Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 8/2022 de 18 de septiembre del 2023

PRIMERO: La sentencia impugnada señala que constituye el objeto del proceso la resolución de 4 junio 2021 de la Secretaría General Técnica del Ministerio Agricultura, Pesca y Alimentación que desestima un recurso de alzada presentado contra la resolución del presidente del Fondo Español de Garantía Agraria de 18 junio 2019 por la que se asignan los derechos de pago básico de la Reserva Nacional correspondiente a la campaña 2018.

La naturaleza de los derechos de pago básico tiene su origen en las ayudas percibidas por los agricultores y ganaderos (también los de vacuno de cebo) hasta la reforma de la PAC operada por el Reglamento 1307/2013 en la que las ayudas se desvinculan de la producción (hasta entonces, se concedían por hectárea de cultivo concreto o cabeza de ganado) de forma que las nuevas ayudas ya no tienen relación concreta con ninguna producción agraria (por eso reciben el nombre de "disociadas" o "desacopladas") y sí con el mantenimiento del medio ambiente. Se reconoce la existencia de primas ganaderas sin base territorial, que se integran en el Régimen de Ayudas disociadas de la producción. El nuevo régimen de ayudas tiene un objetivo netamente ambiental y no agronómico.

La actora, joven agricultora-ganadera, inició la actividad en el año 2018 y el 14 mayo 2018 presentó la solicitud única de ayudas y solicitud de derechos de pago básico a la reserva nacional correspondiente a una superficie neta de pastos de 565'04. A la actora se le requirió de aportación documental y aportó los contratos de aprovechamiento de pastos suscritos por diferentes particulares y con el Ayuntamiento de Calamocha así como contrato para el aprovechamiento de pastos con el titular de la explotación ganadera D. Adriano con código NUM000. Se aporta prueba pericial para determinar las condiciones de pastoreo de las parcelas y los movimientos ganaderos. La Base Territorial dispone de una adecuada red de caminos, sendas, y pasos para el acceso de ganados, existen parideras, corrales e infraestructuras para el manejo del ganado en régimen extensivo o semiextensivo, existen suficientes tomas de agua, existen explotaciones ganaderas de ovino próximas a la zona, el tipo de vegetación permite una fácil accesibilidad del ganado a los pastos y no existen otros factores que puedan variar o entorpecer la asignación del CAP (coeficiente de admisibilidad de pastos) resultante. Según el método FEGA se toman en consideración los parámetros de accesibilidad, pendientes, altitud del terreno, índice de masa de la vegetación y altura de ésta y el tipo de vegetación disponible para el ganado. La Administración expone que hubo controles administrativos y de campo, pero no existe constancia documental. Y la actora aporta pruebas de pastoreo con documentos de movimiento pecuario donde si constan las fechas precisas en las que entran y salen los animales de las parcelas. El presupuesto para la consideración de creación artificial de condiciones es la "demostración". Es menester determinar que un beneficiario ha creado artificialmente las condiciones para solicitar derechos de pago básico con cargo a la reserva nacional, no se le concederán dichos derechos o éstos se verán limitados. Y no hay prueba objetiva, por lo que no se puede partir de ese concepto para invalidar superficies. La Administración considera que la actora no es titular de la explotación de los recintos de pastos en régimen de integración, que la actora acredita con un certificado veterinario, y en concreto en régimen de integración con la empresa Bos Nostrum SL y por ello la Resolución del recurso de alzada considera que la solicitante no es realmente la "titular de la explotación", según el concepto contemplado en la normativa de aplicación, que es el recogido en el artículo 3 del Real Decreto 1075/2014 y exige que asuma el riesgo empresarial derivado de la actividad agraria. Dice la resolución impugnada que difícilmente se puede considerar que el integrado, solicitante de reserva nacional, asume el riesgo empresarial, cuando tiene asegurada la compra del producto al final del ciclo productivo. Y tampoco ejerce el control efectivo de la explotación, cuando el integrador toma las decisiones sobre los insumos a utilizar, la elección de la asistencia veterinaria, e incluso hay casos donde asume la dirección técnica, y la actora no ha acreditado que asuma riesgo alguno, y aporta cierta de documentación de compra de materias primas o relativa a animales que no demuestran que la decisión haya sido tomada por la actora.

La sentencia expone que la parte actora destaca que la única mención que hay en el expediente es el documento 14_2- Informe Veterinario, las resoluciones administrativas no toman en consideración el referido informe porque no se había elaborado y ninguna de las resoluciones contiene ninguna referencia a la existencia o no del sistema de integración. El propio Informe comienza diciendo que "la explotación de Dª Coral...". En el mismo sentido, la inscripción de la titularidad en el Libro de Explotación tampoco ofrece ninguna duda sobre la propiedad de la explotación. Es cierto, que el Informe indica que la explotación está "Integrada" con la empresa Bos Nostrum S.L., única referencia a la palabra integrada desconociendo las razones o motivos que llevan a esa calificación. De ser así, cual es el motivo por el que la Administración asigna derechos de pago básico de la reserva: 16,59 derechos frente a los 560 solicitados. Son manifestaciones claras de la titularidad y la responsabilidad que asume la recurrente y así se deduce de los documentos 4 a 13 de la parte recurrente de los que se desprende que la actora asume el control efectivo del ganado, asumiendo el riesgo de la gestión de la explotación, en los beneficios y en los riesgos financieros. Cumple con todos los requisitos para acceder a las ayudas en la campaña de 2018 al tener disponibilidad de pastos y la carga ganadera para el aprovechamiento de esos pastos.

Y se concluye con la estimación del recurso contencioso administrativo.

El Abogado del Estado interpone recurso de apelación contra la sentencia.

SEGUNDO : El Abogado del Estado en el recurso de apelación señala que la sentencia estima la pretensión anulatoria de la resolución y condena a la Administración a que asigne a la actora en la campaña de 2018, 560 derechos de pago básico de la región 0603, en lugar de los 16,59 asignados por el acto recurrido. Y ello en base a la falta de acreditación del presupuesto fáctico y jurídico de asignación de derechos de pago básico: que la solicitante creó condiciones artificiales para obtener o incrementar las ayudas. La Administración concluyó que la solicitante había ajustado e incrementado artificialmente la superficie de pastos declarada respecto de la realmente pastoreada con su ganado, con base en el mínimo de 0,2 UGM/ha recogido en el artículo 11.6 RD 1075/2014, de 19 de diciembre .

La base de la resolución consistía en que la actora no era titular de la explotación en la unidad productiva ganadera según la definición del art. 3 RD 1075/2014 de 19 diciembre, pues se decía que la explotación de los recintos de pastos se hace en régimen de integración, siendo la empresa Bos Nostrum SL la integradora.

Se alega error en la valoración de la prueba, existen indicios de creación de condiciones artificiales por la recurrente para incrementar las ayudas. La solicitante no es titular de la explotación en la unidad productiva ganadera según la definición del art. 3 RD 1075/2014 y la recurrente no asume el riesgo empresarial.

Existe un informe del veterinario de la OCA (oficina comarcal agroambiental) de Jiloca, que certifica que la solicitante de las ayudas ostenta la titularidad de la explotación en régimen de integración con la empresa Bos Nostrum, S.L., que es la integradora. La citada OCA informa que se trata de una nueva explotación de vacuno de cebo para carne, con capacidad para 400 bovinos de engorde. Explotación integrada con la empresa Bos Nostrum, S.L. Y estos datos se reflejan en el libro de explotación.

El artículo 24 del Real Decreto, al definir las condiciones subjetivas de los beneficiarios de la reserva nacional, califica a los jóvenes agricultores o a los que comienzan su actividad agrícola como "responsables" de la explotación. Y esta responsabilidad o asunción de riesgo empresarial sobre la explotación no se da en el presente caso. Y suplica que se tenga por interpuesto recurso de apelación contra la sentencia de fecha 3 mayo 2022 y que se estime el recurso de apelación dejando sin efecto la resolución recurrida e imposición de costas a la parte actora.

La actora, Dª Coral, se opone al recurso de apelación.

TERCERO : Se suscita error en la valoración de la prueba, y al respecto el TS ha señalado, entre otras en sentencia de 31-1-2019 que " la formación de la convicción sobre los hechos en presencia para resolver las cuestiones objeto del debate procesal está atribuida al órgano judicial que, con inmediación, se encuentra en condiciones de examinar los medios probatorios, sin que pueda ser sustituido en estecometido por el este Tribunal de casación>>, STS de 30 de octubre de 2007 .

2. Que, como regla general ( STS de 3 de diciembre de 2001) <>. Y, como consecuencia de ello,

3. Que, no obstante dicha regla general, en muy limitados casos declarados por la jurisprudencia, y por el cauce procesal oportuno, pueden plantearse en casación -para su revisión por el Tribunal ad quem- supuestos como el quebrantamiento de las formas esenciales de/juicio en relación con la proposición o la práctica de prueba; o como la infracción de normas que deban ser observadas en la valoración de la prueba -ya se trate de las normas que afectan a la eficacia de un concreto medio probatorio, o a las reglas que disciplinan la carga de la prueba, o a la formulación de presunciones-; o, en fin, cuando se alegue que el resultado de dicha valoración es arbitrario, inverosímil o falto de razonabilidad. [de 15 de marzo de 2011 (RC 1247/2007), de 3 de febrero de 2011 (RC 3009/2006), 10 de noviembre de 2010 (RC 5095/2006), 24 de septiembre de 2009 (RC 5239/2006) ó 19 de junio de 2000 (RC 224/1994) entre otras muchas].

4. Las excepciones a la regla general tienen carácter restrictivo, por lo que no basta su mera invocación para franquear su examen por este Tribunal Supremo. Al contrario, partiendo de la base de que la valoración de la prueba por el Tribunal de instancia queda excluida del análisis casacional, la revisión de esa valoración en casación únicamente procederá cuando la irracionalidad o arbitrariedad de la valoración efectuada por la Sala de instancia se revele patente o manifiesta, siendo carga de la parte recurrente en casación aportar los datos y razones que permitan a este Tribunal llegar a la convicción de que así efectivamente ha sido ( STS de 17 de febrero de 2012, RC 6211/200).

En otras ha dispuesto, STS 26-9-14 que "En materia de prueba, conviene recordar la consolidada jurisprudencia de esta Sala con arreglo a la cual la valoración de la prueba está atribuida al Tribunal "a quo", si bien, también constituye jurisprudencia (por todas Sentencia de la Sección Quinta de esta Sala de 26 de septiembre de 2007, casación 9742/2003 ) la que identifica "como , esto es, como temas directa o indirectamente relacionados con la prueba que, sin embargo, sí son susceptibles de ser abordados o revisados en casación, sólo unos pocos, que son: (1) la vulneración de las reglas que rigen el reparto de la carga de la prueba; (2) la indebida denegación, bien del recibimiento del pleito a prueba, bien de alguno o algunos de los medios de prueba propuestos; (3) la infracción de las normas relativas a la prueba tasada o a la llamada prueba de presunciones; (4) la infracción de las reglas de la sana crítica cuando la apreciación de la prueba se haya realizado de modo arbitrario o irrazonable o conduzca a resultados inverosímiles; (5) la infracción cometida cuando, al socaire de la valoración de la prueba, se realizan valoraciones o apreciaciones erróneas de tipo jurídico; (6) los errores de este tipo cometidos en los dictámenes periciales, documentos o informes, que, al ser aceptados por la sentencia recurrida, se convierten en infracciones del ordenamiento jurídico imputables directamente a ésta; y (7) por último, la integración en los hechos admitidos como probados por la Sala de instancia de aquellos otros que, habiendo sido omitidos por ésta, estén suficientemente justificados según las actuaciones y cuya toma en consideración resulte necesaria para apreciar la infracción alegada".

En el presente caso, la parte apelante, el Abogado del Estado destaca el error en la valoración de las pruebas existentes como un error patente pues las pruebas documentales existentes no han sido tenidas en cuenta en aspectos tales como la creación de condiciones artificiales para la obtención de las ayudas, o la titularidad de la explotación en la unidad productiva ganadera (CAP). Por ello, entendemos que se hace preciso examinar las existentes en relación con el objeto de recurso.

CUARTO : La sentencia respecto a la titularidad de la Unidad productiva ganadera hace referencia al informe del veterinario de la Administración sanitaria de la OCA que destaca que la actora ostenta la titularidad de la explotación en régimen de integración con la empresa BOS NOSTRUM SL, pero entiende que salvo esa prueba documental no existe ninguna otra que demuestre que la actora no asume el control efectivo de la explotación. Y rechaza igualmente, la creación de condiciones artificiales.

Primeramente, destacar que el informe veterinario de 21 septiembre 2020 es muy claro y preciso, y en él se hace constar (documento 20 expediente):

Que se trata de una explotación de vacuno de cebo para carne con una capacidad según REGA de 400 bóvidos de engorde. Dicha explotación procede de un cambio de titularidad (Adjunto fotocopias de solicitud y caratula del Libro Ganadero).

La explotación está integrada desde su cambio a la nueva titular con la Empresa Bos Nostrum S.L ... Desde el momento de su cambio se han producido una serie de movimientos de entrada y salida (adjunto archivos sacados del SITRAN).

Los datos que aporta este informe son datos que se reflejan en el libro de explotación y no solo no se han desvirtuado por Dª Coral, sino que al tratarse de datos objetivos tienen un efecto demostrativo del hecho de relevancia y si bien cabe prueba en contrario, ninguna prueba que la desvirtúe se ha presentado por la parte actora.

El Real Decreto 1075/2014, de 19 de diciembre, sobre la aplicación a partir de 2015 de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería y otros regímenes de ayuda, así como sobre la gestión y control de los pagos directos y de los pagos al desarrollo rural establece en el art. 3 "Definiciones": A los efectos de este real decreto, serán de aplicación las definiciones establecidas en el Reglamento (UE) n.º 1307/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013 y las siguientes: d) «Titular de explotación»: la persona física, ya sea en régimen de titularidad única o compartida inscrita en el registro correspondiente, o la persona jurídica que asume el riesgo empresarial derivado de la actividad agraria y desarrolla en la explotación dicha actividad agraria tal y como está definida en el capítulo II del título II.

Acudiendo a la Ley de Sanidad Animal en el art. 3.16 se define la integración de la siguiente manera: 16. Integración: aquella relación contractual ganadera en la cual una parte, denominada integrador, se obliga a aportar los animales y/o o los productos para la alimentación animal, productos sanitarios y asistencia veterinaria, y la otra, denominada ganadero integrado, aporta los servicios de alojamiento del ganado, instalaciones, mano de obra y cuidados a los animales. A estos efectos, el integrador o el integrado podrán ser personas físicas o jurídicas, incluidas las entidades asociativas agrarias de cualquier tipo.

El TJUE en el asunto C-592/11 en sentencia de 25-11-12 referida a las ventajas para jóvenes agricultores señala que el requisito establecido en el art. 22 apartado 1, letra a 9 reglamento 1698/2005 es que el candidato a la ayuda tenga la consideración tenga la consideración de jefe de explotación, " implica..., que éste tiene el control efectivo y duradero tanto de la explotación agrícola como de la gestión de ésta."

Y lo que se ha acreditado en este caso es que la explotación está integrada en una empresa Bos Nostrum que es la que tiene el control efectivo de la explotación, la que toma las decisiones técnicas, siendo esta entidad la que lleva la dirección técnica de la explotación y no la recurrente, de ahí que deba considerarse a la actora como no es titular de la explotación ganadera pues ninguna prueba en contrario ha aportado al respecto. Esa integración en la empresa Bos Nostrum SL supone que la actora no solo no toma decisiones de carácter técnico sino que no asume riesgos empresariales puesto que su producto es comercializado por la integradora lo que ofrece una tranquilidad económica no compatible con la asunción de riesgos de quien tiene una explotación mercantil. Si bien destacamos, que la resolución impugnada en virtud del principio reformatio in peius le mantiene los derechos signados sobre las explotaciones correspondientes a las superficies de 16'59 derechos.

Atendiendo a que el juzgador no ha valorado con arreglo a las reglas de la sana crítica ese documento veterinario en el que se evidencia que estamos ante una explotación integrada y que conforme a la normativa existente no se puede considerar a la actora jefa de la explotación, nos encontramos ante un primer error en la valoración de la prueba. La documentación aportada con la demanda no permite deducir que lleva la gestión de la explotación puesto que si bien no se ha aportado el contrato de integración que dependiendo de sus características obligaría a la actora a asumir o no ciertas condiciones, lo cierto es que la actora como ganadera trabaja bajo este sistema y en modo alguno esa documentación acompañada a la demanda desvirtúa el informe objetivo emitido por los Servicios veterinarios de la OCA.

En la sentencia el juez manifiesta que de los documentos 4 a 13 de la recurrente se deduce que la actora lleva la gestión de la explotación. El doc. 4 es una declaración de la actora a la tesorería general de la SS. El doc. 5 y 6 la declaración IRPF. El doc. 7 un contrato de arrendamiento rústico del que es arrendataria la actora, el 7.1. un seguro del que es tomador agrupación de agricultores y ganaderos para la contratación de seguros agropecuarios y asegurada la actora. El 7.2 otro seguro, el 8 un seguro de explotación agraria. El 9 contrato de gestión de residuos. El 10 calificación de la explotación. El 11 movimiento de entrada y salida animales, el 13 factura gastos de alquileres, y el 12 sacrificio de animales. Ninguno de estos documentos sirve para desvirtuar el informe veterinario reseñado de la OCA.

QUINTO : Las dos cuestiones que trata el recurso vienen a referirse a la creación artificial para recibir los derechos de pago básico y que no es titular de la explotación. Esta última cuestión se ha resuelto en el fundamento anterior pero la creación artificial de condiciones que se han considerado improbadas por el Juzgador están demostradas especialmente por el informe de la CA Aragón que figura como documento 14 del expediente administrativo al que nos remitimos de manera expresa. La recurrente en su solicitud de mayo 2018 declara el pastoreo como actividad en las superficies de pastos para la obtención del pago básico y declara practicas beneficiosas para el clima y el medio ambiente. En el recurso de alzada la CA Aragón emite informe en el que resalta que la actora efectuó alegaciones en las que se exponía que el aprovechamiento de pastos los realiza Adriano, pastoreo por terceros, de agosto a diciembre, e incluye guías de movimiento pecuario de ovejas de Adriano y no a los animales por ella declarados en la solicitud única de 2018. En la base de datos de ayudas del FEGA consta que Adriano declara en la misma campaña 2018 para pago básico 579'35ha de las que 412'31 eran pastos permanentes. Se utilizan las mismas ovejas para justificar la actividad en dos solicitudes de ayudas. La actora además aporta documentación de aprovechamiento municipal pero no tiene un derecho exclusivo sobre los pastos, no puede tomar decisiones sobre los mismos, pues solo se pueden utilizar en los términos y condiciones que la Administración titular establece. Asimismo, de los controles realizados por la CA Aragón, el informe que consta como documento 14 citado, detalla que, atendiendo a la media de la carga ganadera de la orientación productiva vacuno de cebo para la Comunidad Autónoma y para la comarca del solicitante, se concluye que se ha ajustado artificialmente la dimensión territorial de la explotación hasta o próximo a las 0,2 UGM/ha (que es el mínimo que establece el artículo 11.6 RD 1075/2014). Siendo este informe denominado INFORME DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA SOBRE RECURSO DE ALZADA A LA RESERVA NACIONAL 2018 relevante en sus conclusiones, destacando respecto de las cargas ganaderas que está incurriendo en la consideración de superficies de forma artificial al acumular una superficie de 560'57 ha netas en su solicitud y haber declarado 143'15UGM ajustando con las hectáreas solicitadas a una carga de 0'26 UGMha. Y ese informe continúa:

En el caso de aplicar, las cargas ganaderas medias de la orientación productiva de vacuno de cebo en Aragón, se le habrían adjudicado 28,45 derechos, frente a los 16,59 que le han sido adjudicados, pero en este caso adicionalmente, es por el hecho de tener sobre las superficies de pastos, otros controles administrativos minorando estas superficies, como el control 224 - La superficie neta de cruce total sobre un mismo recinto en una misma solicitud, no puede superar la superficie admisible que el SIGPAC establece para ese recinto- , control 238 - Recinto con CAP declarado mayor que el CAP prevalente y no presenta alegación SGPAC - Control 239 - Recinto con CAP declarado nulo o no admitido -

También en este expediente, existen doce recintos en los que se hace cero la superficie determinada por el control 5007, en este caso control propio del OP, en los recintos en que no se ha acreditado la titularidad, por lo que se considera directamente condiciones artificiales en dichos recintos, en un total de 6,12 has netas.

En el expediente se han declarado recintos de pastos de menos de 0,25 has en un número de doscientos dos recintos, con una superficie total de 13,34 has, justificando que se ha hecho el pastoreo efectivo de los mismos entre los meses de octubre a noviembre de 2018, con un nº de ovejas de 900 cabezas, situación totalmente artificial en su planteamiento y mayor si cabe en su operatividad de llevar a cabo la actividad agraria de pastoreo.

Si lo referimos a recintos de menos de 0,50 has en pastoreo, se declaran casi 300 recintos (298), con una superficie total de 48,37 has.

Si evaluamos el planteamiento de las alegaciones al SIGPAC, desde un titular de explotación intensiva, que pide modificar al alza el CAP de unos recintos diseminados en un término municipal como el de Calamocha (Teruel), de una superficie de 316,2 Km2 (31.620 has), entre las fechas 13/10/2018 que salen de la explotación origen, hasta el 18/12/2018 que vuelven a la propia explotación, se considera la imposibilidad de dicho pastoreo en los términos planteados, pues a parte de la tramitación del cambio de CAP a dichos recintos, se encuentra el cómo llevar a cabo el aprovechamiento, y en que época se plantea, a parte del poco espacio de tiempo si evaluamos los desplazamientos que el ganado debería de realizar para llegar a todos y cada uno de los recintos, con el resultado de imposibilidad material. Se acompaña al final de este informe el plano del TM de Calamocha, con todos los desplazamientos realizados según las guías de movimientos del ganado aportadas, que tienen la situación de no confirmadas en sus desplazamientos, si bien al estar dentro del mismo término municipal, no es obligatorio la confirmación de las mismas.

En definitiva, lo que se pretende destacar, en este caso, es la imposibilidad de llevar a cabo los desplazamientos en todo ese territorio (1097,01 has en 457 recintos, con las particularidades de los mismos- 300 de menos de 0,50 has y 200 de ellos menos de 0,25 has-).

Por último, se ha consultado con los Servicios Veterinarios de la OCA de Calamocha, si la explotación de ganado vacuno en régimen intensivo de la que es titular Coral, lo es mediante el sistema de integración, con informe emitido por la misma en este sentido, lo cual añade un factor más en este complejo entramado de relaciones al participar también el titular de los animales o integrador.

Con todos estos datos existe una prueba clara no atendida por el Juzgado de instancia de que se han creado las condiciones artificiales descritas anteriormente, de ahí que se estime el recurso de apelación formulado por el Abogado del Estado contra la sentencia de instancia de fecha 3 mayo 2022 con revocación de la misma, debiéndose declarar la desestimación del recurso contencioso administrativo formulado ante el Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 3, y con imposición de costas a la parte demandante de la primera instancia.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación;