Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 2540/2021 de 02 de noviembre del 2023

PR IMERO.- Contenido de la resolución recurrida

El recurso contencioso-administrativo que ahora se resuelve se dirige contra la resolución de 25 de julio de 2020 de la Subsecretaria del Ministerio del Interior, actuando por delegación del Ministro, que denegó a la actora, ciudadana de Colombia, la protección internacional solicitada en su momento al no haber quedado establecido un temor fundado de persecución por los motivos previstos en la Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria (artículo 7), ni que las autoridades de aquel país no hayan podido o querido proporcionar protección frente a agentes no estatales [en el sentido del artículo 13.c) de la misma Ley], por lo que se valoró de forma desfavorable la concesión del estatuto de refugiado, concluyendo también en la falta de concurrencia de las causas que podían dar lugar a la concesión de protección subsidiaria (conforme a lo dispuesto en el artículo 10 del citado texto legal).

La resolución impugnada se refería a "..la situación general de violencia e inseguridad en el país.." y, en particular, a los "..actos delincuenciales.." padecidos en su localidad de residencia, mencionados por la actora, analizándolos a la luz de la información recabada de las fuentes allí citadas sobre la realidad de Colombia, que la sitúan entre los Estados con más violencia del mundo, aunque mejorando en 2018 su posición respecto de la de 2017, en una amplia gama de indicadores en cuanto a seguridad, violencia, inestabilidad política e índices de encarcelamiento, y una reducción del índice de homicidios, fenómeno este asociado en Colombia principalmente a disputas entre estructuras criminales.

Se trata, según se afirmaba, de actos enmarcados en el ámbito de la delincuencia común, sin constar que su finalidad tuviera que ver con motivos de raza, religión, nacionalidad, opiniones políticas o pertenencia de los recurrentes a grupo social alguno.

Además, los actos de persecución descritos por la actora fueron realizados por agentes terceros, no componentes de las autoridades del país, sin observar aquietamiento o pasividad alguna del Estado colombiano frente al fenómeno padecido.

Se finalizó analizando la concurrencia de los requisitos impuestos por la Ley 12/2009 (artículo 10) para la concesión de la protección subsidiaria y, en concreto, el riesgo de padecer los daños mencionados a tal fin, observando la inexistencia en Colombia de una situación de conflicto armado internacional o interno generalizado en todo su territorio, determinante para el solicitante, en caso de volver, de correr su vida peligro solo por el hecho de encontrarse en su país de origen.

SE GUNDO.- Las cuestiones planteadas por las partes

La demanda menciona ante todo el fundamento de su solicitud por remisión a las declaraciones que formuló en la entrevista celebrada ante la Administración, en las que afirmó que al salir del turno de noche de su trabajo en cierto Hospital, cuando iba paseando por el parque, una persona se le arrimó y le dijo que ya sabía "..donde mantiene y te vamos a matar..", saliendo hacia su casa asustada, tras lo cual acudió a la Policía a denunciar los hechos, diciéndoles que "..no podían poner un policía en cada puerta..". Señaló también la recurrente que la gente que la amenazó podía ser de un barrio muy peligroso que había junto a su casa, y que tales circunstancias determinaron su decisión de marcharse a España.

Seguidamente, tras mencionar las razones que sustentaron la resolución recurrida, en los términos vistos y considerando también la situación del país, la actora estimó procedente la estimación del recurso al entender suficiente la existencia de indicios de los hechos alegados, sin que sea necesario la aportación de una prueba plena.

Según lo anterior, la actora consideró concurrentes en el supuesto de los requisitos establecidos para la obtención de la protección internacional solicitada, solicitando subsidiariamente la concesión de una autorización de residencia por razones humanitarias.

Por su parte, el Sr. Abogado del Estado defiende la legalidad de la resolución recurrida, tanto por la ausencia de los requisitos impuestos al reconocimiento de la condición de refugiado de la actora, como por la inexistencia en el caso del supuesto del temor fundado de sufrir alguno de los daños graves que, según la Ley 12/2009, justificarían el otorgamiento de la protección subsidiaria, rechazando asimismo la concesión de la autorización de residencia también solicitada.

TE RCERO.- Régimen jurídico aplicable al asilo y a la protección subsidiaria

La Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria, configura el derecho de asilo como "..la protección dispensada a los nacionales no comunitarios o a los apátridas a quienes se reconozca la condición de refugiado en los términos definidos en el artículo 3 de esta Ley y en la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, hecha en Ginebra el 28 de julio de 1951, y su Protocolo, suscrito en Nueva York el 31 de enero de 1967.." (artículo 2).

A estos efectos, "..la condición de refugiado se reconoce a toda persona que, debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, opiniones políticas, pertenencia a determinado grupo social, de género, orientación sexual o identidad sexual, se encuentra fuera del país de su nacionalidad y no puede o, a causa de dichos temores, no quiere acogerse a la protección de tal país (..) y no esté incurso en alguna de las causas de exclusión del artículo 8 o de las causas de denegación o revocación del artículo 9.." ( artículo 3, modificado por la Ley 4/2023, de 28 de febrero).

La propia Ley delimita la clase de actos de persecución que son necesarios para que los "temores" de persecución sean, en efecto, "fundados", con exclusión, por tanto, de cualesquiera otros de relevancia menor (artículo 6), estableciendo asimismo los criterios de valoración de los motivos de persecución (artículo 7).

Por su parte, la protección subsidiaria, prevista en la normativa interna española por exigencia de la europea que más adelante se dirá, es la reconocida a los ciudadanos extranjeros o apátridas que no reúnen los requisitos para obtener el asilo, respecto de los cuales se den motivos fundados para entender que si regresasen a su país se enfrentarían al riesgo real de sufrir los daños graves contemplados por la Ley (artículo 4), concretamente, "..la condena a pena de muerte o el riesgo de su ejecución material..", "..la tortura y los tratos inhumanos o degradantes en el país de origen del solicitante.." o "..las amenazas graves contra la vida o la integridad de los civiles motivadas por una violencia indiscriminada en situaciones de conflicto internacional o interno.." (artículo 10).

Para ambos mecanismos de protección la Ley 12/2009 precisa quiénes pueden ser agentes de persecución (artículo 13) y, en su caso, de protección (artículo 14).

Más concretamente, el acto de persecución debe provenir del Estado de la nacionalidad o residencia del solicitante, aunque también se admite la persecución por partidos u organizaciones que controlan el Estado o una parte considerable de su territorio, o por agentes no estatales si puede demostrarse que los anteriores, es decir, el Estado o aquellos partidos u organizaciones que lo controlan, no pueden o no quieren proporcionar la protección contra la persecución ( artículo 13 de la Ley 12/2009), supuesto en el que, como el Tribunal Supremo tiene dicho, no encuentra cabida el de "..la pretendida persecución por grupos mafiosos o de delincuencia organizada (..), pues para ello sería preciso demostrar (..) que el Estado no puede o no quiere proporcionar una protección efectiva contra este tipo de organizaciones criminales (..). Es cierto que en algunos países puede existir grupos organizados de naturaleza mafiosa o criminal, pero la existencia de esta forma de delincuencia e incluso la inseguridad que ello puede generar en los ciudadanos no es susceptible de ser remediada a través del asilo, cuya razón de ser descansa en la protección que ha de dispensarse a quienes sufren persecución por alguna de las causas previas en los Convenios internacionales y en la legislación española, entre las que no se encuentran los delitos cometidos por grupos criminales de delincuencia común.." ( STS de 1 de febrero de 2016 - casación 2134/2015-).

También ha declarado al respecto nuestro Tribunal Supremo que "..cuando el solicitante de asilo invoca una persecución a cargo de bandas, grupos o estructuras no estatales, le corresponderá justificar - al nivel indiciario requerido en esta materia según constante jurisprudencia- que ha sufrido actos de persecución (en el sentido del artículo 6 de la Ley de Asilo 12/2009); que esos actos de persecución traen causa de, o hacen referencia a motivos de persecución protegibles ( artículos 3 y 7 de la misma Ley), esto es, por fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, opiniones políticas, pertenencia a determinado grupo social, de género u orientación sexual); y que las autoridades estatales no quieren o no pueden proporcionar una protección eficaz frente a tales actos.." ( STS de 15 de febrero de 2016 -casación 2821/2015-).

Todo ello, por lo demás, de acuerdo la mencionada normativa europea sobre la materia, con origen en el Tratado de Maastricht de 1992 y con reconocimiento en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 2000 ( artículo 18) y en el Tratado de Lisboa de 2009, que contempló el establecimiento de un sistema común uniforme de asilo y de protección subsidiaria ( artículos 2.2 del Tratado de la Unión y 67.1 y 78 del Tratado de Funcionamiento), previsiones estas desarrolladas por diversas directivas y reglamentos europeos, fundamentalmente por la Directiva 2011/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establecen normas mínimas relativas a los requisitos para el reconocimiento y el estatuto de nacionales de terceros países o apátridas como refugiados o personas que necesitan otro tipo de protección internacional y al contenido de la protección concedida, o Directiva de reconocimiento. Junto a la anterior, un importante grupo de normas europeas se ocupan también de esta materia, entre otras, la Directiva 2013/33/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por la que se aprueban normas para la acogida de los solicitantes de protección internacional, el Reglamento (UE) 604/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida, o la Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional.

La Directiva 2011/95/UE establece particularmente que "..si las declaraciones del solicitante presentan aspectos que no están avalados por pruebas documentales o de otro tipo, tales aspectos no requerirán confirmación si se cumplen las siguientes condiciones: a) el solicitante ha realizado un auténtico esfuerzo para fundamentar su petición; b) se han presentado todos los elementos pertinentes de que dispone el solicitante y se ha dado una explicación satisfactoria en relación con la falta de otros elementos pertinentes; c) las declaraciones del solicitante se consideren coherentes y verosímiles y no contradigan la información específica de carácter general disponible que sea pertinente para su caso; d) el solicitante ha presentado con la mayor rapidez posible su solicitud de protección internacional, a menos que pueda demostrar la existencia de razones fundadas para no haberla presentado así, y e) se ha comprobado la credibilidad general del solicitante.." (artículo 4.5).

CU ARTO.- Sobre la concurrencia en el caso de los requisitos exigidos para el reconocimiento de la condición de refugiado

De acuerdo con los criterios anteriormente mencionados, en el supuesto examinado no llega a observarse la concurrencia de los presupuestos necesarios para el reconocimiento del asilo solicitado ante la Administración, no siendo adecuadas a ese fin las amenazas de muerte, mencionadas en la demanda, sufridas por la recurrente y procedentes de cierta persona, al parecer procedente de un barrio peligroso, circunstancia que, por tanto, no puede verse conectada con ninguno de los motivos de persecución amparados por la Convención de Ginebra y por la Ley 12/2009, susceptibles de fundamentar el reconocimiento del derecho de asilo, sin que, más específicamente, guarden relación con las propias de la lucha política que presidió Colombia en etapas anteriores a la que ahora se trata.

Como esta Sección tiene dicho (entre otras en su Sentencia de 21 de septiembre de 2022 -recurso 248/2021-), no hay discusión sobre la situación política y social de Colombia tras los acuerdos de paz alcanzados en el año 2016, sobre los crímenes de derecho internacional y los abusos y violaciones de derechos humanos. Hay graves abusos por parte del Ejército de Liberación Nacional (ELN), grupos de disidentes de las FARC y grupos paramilitares frente y los defensores de derechos humanos, líderes indígenas, afrocolombianos y otros activistas se enfrentan a la violencia y amenazas; hay un desplazamiento forzado de millones personas y también, por parte de la policía se ha hecho un uso excesivo de la fuerza para responder a manifestaciones sociales que se vienen realizando desde 2019, unido a las migraciones por la situación de Venezuela y a la pandemia mundial.

Pero, como refiere la resolución recurrida, tal crisis política, social, humanitaria y económica no es suficiente para la concesión de protección internacional, sino que deben cumplirse los requisitos para su concesión y, en concreto, que el temor de la persona solicitante de ser perseguida esté basado en alguno de los motivos de persecución, por razón de raza, religión, nacionalidad, opiniones políticas o pertenencia a un determinado grupo social, previstos en la Convención de 1951 y en la Ley 12/2009.

Se describe también por la actora la existencia de una acto aislado, no reiterado en el tiempo, que, de igual forma, según se afirmó en la entrevista realizada, "..no le había pasado nunca por la calle..", sin que, por lo tanto, pueda considerarse de la importancia e intensidad necesarias para poder ser considerado como de persecución amparado por el derecho de asilo.

En cualquier caso, los hechos descritos por el recurrente no proceden del Estado de su nacionalidad, sin que se mencione siquiera pasividad o aquietamiento de las autoridades colombianas frente a ellos, por lo que el agente de persecución no puede considerarse incluido entre los enumerados por la Ley 12/2009.

En consecuencia, ningún reproche merece la decisión alcanzada en sede administrativa en relación con la concesión del asilo solicitada.

QU INTO.- Sobre la solicitud de protección subsidiaria

Tampoco concurren en el caso los requisitos que permitirían reconocer la protección subsidiaria en favor de la actora, carente también, por lo ya dicho, de la intervención de un agente de persecución de los previstos por la Ley 12/2009, sin que existan motivos fundados para creer que de regresar a Colombia podría sufrir alguno de los daños graves allí previstos, de los que nada ha dicho sobre su posible condena a pena de muerte o sobre el riesgo de su ejecución material [artículo 10.a)], y sin que se haya introducido tampoco en la demanda elemento de juicio alguno que permita sospechar siquiera la realización respecto de aquella o el temor de padecer torturas o tratos inhumanos o degradantes [artículo 10.b)].

Por último, la situación general de delincuencia e inseguridad en el país es insuficiente para considerar concurrente el riesgo de sufrir "..amenazas graves contra la vida o la integridad de los civiles motivadas por una violencia indiscriminada en situaciones de conflicto internacional o interno.." [ artículo 10.c) de la Ley 12/2009], conflicto que, además, según la Directiva 2011/95/UE, debe ser "..armado.." [artículo 15.c)], exigiendo el examen de la consideración global de todas las circunstancias del caso concreto (en este sentido, STJUE de 10 de junio de 2021 -asunto C-901/19).

La situación de conflicto armado interno en Colombia, entre las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) y el gobierno, no se resolvió de manera definitiva con el acuerdo de paz y desarme firmado en 2016. Según informes de ACNUR hay una grave violencia asociada con varios grupos armados que siguen operando en distintos puntos del territorio colombiano. La población civil ha sufrido graves abusos a manos de miembros del Ejército de Liberación Nacional (ELN) -actualmente en proceso de negociación con el Gobierno-, disidentes de las FARC, grupos sucesores del paramilitarismo y grupos criminales vinculados al narcotráfico. La violencia asociada con el conflicto ha provocado el desplazamiento forzado de más de 8 millones de colombianos a otras partes del país, a lo que ha de unirse la llegada masiva de venezolanos -casi 2,5 millones de personas en febrero de 2022-.

En uno de los últimos informes de ACNUR sobre Colombia, «Informe de monitoreo de protección enero-junio 2022», al 31 de diciembre de 2021, aproximadamente 28.800 personas venezolanas han solicitado el reconocimiento de la condición de refugiado en el país, a lo que hay que sumar el desplazamiento forzado interno y el confinamiento en el país que supone que la población civil no puede llegar a desplazarse como medida de protección, por la presencia, amenazas y restricciones impuestas por parte de actores armados ilegales, la presencia de minas antipersonal, y el combate entre actores armados, entre otros. Se indica en el mismo que el conflicto armado interno sigue siendo la principal causa de los desplazamientos forzados y confinamientos. El Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) señala que existen actualmente seis conflictos armados en Colombia, que enfrentan al Estado Colombiano con (i) el Ejército de Liberación Nacional (ELN), (ii) las Autodefensas Gaitanistas de Colombia (AGC) y (iii) las antiguas FARC no acogidas actualmente al Acuerdo de paz. Los otros tres conflictos enfrentan (iv) al ELN con las AGC, (v) a las antiguas FARC no acogidas al Acuerdo de Paz con la Segunda Marquetalia, y (vi) a las antiguas FARC no acogidas al Acuerdo de Paz con los Comandos de Frontera.

(https://www.refworld .org.es/country,,,,COL,,636c54d54,0.html).

Pese a todo ello, la realidad colombiana no ha llegado a ser considerada como de violencia general de tal intensidad que llegue al nivel de que cualquier persona que fuese devuelta a la región de que se trate correría riesgo simplemente por su presencia para calificarla de "conflicto armado interno" en los términos exigidos por la Directiva de reconocimiento [artículo 15.c)]. La Directiva señala que el derecho a recibir protección subsidiaria solo puede concederse si dicho solicitante no puede obtener protección interna en otra parte del país (artículo 8). Se indica también que "..el solicitante debe disponer efectivamente de protección interna contra la persecución o los daños graves en una parte del país de origen donde pueda viajar y ser admitido con seguridad y de forma legal y donde sea razonable esperar que pueda establecerse. En el caso de que los agentes de persecución o de daños graves sean el Estado o sus agentes, debe presuponerse que el solicitante no dispone de una protección efectiva.." (considerando 27).

En la demanda no se ofrece ningún argumento para cuestionar la no extensión de la violencia a la totalidad del territorio de Colombia, ni su no afección a toda la población, por lo que no puede aceptarse que exista una situación de violencia generalizada que determine que, en caso de volver la actora, su vida corra peligro solo por el hecho de encontrarse en Colombia y que no pueda trasladarse a otra parte del país en la que el conflicto no exista o la amenaza de violencia indiscriminada que causa el conflicto sea menor, dada, además, la extensión geográfica de Colombia.

Procede, por tanto, rechazar la pretensión actora en relación con la denegación del estatuto de protección subsidiaria.

SE XTO.- Solicitud de autorización de residencia por razones humanitarias

Finalmente, la recurrente solicita en su demanda con carácter subsidiario el otorgamiento por la Administración de una autorización de residencia por razones humanitarias, petición que debe entenderse relacionada con las determinaciones de la Ley 12/2009 sobre la posible consecuencia de las resoluciones de inadmisión o denegatorias de protección internacional, de la permanencia del interesado en nuestro país cuando reúna los requisitos para permanecer en él en situación de estancia o residencia, o sobre la autorización de "..su estancia o residencia por razones humanitarias determinadas en la normativa vigente.." [artículo 37.b)].

Debe tenerse en cuenta que la posibilidad prevista también en la Ley 12/2009, de autorización de la permanencia en España por razones humanitarias (artículo 46.3), se refiere al solicitante de asilo, no a la situación que ahora se trata, de concesión de dicha autorización a quien ha visto denegada dicha solicitud.

En cualquier caso, como esta Sección mantiene, esta autorización de permanencia en España o la concesión de una autorización de residencia por motivos humanitarios, no se prevé en la Ley 12/2009 con sustantividad propia, sino en relación con las posibilidades de autorización de estancia o residencia reconocidas por la legislación sobre extranjería, remitiendo expresamente a la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, y su reglamento aprobado por Real Decreto 557/2011, de 20 de abril. No hay en la Ley de asilo definición alguna de cuáles sean esas "razones humanitarias" que permitan dicha protección añadida.

Por ello, la autorización de permanencia habrá de ser objeto de petición expresa al tiempo de solicitar la protección internacional, alegando y acreditando las circunstancias excepcionales que concurren, distintas de las señaladas en el estatuto de protección subsidiaria, para que puedan ser valoradas por la Administración en el propio expediente. Así se extrae del Reglamento de Extranjería al atribuir a la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio la propuesta de la autorización al Ministro del Interior ( artículos 125 y 128), tal y como establece también el Reglamento de la precedente Ley 5/1984, de 26 de marzo, de Asilo, aprobado por Real Decreto 203/1995, de 10 de febrero, exigiendo además que la concurrencia de dichas razones humanitarias quede acreditada en el expediente de solicitud de asilo (artículo 31.4).

Esta es la tesis mantenida igualmente por nuestro Tribunal Supremo, por ejemplo, en sus Sentencias de 10 de junio de 2019 ( casación 5805/2017), de 3 de marzo de 2020 ( casación 868/2019) y de 16 de noviembre de 2022 ( casación 1766/20229).

Ciertamente, la Directiva 2013/32/UE, de procedimiento, antes citada, garantiza que el derecho a un recurso efectivo en esta materia, al menos en los seguidos ante un juzgado o tribunal de primera instancia, debe suponer el examen completo y ex nunc tanto de los hechos como de los fundamentos de derecho, incluido cuando proceda un examen de las necesidades de protección internacional de conformidad con la Directiva de reconocimiento [ SSTJUE de 25 de julio de 2018 -asunto Alheto C-585/16 (parágrafos 102 a 118 )-, y de 29 de julio de 2019 -asunto Torubarov, C-556/17 (parágrafos 32 a 70)], y ello, pues, teniendo en cuenta, en su caso, los nuevos elementos de juicio surgidos después de la adopción de la resolución objeto de recurso, mas ello, claro está, solo en los procedimientos de protección internacional no en asuntos ajenos a ella, como son las autorizaciones de estancia o residencia por razones humanitarias, no integradas en dicho sistema de protección.

En este caso, al solicitar la protección internacional la recurrente no hizo ninguna alegación relacionada con la autorización de su permanencia en España por razones humanitarias diferente a la concesión del asilo y protección subsidiaria, sin que, por lo tanto, la Administración emitiera decisión separada alguna sobre esa cuestión, carencia que, según lo dicho, impide la emisión de un pronunciamiento jurisdiccional sobre la procedencia de dicha autorización.

SÉ PTIMO.- Conclusión de la Sala

Como puede verse, ninguna de las razones en que se basa merece ser acogida, por lo que el recurso debe ser íntegramente desestimado, y ello, de conformidad con lo establecido al respecto por la Ley de Jurisdicción Contencioso- Administrativa (artículo 139.1), con la obligada condena de la recurrente al pago de las costas causadas en esta instancia, aunque consideradas las circunstancias del presente supuesto (de acuerdo con el apartado 4 de ese mismo precepto), con la limitación por todos los conceptos a la cantidad máxima de 500 euros.

VISTOS los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,