APTCA presentó escrito en el que cual expuso los hechos y fundamentos de Derecho y suplicó se dictara sentencia desestimatoria de todas las pretensiones de la parte actora, con imposición de costas.
El Ministerio Fiscal contestó a la demanda, considerando que procede la estimación del recurso e indemnización en cuantía de 3.000 euros.
PRIMERO.- Es objeto de impugnación en el presente recurso la resolución de la Secretaria de Estado de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, de 27 de enero de 2023, por la que se determinan los servicios mínimos de los servicios públicos esenciales para la comunidad a mantener en los servicios de control del tránsito aéreo, que prestan las empresas Saerco y Ferronats, durante la huelga convocada por la Unión Sindical de Controladores Aéreos (USCA) y Comisiones Obreras (CC.OO).
Señala la resolución impugnada que la convocatoria de huelga afectará a los trabajadores de las empresas privadas SAERCO y FERRONATS que ejercen funciones de control del tránsito aéreo en torre en sus centros de trabajo, actualmente en los aeropuertos de Alicante, Castellón, El Hierro, Fuerteventura, Ibiza, Jerez de la Frontera, Lanzarote, La Coruña, La Palma, Lérida, Madrid-Cuatro Vientos, Murcia, Sabadell, Sevilla, Valencia y Vigo, afectando al normal funcionamiento de estos aeropuertos. La huelga, se llevará a cabo todos los lunes entre el 30 de enero de 2023 y el 27 de febrero de 2023, ambos inclusive, de todos los servicios que se inicien entre las 00:00 y las 24:00 horas de cada lunes, extendiéndose el paro hasta el final del servicio, aunque se produzca después de esas 24:00 horas.
La resolución recurrida contiene una extensa motivación sobre la necesidad de establecer servicios mínimos, por el carácter esencial de los servicios afectados por la convocatoria. Razona sobre la esencialidad del transporte aéreo; la esencialidad de los servicios afectados por la huelga; las circunstancias específicas concurrentes en la convocatoria; los criterios para el establecimiento de los porcentajes de servicios mínimos; y realiza unas consideraciones finales.
La resolución objeto de impugnación no difiere, de forma sustancial, a otras que hemos examinado en supuestos recientes (DF 5/22, SAN 21 abril 2023; DF 10/22, SAN 21 julio 2023).
SEGUNDO.- La doctrina constitucional sobre el ejercicio del derecho de huelga en servicios esenciales de la comunidad ( SSTC 11/1981, 26/1981, 33/1981, 51/1986, 53/1986, 27/1989, 43/1990, 122/1990 y 123/1990), se resume y estructura en STC de 16/01/92, destacando los siguientes aspectos:
< STC 51/1986 , f. j. 2º). Sólo lo será en aquellos casos en que la satisfacción de los mencionados intereses afectados exija el mantenimiento del servicio, y en la medida y con la intensidad en que efectivamente lo exija, puesto que los servicios esenciales no son dañados o puestos en peligro por cualquier situación de huelga, siendo necesario examinar en cada caso las circunstancias concurrentes en la misma ( SSTC 26/1981, f. j. 10 º; 51/1986 , f. j. 2º).
b) En la adopción de las medidas que garanticen el mantenimiento de los servicios esenciales, la autoridad gubernativa ha de ponderar la extensión territorial y personal, la duración prevista y las demás circunstancias concurrentes en la huelga, así como las concretas necesidades del servicio y la naturaleza de los derechos o bienes constitucionalmente protegidos sobre los que aquélla repercute ( SSTC 26/1981, ff. jj. 10 º y 15º; 53/1986 , f. j. 3º).
c) Finalmente, por lo que hace a la fundamentación de la decisión que impone el mantenimiento de servicios esenciales para la comunidad, este Tribunal ha declarado reiteradamente que el acto por el cual se determina dicho mantenimiento ha de estar adecuadamente motivado y que, cuando se produce una restricción de derechos fundamentales constitucionalmente garantizados, "la autoridad que realiza el acto debe estar en todo momento en condiciones de ofrecer la justificación" ( STC 26/1981 , f. j. 16º). Siendo una decisión que comporta tan graves consecuencias, es preciso no sólo que exista una especial justificación, sino que tal justificación se exteriorice adecuadamente con objeto de que "los destinatarios conozcan las razones por las cuales su derecho se sacrificó y los intereses a los que se sacrificó" ( STC 26/1981 , f. j. 14º) y de que, en su caso, puedan defenderse ante los órganos judiciales ( STC 27/1989 , f. j. 4º). Recae, pues, sobre la autoridad gubernativa el deber de explicar las razones que, a su juicio, legitiman en una concreta situación de huelga la decisión de mantener el funcionamiento de un servicio esencial para la comunidad, correspondiéndole asimismo probar que los actos de restricción del derecho fundamental tienen plena justificación, sin que sean aquí de aplicación las reglas generales sobre distribución de la carga de la prueba.
Ello significa que en la motivación aportada por la autoridad gubernativa han de incluirse los factores o criterios cuya ponderación ha conducido a determinar las prestaciones mínimas, sin que sean suficientes "indicaciones genéricas, aplicables a cualquier conflicto", de las que no es posible deducir cuáles son los elementos valorados por aquella autoridad para tomar la decisión restrictiva en la forma y con el alcance con que lo ha hecho, cómo se ha llegado a la determinación de las prestaciones mínimas dentro de la calificación del servicio como esencial. En definitiva, han de hacerse explícitos, siquiera sea sucintamente, "los criterios seguidos para fijar el nivel de tales servicios, de forma que por los Tribunales, en su caso, y en su momento, se pueda fiscalizar la adecuación de las medidas adoptadas" ( SSTC 53/1986, ff. jj. 6 º y 7º; 26/1981, ff. jj. 14 º y 15º; f. j. 4º; 27/1989 , ff. jj. 4º y 5º).
Si es lícito distinguir entre la motivación expresa del acto -"que puede responder a criterios de concisión y claridad propios de la actuación administrativa"- y las razones que en un proceso posterior se pueden alegar para justificar la decisión tomada, ello no implica que la justificación "ex post libere" del deber de motivar el acto desde el momento mismo en que éste se adopta ( STC 53/1986 , f. j. 6º), pues la falta de motivación impide precisamente la justa valoración y el control material o de fondo de la medida ( STC 27/1989 , f. j. 5º). La decisión de la autoridad gubernativa ha de exteriorizar los motivos sobre la esencialidad del servicio, las características de la huelga convocada, los intereses que pueden quedar afectados y los trabajos que no pueden sufrir interrupción o cuya prestación debe mantenerse en algún grado ( STC 27/1989 , f. j. 4º), siendo insuficientes a este propósito, como antes se ha recordado, las indicaciones genéricas que puedan predicarse de cualquier conflicto o de cualquier actividad, y de las cuales no quepa inferir criterios para enjuiciar la ordenación y proporcionalidad de la restricción que al ejercicio del derecho de huelga se impone ( SSTC 51/1986, f. j. 4 º; 53/1986 , f. j. 6º). (F º Jº 2º)>>.
TERCERO.- Podemos también recordar la síntesis de los criterios de aplicación que lleva a cabo la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 2 de diciembre de 2010:
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a) Los límites del derecho de huelga derivan no sólo de su posible conexión con otros derechos constitucionales, sino también con otros bienes constitucionalmente tutelados ( STC 11/1981 , fundamentos jurídicos 7.º y 9.º) y el artículo 28.2 C.E ., al hacer referencia a las garantías precisas para asegurar en caso de huelga el mantenimiento de los servicios esenciales para la comunidad, tiene el significado de expresar que el derecho de los trabajadores de defender y promover sus intereses mediante dicho instrumento de presión cede cuando con ello se ocasiona o se pueda ocasionar un mal más grave que el que los huelguistas sufren. En la medida en que la destinataria y acreedora de aquellos servicios esenciales es la comunidad entera y los servicios son al mismo tiempo esenciales para ella, la huelga no puede imponer el sacrificio de los intereses de los destinatarios de los mismos, pues «el derecho de la comunidad a estas prestaciones vitales es prioritario respecto del derecho de huelga» ( STC 11/1981 , fundamento jurídico 18).
b) La noción de servicios esenciales hace referencia a la naturaleza de los intereses a cuya satisfacción la prestación se endereza, conectándose con los derechos fundamentales, las libertades públicas y los bienes constitucionalmente protegidos, lo que mejor concuerda con los principios que inspira nuestra Constitución ( STC 26/1981 , fundamento jurídico 10) puesto que los servicios esenciales no quedan lesionados o puestos en peligro por cualquier situación de huelga, siendo necesario examinar en cada caso las circunstancias concurrentes en la misma ( SSTC 26/1981, fundamento jurídico 10 ; 51/1986 , fundamento jurídico 2.º).
c) En la adopción de las medidas que garanticen el mantenimiento de los servicios esenciales la autoridad gubernativa ha de ponderar la extensión -territorial y personal- duración prevista y demás circunstancias concurrentes en la huelga, así como las concretas necesidades del servicio y la naturaleza de los derechos o bienes constitucionalmente protegidos sobre los que aquélla repercute ( SSTC 26/1981, fundamentos jurídicos 10 y 15; 53/1986 , fundamento jurídico 3.º).
Quiere ello decir que la motivación de la decisión de la autoridad gubernativa requiere que en la misma figuren los factores o criterios cuya ponderación ha conducido a determinar cuáles son los servicios mínimos, sin que sean suficientes indicaciones genéricas, aplicables a cualquier conflicto, de las que no es posible deducir cuáles son los elementos valorados por aquella autoridad pues en definitiva, han de explicitarse, siquiera sea sucintamente, los criterios seguidos para fijar el nivel de tales servicios, de forma que por los Tribunales, en su caso, y en su momento, se pueda fiscalizar la adecuación de las medidas adoptadas (por todas, STC 53/1986 , fundamentos jurídicos 6.º y 7.º; también STC 26/1981 , fundamentos jurídicos 14 y 15; STC 51/1986 , fundamento jurídico 4.º; STC 27/1989 , fundamentos jurídicos 4.º y 5.º).
d) En las huelgas que se produzcan en servicios esenciales de la comunidad debe existir proporción entre los sacrificios que se impongan a los huelguistas y los que padezcan los usuarios de aquéllos ( STC 26/1981 , fundamento jurídico 15). El mantenimiento de los servicios ( STC 33/1981 , fundamento jurídico 4.º), no puede significar en principio el funcionamiento normal del servicio ( SSTC 51/1986, fundamento jurídico 5 .º; 53/1986 , fundamento jurídico 3.º) y el interés de la comunidad debe ser perturbado por la huelga sólo hasta extremos razonables ( STC 51/1986 , fundamento jurídico 5.º).
e) En fin, procede destacar lo señalado por el Tribunal Constitucional en STC 183/2006, de 19 de junio , que en su fundamento jurídico 6º se expresa en los siguientes términos: "Por otra parte, debe significarse que la norma preconstitucional que todavía en el momento actual sigue utilizándose como base para el establecimiento por la autoridad gubernativa de las limitaciones del concreto ejercicio del derecho de huelga en garantía del mantenimiento de los servicios esenciales, esto es, el artículo 10.2 Real Decreto-ley 17/1977, de 4 de marzo , sobre relaciones de trabajo, establece elementos de rigor no siempre debidamente atendidos y, desde luego, no respetados en este caso. En efecto, el supuesto de hecho en que pueden imponerse medidas limitadoras se compone de dos elementos: uno, la calificación del servicio ("servicios públicos o de reconocida e inaplazable necesidad") y otro, de carácter circunstancial ("y concurran circunstancias de especial gravedad"), que debe concurrir en ambos términos de la alternativa del primer elemento. No basta así con la calificación del servicio para justificar las medidas limitativas, sino que éstas, en su caso, deben ajustarse a las circunstancias, que deben ser no sólo graves sino de especial gravedad (en este sentido el FJ 18 de la STC 11/1981 tempranamente advirtió que, "en algún sentido, el artículo 10 del Real Decreto-ley 17/77 es más estricto que el artículo 28.2 de la Constitución )".
B) De esta Sala:
a) La esencialidad del servicio sólo será en aquellos casos en que la satisfacción de los intereses afectados exija el mantenimiento del servicio, en la medida y con la intensidad en que efectivamente lo exija, puesto que los servicios esenciales no son dañados o puestos en peligro por cualquier situación de huelga, siendo necesario examinar en cada caso las circunstancias concurrentes en la misma ( sentencias de 20 de febrero de 1998 y 28 de octubre de 2003 ).
b) Es reiterada la jurisprudencia al exigir, respecto de la fijación de los servicios mínimos, la expresión de los criterios objetivos en función de los cuales se procede a su fijación, puesto que la causalización o motivación de los servicios esenciales y de los servicios mínimos en cuanto que éstos implican límites al ejercicio de un derecho fundamental se hace precisa, debiendo referirse la motivación a los niveles conceptuales de servicios esenciales, de servicios mínimos y de efectivos personales precisos para el desempeño de estos últimos, ofreciendo una fundamentación razonada (por todas, las SSTS, 3ª, 7ª de 29 de junio de 2005 , 19 de enero , 26 de marzo y 30 de abril de 2007 , 21 de enero de 2008 y 28 de septiembre de 2009 ).
c) Complementando esa exposición, la sentencia de esta Sala de 15 de enero de 2007 (casación 7145/02 ) perfila el alcance de la exigencia de motivación en las resoluciones que fijan los servicios mínimos señalando que "no basta para satisfacer las exigencias constitucionales con manifestar ante quienes convocan una huelga qué servicios considera la Administración que han de ser garantizados y el personal llamado a prestarlos. La concreción que exige la jurisprudencia significa que han de exponerse los criterios en virtud de los cuales se ha llegado a identificar tales servicios como esenciales y a determinar quiénes han de asegurarlos a la luz de las circunstancias singulares de la convocatoria de que se trate. Son, precisamente, esos los datos relevantes para examinar si se ha observado la necesaria proporción entre el sacrificio que comportan para el derecho de los trabajadores y los bienes o intereses que han de salvaguardar".
CUARTO.- Es preciso en consecuencia, examinar la resolución impugnada a la luz tanto de la doctrina jurisprudencial como de las alegaciones de las partes, y en concreto, establecer si respeta las exigencias impuestas por la regulación de los servicios mínimos, desde la perspectiva de la debida motivación formal y material, en relación con el adecuado respeto del derecho de huelga, consagrado en el art. 28 de la Constitución española>>.
La resolución impugnada fija como servicios mínimos unos porcentajes de vuelos a proteger. Estos se establecen empleando junto con el porcentaje de pasajeros a reubicar, el factor de ocupación de los vuelos que es necesario operar. Por cada tipo de vuelo se determina un porcentaje de pasajeros a reubicar, y se tiene en cuenta el factor de ocupación de cada aeropuerto. El factor de ocupación se obtiene teniendo en cuenta los datos disponibles inmediatamente anteriores a la huelga y variaciones entre meses de un año normalizado.
Así el porcentaje de vuelos a proteger consignados, aproximando por exceso, se obtiene multiplicando el factor de ocupación por el porcentaje de personas a reubicar para cada ruta bajo obligación de servicio público, vuelos domésticos hacia o desde territorios no peninsulares, para los vuelos domésticos peninsulares cuyo tiempo de desplazamiento en transporte público sea superior a 5 horas y vuelos internacionales y para los vuelos domésticos peninsulares cuyo tiempo de desplazamiento en transporte público sea inferior a 5 horas. También se alude a los vuelos de posicionamiento técnico y aquellos que eviten que los efectos de la huelga se trasladen fuera del periodo de convocatoria de la misma.
La resolución establece el porcentaje de protección de vuelo en virtud de los parámetros indicados pero, deja su concreción y la concreta plantilla de trabajadores a la decisión de Saerco y Ferronats, así señala: "Respecto a la prestación de los servicios mínimos establecidos mediante esta Resolución, corresponde a las empresas Ferronats y Saerco, en su facultad de organizar los medios de producción adecuados para la prestación del servicio, establecer la plantilla concreta de trabajadores llamados a cumplir con los mínimos, la cual, en cualquier caso, ha de resultar suficiente, pero no más de la estrictamente necesaria para cumplir con lo establecido en esta Resolución".
Por ello, la Administración omite fijar la plantilla que habría de atender la prestación de los servicios mínimos, dejando esa determinación en manos de la propia empresa.
En estas circunstancias, no es posible conocer ni siquiera aproximadamente, cuantos trabajadores están afectados, cuantos se verán llamados a prestar servicios mínimos, y como se asignarán en las operaciones a realizar por las compañías afectadas, siendo los criterios a juicio de esta Sala de una inconcreción incompatible con las exigencias de los principios de motivación y proporcionalidad.
Se omite de esta forma la necesaria motivación que es exigible, al tratarse de la limitación de un derecho fundamental, como ha señalado esta Sala en ocasiones anteriores respecto de similares procesos de huelga, siendo las más recientes las sentencias de 10 de marzo de 2023, recurso de Derechos Fundamentales 7/22; de 21 de abril de 2023, recurso de Derechos Fundamentales 5/22; y de 21 de julio de 2023, recurso de Derechos Fundamentales 10/22.
En cuanto a la referencia que se efectúa en la resolución recurrida a la sentencia del Tribunal Supremo de 13 de enero de 2014 (casación 959/11), que estima recurso respecto de nuestra sentencia de 10 de diciembre de 2010 (recurso 421/09), ya hemos contestado dicha referencia, afirmando: < art. 28 de la Constitución española , nos encontramos con que la resolución impugnada no fija servicios mínimos en porcentaje alguno, sino que los refiere a "la plantilla necesaria para realizar los servicios de mantenimiento correctivo urgentes e inaplazables descritos en el apartado cuarto de esta Resolución", delegando su determinación en la empresa .....Trata de justificar su criterio la Administración en la STS de 13/01/2014 , en la que se dice que "... no puede afirmarse en modo alguno que haya una delegación en la fijación de los servicios mínimos, que están descritos en términos concretos y a los que se impone además un máximo de trabajadores de la plantilla para cubrirlos. (...)". Lo que no se dice es que en aquella resolución se fijaba un porcentaje máximo del 75% de la plantilla; porcentaje que el TS rebajó al 52% de la misma.... En el presente caso, la Administración no fija porcentaje alguno de la plantilla para la determinación de los servicios mínimos, delegando su fijación de manera absoluta en la empresa, sin más criterio que la determinación de la plantilla necesaria para realizar los servicios de mantenimiento correctivo urgentes e inaplazables descritos. Hemos de concluir, en consecuencia, que la resolución contiene una motivación más formal que material, pues realmente no fija servicios mínimos>>. (San 15 noviembre 2021, DF 9/21).
Procede, en definitiva la estimación parcial del recurso, pues se estima la pretensión principal pero no puede prosperar la pretensión de indemnización en cuantía de 7.501 euros, toda vez que como ya hemos declarado en anteriores ocasiones (sirva por todas la sentencia de 10 de octubre de 2015, dictada en el recurso DF 3/2015 y la sentencia de 16 de mayo de 2018, dictada en el recurso DF 2/2017), el perjuicio que se cita podría ser predicable, en su caso, respecto de los trabajadores afectados, pero difícilmente puede apreciarse similar afección de componente económico en la organización sindical recurrente, siendo conocido el criterio jurisprudencial que considera que se obtiene adecuada satisfacción moral con la sentencia estimatoria -cuando proceda- de la pretensión principal.
QUINTO.- En virtud de las previsiones del artículo 139 LRJCA, no procede efectuar pronunciamiento impositivo de las costas causadas.
Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,
