Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 2473/2021 de 02 de noviembre del 2023

PRIMERO.- El recurso contencioso-administrativo se dirige contra la resolución de 12 de agosto de 2021, de la Directora General de Seguridad Jurídica y Fe Pública, por delegación de la Ministra de Justicia, que deniega la solicitud de concesión de la nacionalidad española por residencia.

La resolución impugnada, tras señalar que Camila solicitó la dispensa de la superación de la prueba de acreditación del dominio del español como lengua extranjera (DELE) y la prueba de conocimientos constitucionales y socioculturales de España (CCSE), alegando su condición de analfabeta, trae a colación lo dispuesto en el artículo 22.4 del Código Civil, la Disposición final séptima de la Ley 19/2015, de 13 de julio, de medidas de reforma administrativa en el ámbito de la Administración de Justicia y del Registro Civil, y el artículo 10.5 de la Orden JUS/1625/2016, de 30 de septiembre, sobre la tramitación de los procedimientos de concesión de la nacionalidad española por residencia, razonado seguidamente que:

"El conocimiento del idioma para entender y hacerse entender en el país del que se pretende adquirir la nacionalidad, es un elemento revelador y significativo al ser el vehículo de comunicación entre las personas, además de una obligación recogida en el artículo 3.1 de la Constitución . (...).

(...) Pero la integración social en España no solo depende del conocimiento del idioma en su expresión oral, pues la incapacidad para comunicarse por medios escritos en el idioma oficial del que pretende ser nacional implica un importante grado de aislamiento y marginación incompatibles con la debida integración en la sociedad española ( Sentencias de la Audiencia Nacional de 12/12/2008 y 03/03/2009 ).

La alfabetización es, por tanto, un factor esencial de integración en la sociedad que recibe a la persona migrante y, si bien puede ser comprensible que personas de cierta edad tengan especiales dificultades para aprender a leer y escribir, una persona joven que no padece discapacidad alguna y pretende integrarse en la sociedad española y, más aún, adquirir su nacionalidad, como es el caso de Camila, debe comenzar por adquirir la habilidad de lectoescritura que le permita participar plenamente en la sociedad española y acceder a su mercado laboral.

(...) España ha librado desde hace años una batalla contra el analfabetismo y son muchos los recursos puestos a disposición de todas las personas, nacionales o extranjeras, por administraciones regionales, locales o las ONG para que puedan aprender a leer y escribir. En el caso de los extranjeros, la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social configura la educación en su artículo 9 como un derecho y en su apartado 3 se establece que los poderes públicos promoverán que los extranjeros puedan recibir enseñanzas para su mejor integración social.

A la vista de estas circunstancias, y sin que quepa autorización de pruebas adaptadas por las razones anteriormente expuestas, no se acredita por el solicitante el suficiente grado de integración en la sociedad española exigido por el artículo 22.4 del Código Civil ."

SEGUNDO.- En su escrito de demanda la recurrente aduce, por una parte, que la Administración no ha resuelto la petición de dispensa de las pruebas DELE y CCSE pese a que el artículo 10.5 de la Orden JUS/1625/2016, de 30 de septiembre, le impone la obligación de resolver motivadamente la solicitud.

Por otra parte, alega que en el presente caso la Administración no afirma que no sepa hablar castellano, sino únicamente que no sabe leer ni escribir en castellano, por lo que no nos encontramos ante uno de los supuestos de desconocimiento del idioma a que se refiere la jurisprudencia invocada por la resolución impugnada, siendo así que no tiene problemas de integración al poder relacionarse con las personas por medio del idioma hablado.

A lo que viene a añadir, entre otros extremos, que la resolución señala que es importante la posibilidad de comunicación escrita, pero en realidad -dice- no es obligatorio saber leer ni escribir castellano para acceder a la nacionalidad española, y que en el caso que nos ocupa se cumple el requisito de integración por el conocimiento aceptable del idioma hablado.

Por su parte la Administración demandada se opone al recurso deducido de adverso alegando, en síntesis, que la integración no se deduce de la más o menos prolongada residencia en España, sino de que durante ese periodo de tiempo la actitud del residente se haya dirigido realmente a formar parte de la sociedad en que desarrolla su vida.

TERCERO.- Los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido, como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo, como la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo, como los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

La apreciación de los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisa de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso, cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( artículo 103 de la Constitución), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

En el presente caso ha de tenerse en cuenta que el procedimiento se inició por solicitud presentada en el 2 de noviembre de 2017, estando pues ya en vigor la Ley 19/2015, de 13 de julio, de medidas de reforma administrativa en el ámbito de la Administración de Justicia y del Registro Civil, y más concretamente, las reglas procedimentales en ella contenidas (en su disposición final 7ª), reglas que, entre otras cosas, prevén el carácter electrónico del procedimiento, la acreditación de los requisitos exigidos por el Código Civil mediante los documentos y demás pruebas previstas en la ley y reglamentariamente, así como la acreditación del grado de integración en la sociedad española mediante la superación de una prueba de conocimiento básico de la lengua española, DELE, y otra de conocimiento de la Constitución española y de la realidad social y cultural españolas, CCSE.

Tales previsiones se desarrollan en el Reglamento por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia, aprobado por Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, que prevé la petición de oficio de las Administraciones públicas competentes de cuantos informes resulten necesarios así como la realización de las comprobaciones oportunas, debiendo constar en cualquier caso el informe preceptivo del Ministerio del Interior, todo ello "..sin perjuicio de que corresponda al interesado la carga de la prueba de los requisitos para adquirir la nacionalidad.." (artículo 8), previsiones que se reiteran en la Orden JUS/1625/2016, de 30 de septiembre (artículo 7).

En cualquier caso, como el Tribunal Supremo tiene dicho, el Reglamento de 2015 no ha dejado completamente sin efecto las normas sustantivas y de procedimiento precedentes, estableciendo solo que sus determinaciones, desde su perspectiva de procedimiento electrónico, se considerarán como "..regulación específica y preferente.." respecto de otras normas reglamentarias ( STS de 9 de julio de 2020 -casación 6107/2019-).

Más concretamente, tras prever la dispensa del examen DELE a los nacionales que hayan obtenido con anterioridad un diploma de español como lengua extranjera como mínimo del nivel A", y a los nacionales de países hispanohablantes ( artículo 6.5), sobre el suficiente grado de integración en la sociedad española el Real Decreto 1004/2015 establece que ".. de acuerdo con su normativa específica, el Instituto Cervantes ofrecerá actuaciones especiales en la administración de las pruebas DELE y CCSE para las personas con discapacidad, de modo que dispongan de los apoyos y de los ajustes razonables que les permitan concurrir en condiciones de igualdad efectiva.." (artículo 6.7).

Además, la mencionada Orden JUS/1625/2016 establece que ".. las personas que no sepan leer ni escribir o tengan dificultades de aprendizaje podrán solicitar la dispensa de estas pruebas al Ministerio de Justicia que, a la vista de las circunstancias particulares y las pruebas aportadas, resolverá motivadamente.." (artículo 10.5.2º).

CUARTO.- La cuestión a resolver en el presente recurso se ciñe a la falta de acreditación, por parte de la recurrente, de la superación de las pruebas CCSE y DELE, sobre integración social y conocimiento del idioma.

La actora solicitó la exención de dichas pruebas alegando la condición de analfabeta, pero la decisión administrativa sostiene que no es procedente dicha exención, como tampoco la realización de pruebas adaptadas, y deniega la nacionalidad solicitada.

Asimismo, de la documentación obrante en el expediente administrativo resulta que la interesada presentó la solicitud de nacionalidad española por residencia el 2 de noviembre de 2017, manifestando ser nacional de Nigeria y residente en España desde el año 2001, constando informe de la Dirección General de la Policía en el que se hace constar que obtuvo su primer permiso de residencia temporal con fecha de validez del 07/11/2005, sin que le consten antecedentes.

Y, a la vista de las concretas circunstancias concurrentes, se ha convenir en la conformidad a Derecho de la resolución impugnada, pues la integración social requiere un esfuerzo específico por parte de quien reside en España y pretende obtener la nacionalidad, siendo razonable exigir la adquisición de habilidades de lectoescritura en personas que no son de edad avanzada y no se ven afectadas por especiales dificultades para aprender a leer y escribir, como es el caso, para lo cual, tal y como razona la resolución recurrida, son numerosos los recursos puestos a disposición de todas las personas, nacionales o extranjeras, por parte de los poderes públicos.

Esto es, no cabe negar la relevancia de la alfabetización como medio de integración en la sociedad española, por lo que, siendo la aquí recurrente una persona joven cuando obtuvo su primer permiso de residencia en España -24 años-, que no padece discapacidad alguna ni se ve afectada de especiales dificultades para aprender a leer y escribir, no cabe sino confirmar la denegación motivada por parte de la Administración, tanto de la dispensa y de la realización de pruebas adaptadas, como de la concesión de la nacionalidad española.

En este sentido, contrariamente a lo que viene a sostener en demanda, el Tribunal Supremo mantiene que el analfabetismo puede ser indicativo de una falta de integración social en España, atendidas las circunstancias personales del recurrente, cuando ni se han alegado ni se aprecian razones suficientes para justificar esa falta de alfabetización ( sentencias de 17 de octubre, de 12 y de 19 de diciembre de 2011), como precisamente aquí sucede.

Así, STS de 17 de octubre de 2011 -recurso 5113/2009-, después de hacer referencia a los criterios generales sobre la materia razona lo siguiente:

" Proyectada esta doctrina jurisprudencial sobre el caso que ahora nos ocupa, observamos que el ahora recurrente habla y entiende el español, según constató la Sala de instancia al entrevistarle. Empero a pesar de los largos años transcurridos en nuestro país, ni lo lee ni lo escribe. Atendidas las circunstancias personales del recurrente, este dato no deja de ser indicativo de una falta de integración social en España, pues ni se han alegado ni se aprecian razones suficientes para justificar la ausencia de interés por aprender debidamente el idioma español, pese a que no debería haber tenido problemas especiales para tal aprendizaje, habida cuenta que se trata de una persona que nació en 1957 y reside en España desde 1991, de manera que no nos hallamos ante un solicitante de edad provecta al que no se le pueda exigir razonablemente un esfuerzo de alfabetización, sino ante una persona aún joven cuando llega a España y que bien podía haber procurado esa alfabetización con un mínimo de interés por su parte".

Por lo tanto, los anteriores razonamientos resultan plenamente trasladables, mutandis mutandis, al caso de autos, determinando el rechazo de las distintas alegaciones formuladas a este respecto por la demandante.

Como hemos señalado de forma reiterada, la nacionalidad española concede un status y unos derechos superiores a los derivados de la mera residencia legal en España y, por ello, se establece en nuestro ordenamiento la exigencia de un grado de adaptación superior para los peticionarios de nacionalidad del exigible a los extranjeros residentes, en cuanto aquellos pretenden su total equiparación, política y jurídica, a los ciudadanos españoles.

Téngase en cuenta que la concesión de la nacionalidad española por residencia es un acto que expresa una de las más relevantes manifestaciones de la soberanía de un Estado, sin que pueda hablarse de discriminación alguna por la exigencia de un razonable esfuerzo de alfabetización conforme a las circunstancias concurrentes en el supuesto en examen.

Y sin que obsten a la conclusión expuesta las diversas sentencias invocadas por la recurrente, que se pronuncian sobre los requisitos y circunstancias particulares que se examinan en cada uno de los distintos supuestos a que se refieren.

QUINTO.- Subsidiariamente solicita la parte actora que se anule la resolución recurrida "con retroacción de actuaciones para que con carácter previo a resolver la solicitud de nacionalidad se conteste motivadamente a la petición de dispensa de exámenes amparada en uno de los supuestos legales".

Sin embargo tal pretensión no puede prosperar pues, además de que conforme a la documentación obrante en el expediente administrativo la dispensa de las pruebas de referencia se instó con posterioridad a la solicitud de concesión de la nacionalidad, en concreto, en el año 2020, lo cierto es que, en cualquier caso, la resolución impugnada resuelve motivadamente sobre la improcedencia de la dispensa y de la realización de pruebas adaptadas, frente a lo cual la interesada ha podido alegar en esta sede jurisdiccional cuanto ha estimado procedente en orden a la defensa de sus derechos e intereses, sin concurrencia, por tanto, de indefensión material alguna.

De lo que sigue que la íntegra desestimación del recurso interpuesto.

SEXTO.- Conforme a lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 139 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, han de imponerse las costas a la parte que ve rechazadas sus pretensiones, si bien la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el apartado 4 de dicho artículo, teniendo en cuenta la entidad del asunto y la dificultad del mismo, fija en 1.000 euros la cuantía máxima a reclamar, por todos los conceptos.

Por todo lo expuesto