Admitido a trámite y una vez recibido el expediente administrativo, se emplazó a la parte actora a fin de que formalizara la demanda.
Ha sido Ponente la Ilma. Sra. Dña. Maria Yolanda de la Fuente Guerrero, quien expresa el parecer de la Sección.
PRIMERO.- Objeto del recurso.
Es objeto de este recurso, la Resolución del TEAC de fecha 13 de febrero de 2020 dictada en el procedimiento 00-03827-2017, acordando desestimar la Reclamación Económico Administrativa formulada contra la liquidación 17450/0021/16 de 31 de mayo de 2016 emitida por la entidad pública empresarial Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF) por la que se exigía el pago a la demandante de 201.013,12 euros en concepto de la tasa de dirección e inspección de obras, liquidada de conformidad con la certificación de obra 14000115 de 10 de septiembre de 2015.
La parte reclamante estimaba que no se había producido el hecho imponible: alegaba que cuando se trata de obras que tiene por objeto la red ferroviaria el hecho imponible viene constituido exclusivamente por aquellas certificaciones de obra financiadas con cargo a las aportaciones del Estado, por lo que si no existen importes entregados por el Estado para la ejecución de una obra no procedería el devengo ni la aplicación de la tasa.
El TEAC en la resolución ahora impugnada resuelve que "debe realizarse una interpretación integradora con la totalidad del Decreto 137/1960 y la normativa tributaria y administrativa, a la vez que se tiene en cuenta la configuración actual del Sector Público; todo lo cual que permite concluir que el órgano competente para liquidar la tasa debe ser el organismo o entidad que esté a cargo de la ejecución de las obras y que haya emitido las certificaciones de obra. El Decreto determina que la gestión se realizará a cargo de las dependencias locales del Ministerio de Obras Públicas a cuyo cargo esté la ejecución de las obras y se realizan referencias al organismo que emite las certificaciones; en la fecha de devengo de la tasa, la entidad a cargo de la que están las obras, que emite las certificaciones de obras y que además es la responsable de todo lo concerniente a las mismas no es el Ministerio, sino ADIF Alta Velocidad, por lo que resulta lógico y coherente que el encargado de la liquidación sea ADIF Alta Velocidad.
QUINTO.- El artículo 4 del Decreto 137/1960 dispone: "La presente tasa será de aplicación a la dirección e inspección por los mismos conceptos en los ferrocarriles, aunque solamente en cuanto a las certificaciones que se cubran con aportación del Estado." El Decreto 137/1960 establece que la tasa también será de aplicación en el caso de los ferrocarriles siempre que las certificaciones se cubran con "aportación del Estado", dicha expresión se utiliza para referirse a las aportaciones realizadas por todo el Sector Público Estatal en contraposición a las aportaciones que pudiesen realizarse por las Comunidades Autónomas, las Entidades Locales, la Unión Europea o, en su caso, por el sector privado. El Sector Público Estatal está formado por la Administración General del Estado y el sector público institucional estatal, dentro del cual están comprendidas las Entidades Públicas Empresariales como son ADIF y ADIF Alta Velocidad, por lo que deben rechazarse de plano las alegaciones del reclamante, que parece considerar que el Estado se reduce a la Administración General del Estado."
SEGUNDO.- Posición de las partes.
La parte demandante solicita de la Sala una Sentencia que anule la resolución impugnada y la liquidación emitida por ADIF.
La parte demandante formula un único motivo de impugnación, referido a la improcedencia de la tasa por ausencia del hecho imponible. Sostiene que no hay aportación del Estado, tal y como dispone el art. 4b) del Decreto 137/1960 y ello por que en el presente caso "es la entidad adjudicataria ADIF- Alta Velocidad la que financia con cargo a sus fondos propios, la obra objeto de concesión correspondiente a línea de alta velocidad de la que además, es titular, de tal manera que es este organismo autónomo con personalidad jurídica diferenciada del Estado, la que lleva a cabo los servicios de gestión e inspección relativos a la construcción de las infraestructuras ferroviarias a través de su propio personal laboral.
4. De lo analizado resulta que los pilares financieros de ADIF-Alta Velocidad, en cuanto a fuentes de obtención de fondos son, en la actualidad, las subvenciones de la Unión Europea y el endeudamiento financiero mediante deuda a largo plazo: no hay subvenciones procedente de los Presupuestos Generales del Estado."
La Administración demandada, representada y defendida por la Abogacía del Estado se ha opuesto a la demanda en base a los siguientes razonamientos:
i) ADIF (y ADIF AV) tienen como principal competencia o función ( artículo 3.1.b del Real Decreto 2395/2004, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Estatuto de la entidad pública empresarial Administrador de Infraestructuras Ferroviarias y 3.1.a y b del Real Decreto 1044/2013, de 27 de diciembre, por el que se aprueba el Estatuto de la Entidad Pública Empresarial ADIF-Alta Velocidad) "La construcción de infraestructuras ferroviarias, con recursos del Estado o de un tercero, conforme al correspondiente convenio". Por tanto, existe una dicotomía clara, o la ejecución se efectúa con recursos del Estado o se hace con los de un tercero a través del correspondiente convenio, siendo que no existe distinción de ninguna especie entre los recursos del Estado y los recursos de ADIF, pues esta última entidad no deja de integrarse en el Sector Público Institucional Estatal, siendo que sus presupuestos se integran en los Presupuestos Generales del Estado ( artículo 33.1.b) de la LGP).
ii) ADIF puede obtener recursos de distintas fuentes, incluso de su propia actividad, pero no por ello deja de ser Estado en sentido amplio.
iii) Lo relevante a los efectos de la aplicación de la tasa es que las obras se ejecutan por el Estado, bien por la Administración General del Estado, bien por cualquiera de sus personificaciones constituidas a tal fin. El artículo 20 de la Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del Sector Ferroviario dispone que " La administración de las infraestructuras ferroviarias y, en su caso, su construcción corresponderán, dentro del ámbito de competencia estatal, a una o varias entidades públicas empresariales adscritas al Ministerio de Fomento que tendrán personalidad jurídica propia, plena capacidad de obrar y patrimonio propio y se regirán por lo establecido en esta ley, en la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, en su propio Estatuto y en las demás normas que le sean de aplicación".
iv ) Obra en el expediente un contrato de obras financiado financiado por el Estado (ADIF AV es parte del Estado).
TERCERO.- Decisión del recurso.
Esta Sala se ha pronunciado en diversas ocasiones sobre la cuestión debatida entre muchas otras, la SAN de 21 de junio de 2023 recurso num 906/2020, por lo que en aplicación del principio de seguridad jurídica, procede reproducir lo dicho en la citada Sentencia, en aras a la desestimación del presente recurso.
El fundamento de derecho tercero de la SAN de 21 de junio de 2023 es del siguiente tenor:
" (...)
1.- Sobre el concepto de Estado previsto en el art. 4 del Decreto 137/1960 y Ausencia del hecho imponible.
En este motivo, pasamos a reproducir, lo manifestado en el fundamento de derecho tercero de la Sentencia dictada en el recurso 1046/2020 , que, a su vez, se remite a lo resuelto en la sentencia del recurso 2203/2019 .
"TERCERO. - (...)
(...)-La cuestión de la nulidad de la liquidación por haberse dictado por un órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia, ya ha sido resuelta por este Sala y Sección en diversas sentencias anteriores. Procede citar, a título de ejemplo, la correspondiente al recurso 2130/2019 cuando se afirma que: <
En el artículo 4 b) del Decreto se dice que "la presente tasa será de aplicación a la dirección e inspección por los mismos conceptos en los ferrocarriles, aunque solamente en cuanto a las certificaciones que se cubran con aportación del Estado".
Esto lleva a la demandante a afirmar que no se produce el hecho imponible cuando ADIF ALTA VELOCIDAD "satisface los costes de la certificación de obras que dan origen a la tasa con sus fondos propios, es decir, con financiación ajena a la del Estado".
A esta conclusión llega afirmando que se trata de una entidad pública empresarial con personalidad jurídica propia, separada de la Administración central, que financia las obras con sus propios recursos, sin perjuicio de las aportaciones estatales.
El sentido de la norma, sin embargo, no es excluir de la tasa las certificaciones que no se sufraguen con cargo a los presupuestos generales del Estado, sino aquellas que se financien con capital privado. A éstas hace referencia el RDL 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aplicable al caso (el contrato fue suscrito el 5 de mayo del 2014) en su artículo 11 al regular los contratos de colaboración entre el sector público y el sector privado. A este supuesto se refiere también el artículo 22.3 d), párrafo 3º de la Ley del Sector Ferroviario .
Esta es la oposición que establece el Decreto 137/1960 cuando habla de financiación de obras con cargo a fondos estatales, refiriéndose a aquellas financiadas con fondos públicos y no con fondos privados.
Por más que los servicios que presta ADIF ALTA VELOCIDAD generen ingresos propios, y la entidad tenga instrumentalmente una personalidad jurídica separada de la Administración General del Estado, no cabe dudar que sus recursos son fondos públicos, aunque no procedan de aportaciones de los PGE, incluidas desde luego las aportaciones de fondos europeos.
El hecho de que los ingresos por la tasa de dirección e inspección de obras no figuren en los presupuestos de la entidad pública empresarial no apoya la tesis anterior, ni contraviene el artículo 11 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos , puesto que sí figuran en los PGE. ADIF ALTA VELOCIDAD gestiona el cobro de la tasa que lo ingresa en el tesoro.
La sentencia dictada en el recurso 2917/2019 (sentencia que ha adquirido firmeza) ha afirmado en relación a esta cuestión que: << Por tanto, como concluye la resolución del recurso de reposición presentado por el actor, "ADIF y ADIF-Alta Velocidad, en calidad de entidades públicas empresariales, tienen la condición de Estado a efectos de lo establecido en el artículo 4.b) del Decreto 137/1960 , habida cuenta de que su regulación viene establecida en la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE), su régimen patrimonial está regulado en la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas, su creación se efectúa por ley (ex artículo 61 de la LOFAGE ), su extinción se determina o bien por ley o mediante Real Decreto (ex artículo 64 de la LOFAGE ), su actividad está fiscalizada por el Ministerio al que estén adscritos, en este caso, al Ministerio de Fomento (ex artículo 59 de la LOFAGE ), el régimen de intervención y control financiero está establecido en la Ley General Presupuestaria y su régimen de contratación administrativa debe someterse a las previsiones de (...la Ley de Contratos del Sector Público y de...) Ley 31/2007, de 30 de octubre, sobre procedimientos de contratación en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales." "Por lo tanto, podemos afirmar que materialmente el Estado y ADIF y ADIF Alta Velocidad son lo mismo, no obstante, la diferenciación obedeció a una mera descentralización funcional para conceder un margen de autonomía práctica para poder servir a los fines para los que fueron instrumentalmente creados tanto ADIF como posteriormente ADIF-Alta Velocidad."
De lo expuesto resulta que Adif sí tiene la naturaleza de Administración institucional del Estado, y que sus fondos presupuestarios participan de esa naturaleza (como también señala el TEAC, fJ. sexto, por contraposición a financiación local o privada). Concurre por ello lo establecido por el Decreto 137/1960, artículos 1 y 4 .>>
CUARTO. - También se ha resuelto por esta Sala la cuestión de la supuesta ilegalidad de la tasa girada por el supuesto origen desconocido de los fondos, hay que partir de lo que señala el artículo 4.B) del Decreto 137/1960 : La presente tasa será de aplicación a la dirección e inspección por los mismos conceptos en los ferrocarriles, aunque solamente en cuanto a las certificaciones que se cubran con aportación del Estado.
La resolución de ADIF sobre esta cuestión es clara: las aportaciones no las abona el Estado sino el Administrador de Infraestructuras Ferroviarias quien participa de la naturaleza de entidad pública empresarial estatal tal y como se detalla a continuación. (...)
"Por lo tanto, podemos afirmar que materialmente el Estado y la entidad pública ADIF son lo mismo, no obstante, la diferenciación obedeció a una mera descentralización funcional para conceder un margen de autonomía práctica para poder servir a los fines para los que fue instrumentalmente creado.
La tasa objeto de controversia está regulada en el Decreto 137/1960, de 4 de febrero, por el que se convalida la Tasa por gastos y remuneraciones en dirección e inspección de las obras, declarada expresamente vigente por la disposición final primera, letra d), punto 5, de la Ley 25/1998, de 13 de julio , de modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público.
En el presente caso, la tasa es un tributo, es un ingreso de derecho público, que toda Administración tiene obligación de liquidar y de exigir su pago; pues lo contrario, implicaría vulnerar, entre otros, el principio de inalterabilidad de los elementos de la obligación tributaria y el principio de la indisponibilidad del crédito tributario, recogidos, respectivamente, en los artículos 17.4 y 18 de la Ley General Tributaria ".
Este criterio de equiparar fondos públicos procedentes directamente del Estado o de los organismos públicos de él dependientes, se ha mantenido en otra sentencias dictadas por esta Sala como la dictada en el recurso de Apelación 24/2019 procedente de la Sección Octava : "Cabe insistir en la idea de que el ADIF ha procedido a la exacción de la tan repetida tasa con pleno respeto a lo dispuesto por el artículo 4.b), párrafo tercero, del Decreto 137/1960 , por la realización de obras ferroviarias con fondos del Estado.
Este precepto, dado el momento en que se dictó la norma en que se incardina, cuya validez no se ha puesto en cuestión, puede interpretarse asimilando fondos del Estado con fondos públicos, pudiéndose incluir en los mismos los procedentes de un organismo del propio Estado o de una entidad supranacional, como pueda ser la Unión Europea, en que el mismo se halla integrado y a favor de la cual se ha realizado una cesión parcial de soberanía."
Resulta claro que cuando el Decreto 137/1960 menciona la exigencia de que "las certificaciones que se cubran con aportación del Estado" debe interpretarse atendiendo a la configuración del Estado en el momento en que se dictó esa norma, debiendo interpretarse que se refiere a aportaciones realizadas por el sector público puesto que en el año 1960 no existían ni Comunidades Autónomas ni Unión Europea ni existían formas institucionales de intervenir la Administración central del Estado en la vida pública y económica pero de lo que se trata es de garantizar que la obra que genera la tasa sea abonada por el Estado de modo que la tasa sea exigida solo con dicha condición.
El hecho de que participe en la obra que generó las certificaciones de obra que sirvieron de base a la liquidación la financiación europea, no puede servir para anular las liquidaciones pues tal circunstancia no impide que se haya producido el hecho imponible ya que el Decreto 137/2020 lo que probaría sería la intervención de financiación privada pero no puede referirse a la financiación europea que, al momento de promulgarse, era impensable por evidentes razones temporales."
(...)
CUARTO.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , no procede hacer pronunciamiento en materia de costas, a pesar del fallo desestimatorio, pues no puede desconocerse la pendencia de dos recursos de casación ( ATS de 12 de abril de 2023 ROJ ATS 3372/2023 Recurso 7075/2022 y de 22 de febrero de 2023 ROJ ATS 2052/2023 Recurso 5681/2022),sobre la cuestión resuelta en el presente recurso, lo cual permite considerar que la cuestión debatida presenta serias dudas de derecho.
