Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 1158/2021 de 02 de noviembre del 2023

PRIMERO : La parte recurrente Carlos Daniel interpone recurso contencioso administrativo contra la resolución de 2 marzo 2021 de la Ministra de Transición Ecológica que deniega la prórroga de concesión otorgada por Real Orden de 27 junio 1882. Se establece en la resolución que por Real Orden de 27 junio 1882 se otorgó a Alonso concesión de terrenos de dominio público marítimo terrestre con destino a la construcción de un balneario o casa de baños en la playa de Mundaka (Bizkaia) sin plazo limitado y sin obligación de abonar canon. El 28 abril 1933 Arcadio comunicó a la Jefatura de Obras Públicas de Alava y Bizkaia la adquisición de la casa balneario en 1927 solicitando autorización para llevar un nuevo piso a esa casa para destinarlo a vivienda, reforzar su entramado interior y convertir el balcón del lado del mar en mirador con terraza encima. En 1933 se autorizan esas obras llevándose a cabo reconocimiento final el 18 abril 1938. El 22 mayo 2013, el actor presenta ante la Demarcación de Costas País Vasco escrito comunicando que se están haciendo gestiones para llevar a cabo la transmisión de la concesión a su favor recibida de la herencia de su tío, solicitando documentación como título de la concesión, historia de la concesión y modificaciones de la Ley 2/2013. A esa información se dio respuesta y no era aún aplicable la ley 2/2013 por ello no se solicitó prórroga al no ser aun procedente. El 4 noviembre 2013 el actor comunica que los sucesivos cambios de titularidad de la concesión no fueron puestos en conocimiento de la Administración por no ser necesarios en aquellos momentos y señala que en 1933 se autorizó a Arcadio la sobreelevación del edificio, que la última titular de la concesión fue Adoracion que falleció el 27 febrero 2013 siendo heredero su hijo Juan María que falleció el 25 marzo 2013 siendo único heredero el actor Carlos Daniel. Y éste solicita cambio de titularidad a su favor de la concesión.

El 8 noviembre 2018 el actor presentó escrito ante el Ministerio de Transición Ecológica al entender desestimada por silencio su petición y formula recurso de reposición, solicitando reconocimiento a su favor de la concesión y prórroga de la misma por 75 años, art. 2 Ley 2/2013.

La Demarcación de Costas País Vasco el 21 septiembre 2020 remite escrito al Ministra de Transición Ecológica hace referencia a los antecedentes de la concesión, y refiere causas de caducidad, solicitando instrucciones sobre como proceder.

Refiere la resolución que existen causas de caducidad, así art. 79.i Ley 22/1988 aumento de la superficie construida, volumen o altura máxima en más del 10% sobre proyecto autorizado y art.79.h referido a la invasión del dominio público no otorgado.

En cuanto a los usos, el edificio desde los años 70 ya no alberga la actividad de balneario ni quedan vestigios de espacios destinados a tal fin, lo que supondría caducidad del art. 79 b, abandono o falta de utilización durante un año sin que medie justa causa.

Y el uso actual es meramente turístico y residencial, al menos desde 2015. Su uso actual es meramente privado o lucro individual como alquiler turístico (web Mundaka Sea Flat) lo cual constituye una alteración de la finalidad del título no autorizada, lo cual implica la causa de caducidad del art. 79.d.

Actualmente el uso que se hace de esta edificación es meramente privado, art. 79.g referido a la privatización de la ocupación cuando la misma estuviera destinada a la prestación de servicios al público.

En cuanto al impacto paisajístico esta casa de baños supone una alteración de la belleza natural y continua que se observa en todo el acantilado que sostiene el núcleo urbano de Mundaka, cambiándole el carácter y deteriorando su funcionalidad ecológica. Y es una interrupción de la unidad fisiográfica o morfológica de la costa.

En cuanto al impacto ambiental la casa de baños está literalmente sobre el mar y apoyada en un acantilado y en un futuro tendrá múltiples complicaciones que harán necesario medidas y actuaciones de urgencia por el fenómeno del aumento del nivel del mar.

En la condición 1 del título concesional se menciona un camino de bajada a la playa por los escarpes de la costa norte colindante al edificio que se proyectaba y actualmente no existe ese camino de carácter público pues los accesos al mar se encuentran privatizados ya que o se han cortado o terminan en puertas de uso del interesado. Eso constituye incumplimiento de la condición 1 del título concesional, art. 79.l.

La concesión se otorgó sin plazo limitado lo que implica su extinción por vencimiento de plazo 29 julio 2018, DT16ª RGC y el interesado ha solicitado la prórroga con posterioridad, el 8-11-2018. Se dio trámite de audiencia al actor que presentó sus alegaciones.

La resolución de 2 marzo 2021 expone que la solicitud de prórroga en base al art. 2 Ley 2/2013 se presentó fuera de plazo cuando había finalizado el plazo concesional que se produjo el 29 julio 2018 por lo que la concesión queda extinguida por vencimiento de plazo y no procede la prórroga solicitada.

Que el plazo de la concesión en la Real Orden de 27 junio 1882 quedó fijado de acuerdo por la DT 16 del RGC. Que no hubo resolución expresa de la petición formulada por el actor sobre la transmisión de la titularidad por lo que podía haber formulado el recurso correspondiente o recurso contencioso administrativo, y esa falta de resolución sobre la transmisión del título concesional no era obstáculo para solicitar la prórroga en base al art.2 Ley 2/2013 dentro de plazo.

SEGUNDO : La parte actora en su demanda refiere que está en desacuerdo con la resolución impugnada porque ya en noviembre 2013 solicitó un cambio de titularidad de la concesión sin que la Administración resolviera al respecto. Y en ese momento no se podía solicitar la prórroga por no ser titular de la concesión. El art.172.1 RGC determina que cabe la prórroga a instancias de su titular y el art. 2 Ley 2/2013 se refiere al concesionario para solicitar la prórroga. Y la DT1 Ley Costas alude a los titulares de los terrenos que pasan a dominio público. Que el acto combatido pretende salvar una inactividad de la Administración perjudicial para el actor sobre la base de que pudo entender denegado el cambio de titularidad por silencio negativo y recurrir en la forma prevista en derecho, y el art 24 Ley 39/2015 permite, pero no obliga interpone el recurso que proceda. El recurrente tiene derecho a recibir una resolución sobre el cambio de titularidad. Y suplica que se tenga por presentada demanda en el presente recurso contencioso administrativo se admita y se declare la nulidad del acto combatido.

El Abogado del Estado en su escrito de contestación se opuso a la estimación de la demanda con imposición de costas a la parte actora. Que el objeto del recurso es la denegación de la prórroga de la concesión y si bien solicitó el cambio de titularidad en 2013 sin obtener respuesta ello no le impedía solicitar la prórroga dentro del plazo que acababa el 28 julio 2018 y refiere la DT16 RGC.

TERCERO : Debemos resaltar que con anterioridad a la solicitud de prórroga por parte del actor en noviembre 2018 se han sucedido diferentes cambios de titularidad de la concesión, así como alteraciones de la misma, actuaciones sobre el dominio público marítimo terrestre que no son compatibles con el título concesional por Real Orden 27 junio 1882.

La resolución impugnada hace mención a posibles causas de extinción pero no se refiere a ellas la demanda, quedando reducida la cuestión a la falta de respuesta del documento presentado por el actor en noviembre 2013 referido a un cambio de titularidad.

CUARTO : En Real Orden de 27 junio 1882 se procedió a la concesión de terrenos de dominio público marítimo terrestre con destino a la construcción de un balneario o casa de baños en la playa de Mundaka, sin plazo limitado y sin obligación de abonar canon. En fecha 28 julio 2018 se extinguió el plazo de la concesión. Al amparo del art. 2 Ley 2/2013, el actor solicitó en noviembre 2018 la prórroga de la concesión cuando había quedado extinta la misma por el transcurso del tiempo.

La DT16 RGC al referirse a las concesiones anteriores a la entrada en vigor de la Ley 2/2013 (30-5-13) dispone: " 1. Se considerará en todo caso incompatible con los criterios de ocupación del dominio público establecidos en la Ley 22/1988, de 28 de julio, el mantenimiento de concesiones a perpetuidad, por tiempo indefinido o sin plazo limitado. En todo caso, se entenderá que las concesiones vigentes antes del 29 de julio de 1988 fueron otorgadas por un plazo máximo de 30 años a contar desde esa fecha, sin perjuicio de que puedan ser prorrogadas de acuerdo con el artículo 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo , y 172 de este Reglamento siempre que no se supere, para aquellas que se prorroguen con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, el plazo máximo de 75 años computado desde el otorgamiento inicial de la concesión."

Justifica el actor su pretensión en base a que en mayo 2012, días antes de la entrada en vigor de la Ley 2/2013, el actor presenta ante la Demarcación de Costas un escrito manifestando que se están realizando gestiones para el cambio de titularidad de la concesión para llevar a cabo la transmisión a su favor recibida por herencia de su tío que era el concesionario.

En noviembre 2013 presentó nuevo escrito comunicando los diferentes cambios de titularidad que no fueron puestos en conocimiento de la Administración aportando incluso el testamento y solicitaba un cambio de titularidad a su favor.

Lo cierto y real es que en el presente recurso contencioso administrativo no se discute la resolución impugnada la cual deniega la solicitud de prórroga al haberse solicitado con posterioridad a la finalización del plazo concesional, por lo que está extinguida por el transcurso del tiempo además de concurrir diferentes causas de caducidad.

QUINTO : Cierto es que con arreglo a la Ley 39/2015, art. 21, la Administración tiene obligación de resolver de manera expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación. Prevé la Ley el silencio administrativo en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, y por ello el art. 24 permite al interesado impugnar ese silencio administrativo denegatorio.

El recurrente justifica su petición de prórroga fuera de plazo en el incumplimiento de la Administración para resolver la solicitud de transmisión de la titularidad formulada en noviembre 2013. Pero desde que se solicitó esa transmisión hasta el momento en que la parte actora solicita la prórroga de la concesión en noviembre 2018 ha transcurrido más de 5 años, y si bien se debe exigir a la Administración la adopción de una decisión, también se debe exigir al interesado una actividad impulsora, no dejando transcurrir en exceso el tiempo para recurrir. En este caso no se puede justificar la falta de petición de prórroga de la concesión en el plazo debido por entender que la Administración no resolvió una petición de transmisión de titularidad de la concesión cuando han transcurrido más de 5 años desde esa petición con inactividad del interesado sin que el interesado hubiese interpuesto el recurso correspondiente por desestimación por silencio.

Por lo expuesto, procede desestimar el presente recurso contencioso administrativo y con arreglo al art. 139 LJCA se imponen las costas a la parte actora.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación;