Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 904/2019 de 20 de diciembre del 2023

PRIMERO.- El presente recurso se interpone frente a la desestimación, primero por silencio y luego mediante resolución de 18 de junio de 2020 de la Subsecretaria del Ministerio de Trabajo y Economía Social por delegación de la Ministra del Departamento, de la reclamación de responsabilidad patrimonial deducida por la demandante.

SEGUNDO.- a) La decisión administrativa impugnada trae causa de una solicitud de reconocimiento de responsabilidad patrimonial formulada frente al Ministerio de Trabajo y Economía Social que la demandante sustentaba en la falta de tramitación de una denuncia formulada el 28 de diciembre de 2015 para que se practicara "su inscripción a la Seguridad Social para que no me queden secuelas y poder seguir con mi vida laboral".

A la anterior solicitud contestó la Administración reclamándole que aportase la papeleta de conciliación o la sentencia judicial en la que se reconozca la prestación de servicios efectivos durante el periodo al que aludía en su denuncia, toda vez que la demandante afirmaba haber padecido un esguince al ir al trabajo.

Mediante la aportación documental requerida se constató que ante el Juzgado de lo Social núm. 5 de Madrid, se seguía el Procedimiento núm. 153/2016, en el cual la demandante afirmaba haber sufrido un accidente laboral in itinere (esguince grado 1 tobillo derecho y contusión de rodilla derecha) mientras trabajaba contra las empresas denunciadas sin estar dada de alta.

A los sucesivos escritos de la demandante reclamando la tramitación de la denuncia mediante concretas actuaciones, la Inspección contestó en el sentido de que no resultaba procedente la tramitación de la denuncia al seguirse un proceso judicial por los mismos hechos por así disponerlo el art. 20.5, párr. 2º, de la Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, relativo a la tramitación de las denuncias, según el cual:

Tampoco se dará curso a aquellas cuyo objeto coincida con asuntos de los que esté conociendo un órgano jurisdiccional cuyo pronunciamiento pueda condicionar el resultado de la actuación inspectora, ni las que manifiestamente carezcan de fundamento.

b) Consta en el expediente administrativo que el Juzgado de lo Social dictó sentencia desestimatoria de la demanda sobre calificación de accidente de trabajo, en la cual se señala que la demandante aducía haber trabajado indistintamente para los dos empresarios denunciados desde el 3 de diciembre de 2015 y que había sufrido un accidente in itinere el 5 de diciembre del propio año, del que fue atendida al día siguiente en urgencias por un "esguince grado 1 tobillo derecho y contusión de rodilla derecha".

Se relata también que el 14 de diciembre del propio mes cursó baja por incapacidad transitoria derivada de accidente laboral en el régimen de trabajadores autónomos.

En la sentencia se desestima la demanda afirmando que la actora no ha acreditado la prestación de servicios para los empresarios demandados ni la forma en que se produjo el esguince, valorando a tal efecto que la baja laboral que se presenta lo es en el régimen de trabajadores autónomos y que, además, consta que fue contratada por otra empresa en enero del año siguiente. Concluye que, en definitiva, no existe el más leve indicio de la existencia de un contrato de trabajo o situación cubierta para el riesgo de accidente de trabajo y que "la parte actora no ha acreditado que prestase servicios para ninguno de los demandados y, al no contar alta en nel momento en el que se sufre el esguince ni constar la forma en la que tiene lugar el traumatismo, debe desestimarse la demanda".

c) La demandante inició entonces una reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños y perjuicios derivados de no realizar la inspección solicitada mediante la denuncia a la que se ha hecho ya mención.

Transcurrido el plazo para su resolución expresa, la demandante interpuso recurso contencioso-administrativo contra la desestimación por silencio, recurso que fue luego ampliado a la resolución denegatoria expresa dictada el 18 de junio de 2020 por la Subsecretaria del Ministerio de Trabajo y Economía Social por delegación de la Ministra del Departamento.

d) La resolución desestimatoria expresa de la reclamación de responsabilidad patrimonial, luego de relatar el iter seguido en la tramitación de la denuncia formulad ante la Inspección de Trabajo, rechaza la existencia de responsabilidad patrimonial por su pretendida falta de tramitación de acuerdo con lo informado por el Consejo de Estado, según el cual

En el caso sometido a consulta, la reclamación se basa en la falta de actuación de la Inspección Provincial de Trabajo y Seguridad Social ante una denuncia formulada por la reclamante el 28 de diciembre de 2015, y reiterada mediante escritos posteriores.

El informe de la Inspección Provincial de Trabajo y Seguridad Social de Madrid incorporado al expediente (antecedente tercero del presente dictamen) pone de manifiesto la respuesta que se dio a la reclamante ante ese primer escrito de 28 de diciembre de 2015, así como las que se le han ido facilitando ante los posteriores escritos presentados por aquella. En ellos se da cuenta de las razones que impedían desplegar las actuaciones de inspección pretendidas por la reclamante. Nada alega la reclamante frente a los razonamientos recogidos en dichas respuestas, ni consta que hayan sido contestadas o impugnadas por ella, en vía administrativa ni en vía judicial, ni que por otra vía se haya declarado la ilegalidad del proceder de la Administración o de la omisión de la inspección pretendida por la reclamante.

Así las cosas, entiende el Consejo de Estado que la reclamante no ha acreditado el carácter antijurídico del perjuicio invocado, lo que conduce derechamente a la desestimación de la reclamación que está en el origen de la consulta.

A ello cabe añadir, a mayor abundamiento, que tampoco se ha acreditado que la falta de actuación de la Inspección le haya producido un perjuicio y, menos aún, la valoración económica en que cifra ese supuesto perjuicio, por importe de 60.000 euros.

Por tanto, y frente a lo recogido en la propuesta de resolución, entiende el Consejo de Estado que no se trata de que la reclamación sea prematura o de que no pueda el órgano decisor entrar a conocer del fondo del asunto por no haberse aportado (a pesar de los requerimientos) la sentencia dictada por el Juzgado de lo Social n.º 5 de Madrid a que alude la propia interesada. Se trata, más sencillamente, de que la interesada no ha acreditado que los hechos por los que reclama le hayan producido un perjuicio antijurídico (que no tenga el deber jurídico de soportar), como tampoco ha acreditado ni justificado los daños por los que reclama ni el importe en que cifra la indemnización que pretende.

TERCERO.- Del conjunto compuesto por la inicial demanda y por la formulada tras su ampliación se desprende que la demandante enmarca la cuestión suscitada en que sufrió un esguince de tobillo cuando iba a trabajar a un restaurante en el que pretendidamente prestaba sus servicios sin contrato laboral y, consecuentemente, sin estar dada de alta en la Seguridad Social.

Sostiene que la falta de diligencia en la realización de la actividad inspectora por parte de la Inspección de Trabajo le impidió acreditar que trabajaba efectivamente y sin contrato laboral para los empresarios denunciados, de manera que el accidente sufrido pudiera ser considerado accidente laboral y dar lugar a la prestación correspondiente por incapacidad.

Solicita por ello una indemnización de 60.000 euros por la pérdida de derechos económicos derivados de accidente laboral

CUARTO.- El artículo 106.2 de la Constitución Española establece que "l[l]os particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos".

En similares términos se regula el régimen de responsabilidad patrimonial en los artículos 32 y siguientes de la vigente Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que incluye en la definición anterior la salvedad "o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley".

En la interpretación de estas normas, con carácter general, el Tribunal Supremo ha declarado reiteradamente que para que nazca dicha responsabilidad, se requiere "una actividad administrativa (por acción u omisión -material o jurídica-), un resultado dañoso no justificado y relación de causa a efecto entre aquélla y ésta, incumbiendo su prueba al que reclama; a la vez que es imputable a la Administración la carga referente a la existencia de la fuerza mayor cuando se alegue como causa de exoneración" ( Sentencias de 14 de julio y de 15 de diciembre de 1986 , de 29 de mayo de 1987 , de 17 de febrero y de 14 de septiembre de 1989, etc.).

No se trata, por consiguiente, de una responsabilidad por culpa o por negligencia, sino de carácter objetivo, que surge al margen de la conducta desplegada por el autor del daño, pero siempre que ese daño sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, incluso cuando tal funcionamiento es normal.

En cuanto al antijuricidad del daño, la jurisprudencia del Tribunal Supremo (por todas STS de 1 de julio de 2009, R.C. 1515/2005 y las que en ella se citan) insiste en que "no todo daño causado por la Administración ha de ser reparado, sino que tendrá la consideración de auténtica lesión resarcible, exclusivamente, aquella que reúna la calificación de antijurídica, en el sentido de que el particular no tenga el deber jurídico de soportar los daños derivados de la actuación administrativa".

En esa misma línea reiterada ( STS de 25 de septiembre de 2007, rec. núm. 2052/2003) declara que la viabilidad de la responsabilidad patrimonial de la Administración exige antijuridicidad del resultado o lesión siempre que exista nexo causal entre el funcionamiento normal o anormal del servicio público y el resultado lesivo o dañoso producido. Especificando el artículo 141 de la misma Ley 30/1992, que la lesión reparable ha de provenir de un daño antijurídico que el particular "no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

Como precisa la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 12 de mayo de 2009 (rec. cas. nº 8595/2004), con el requisito de la antijuridicidad se viene a indicar que el carácter indemnizable del daño no se predica en razón de la licitud o ilicitud del acto causante sino de su falta de justificación conforme al ordenamiento jurídico, en cuanto no impone al perjudicado esa carga patrimonial y singular que el daño implica.

Así se ha reflejado por la jurisprudencia, señalando que la antijuridicidad, como requisito del daño indemnizable, no viene referida al aspecto subjetivo del actuar antijurídico de la Administración sino al objetivo de la ilegalidad del perjuicio, en el sentido de que el ciudadano no tenga el deber jurídico de soportarlo, ya que en tal caso desaparecería la antijuridicidad de la lesión al existir causas de justificación en el productor del daño, esto es en el actuar de la Administración (S. 13- 1-00, que se refiere a otras anteriores de 10-3-98, 29-10-98, 16-9-99 y 13-1-00 ). En el mismo sentido, la sentencia de 22 de abril de 1994, que cita las de 19 enero y 7 junio 1988, 29 mayo 1989, 8 febrero 1991 y 2 noviembre 1993, señala: "esa responsabilidad patrimonial de la Administración se funda en el criterio objetivo de la lesión, entendida como daño o perjuicio antijurídico que quien lo sufre no tiene el deber jurídico de soportar, pues si existe ese deber jurídico decae la obligación de la Administración de indemnizar (en el mismo sentido sentencias de 31-10-2000 y 30- 10-2003 )".

QUINTO.- Hemos de rechazar en primer lugar la extemporaneidad de la reclamación de responsabilidad patrimonial por el transcurso del plazo de un año que aduce el Abogado del Estado, quien toma como dies a quo la fecha de la producción del accidente -4 de diciembre de 2015- cuando lo cierto es que el hecho del que se desprendería la responsabilidad patrimonial pretendida sería la falta de tramitación de la denuncia formulada ante las autoridades laborales sobre la inexistencia de contrato en la relación laboral que supuestamente unía a la demandante y a las empresas denunciadas. Este es precisamente el planteamiento que se efectúa en la resolución expresa impugnada y que conduce a la desestimación de la extemporaneidad en la propia resolución.

SEXTO.- En cuanto a la concurrencia de los elementos necesarios para que surja la responsabilidad patrimonial, apreciamos que no se ha acreditado perjuicio alguno, sino que simplemente se alude a la mayor facilidad probatoria que podría haberse dado si se hubiera realizado la inspección solicitada. Se supone así que la misma hubiera arrojado un resultado favorable para la demandante, de modo que se estarían esgrimiendo perjuicios inciertos e hipotéticos que no llenan el requisito de certeza y concreción necesarios para que surja la responsabilidad patrimonial.

Pero es que, además, resulta definitivo por sí solo que, contrariamente a lo aducido en la demanda, tampoco cabe decir que la Inspección permaneciera inactiva tras la denuncia formulada por la actora.

En efecto, en la denuncia, tras exponer que había sufrido un accidente al ir al trabajo en determinado restaurante y dolerse de que la empresa no le hacía caso en relación con la baja que debía tramitar, solicita "el derecho a la inspección a la Seguridad Social para que no me queden secuelas y poder seguir con mi vida laboral". Más allá de la natural flexibilidad con la que han se ser entendidos los escritos de los ciudadanos (en particular cuando su redacción a mano impide esperar algún rigor técnico), lo cierto es que no se aludía a la inexistencia de contrato laboral sino únicamente a que la empresa no tramitaba su baja.

Pues bien, en relación con esta solicitud la Inspección no permaneció inactiva, sino que requirió a la demandante para que, a la vista de que el actor no constaba de alta, aportase copia del acta de conciliación firmada ante el órgano administrativo o jurisdiccional de mediación o la sentencia en la que se reconociera la prestación de servicios efectivos durante el periodo a que se alude en su escrito de denuncia.

Tal respuesta se presenta como plenamente razonable a la vista de la indeterminación de la denuncia y, consecuentemente, de la necesidad de clarificar la propia petición de la actora en relación con la existencia o no de reclamación judicial al respecto, pues la pendencia de un proceso judicial sobre la misma cuestión impedía la prosecución de las actuaciones inspectoras de acuerdo con lo dispuesto en el art. 20.5 de la Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, anteriormente transcrito.

Una vez aportada la documentación requerida se constata que, en efecto, concurría la causa legalmente prevista para la paralización o no prosecución de las actuaciones, razón por la cual no puede afirmarse que la conducta desarrollada por la Inspección no contase con la cobertura legal necesaria y que, en consecuencia, la demandante debiera soportar los supuestos efectos adversos que de ello se deriven, con independencia de su derecho a cuestionarlos mediante las acciones pertinentes.

No hay por tanto antijuridicidad en los pretendidos daños que se esgrimen.

Por lo demás, conviene poner de manifiesto que, tal como antes se reflejó al describir el iter procedimental seguido, la demandante entabló un proceso judicial en reclamación de la prestación de Seguridad Social. Este proceso concluyó con sentencia en la que no sólo no se probó el trabajo por cuenta de los empresarios demandados, sino que en la sentencia expresamente se afirma que "ni consta la forma en la que se produce el esguince del que fue tratada el día 5 de diciembre". De esta manera, la denegación de la prestación por accidente in itinere no tuvo únicamente por causa la falta de prueba de la relación laboral pretendida, sino también la falta de prueba misma del hecho causante, razón por la cual el supuesto perjuicio derivado por la falta actuación inspectora resultaría irrelevante en la práctica a los fines pretendidos por la demandante.

SÉPTIMO.- En materia de costas, a tenor de lo dispuesto en el art. 139.1 LJCA, procede su imposición a la parte demandante.

Vistos los preceptos ya citados, así como los de general y pertinente aplicación,