo 36.4 LGS ). No menciona los posibles intereses de demora. Por su parte, el artículo 40.1 LGS dispone: "Los beneficiarios y entidades colaboradoras, en los casos contemplados en el artículo 37 de esta ley , deberán reintegrar la totalidad o parte de las cantidades percibidas más los correspondientes intereses de demora, (...)". Por lo que, en principio, la no exigencia de intereses de demora solo procederá en los casos de devolución del artículo 36 LGS .

En definitiva, la norma propia en materia subvencional regula la aplicación de los intereses de demora, sin que, por las razones que señalábamos, deba acudirse a la normativa tributaria.

En consecuencia, es improcedente la aplicación del artículo 26.4 LGT , sin perjuicio que pueda instarse, en su caso, un procedimiento de responsabilidad patrimonial por el posible perjuicio derivado del retraso de la Administración en resolver».

Y fija la siguiente doctrina:

«E l artículo 26.4 LGT no es de aplicación para el cómputo de los intereses de demora que se incluyen en el acto de reintegro de una subvención, que está sometido a lo dispuesto en el artículo 37.1 de la LGS , sin que deba excluirse del cómputo el período durante el que se tramitó un inicial expediente de reintegro declarado caducado».

DÉ CIMOQUINTO.- Procede, pues, desestimar el recurso de apelación, si bien, de conformidad con lo previsto en el artículo 139 LJCA, la Sala considera que no procede imponer las costas a la parte apelante dadas las dudas de hecho y de derecho que plantea el hecho de que la solicitud de ampliación del plazo de mantenimiento de empleo presentada por la beneficiaria en el Ayuntamiento de Los Blázquez no hubiera llegado a la Administración concedente, y atendida, asimismo, la falta de respuesta en la sentencia impugnada a uno de los motivos de impugnación esgrimidos por la parte recurrente en la demanda.