Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 464/2021 de 20 de septiembre del 2023

PRIMERO.- Constituye el objeto del presente recurso contencioso administrativo la Orden Ministerial de 18 de diciembre de 2020, dictada por la Directora General de la Costa y del Mar, por delegación de la Ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, que resuelve:

- Denegar a Compañía Hotelera Sant Jordi S.A., la prórroga de la concesión otorgada por Orden Ministerial de 16 de diciembre de 1968 para la ocupación de 1.026 m2 de dominio público marítimo-terrestre, con destino a piscina, terrazas, muro de defensa, sendero y embarcadero asociado al Hotel Marques del Palmer, en la Colonia de Sant Jordi, en el término municipal de Ses Salines (Mallorca, Illes Balears).

- Declarar la extinción de la concesión de referencia y ordenar al Servicio de Costas el levantamiento de la correspondiente acta de reversión.

- Otorgar un plazo de tres meses, al amparo de los artículos 85 y siguientes del Reglamento General de Costas para la presentación de una nueva solicitud de concesión adaptada a la normativa de costas.

Razona la Administración, qué otorgada la concesión por Orden Ministerial de 16 de diciembre de 1968, por un plazo de 99 años, finalizaba el 29 de julio de 2018 (30 años desde la entrada en vigor de la Ley 22/1988, de Costas), según la Disposición transitoria decimosexta del Reglamento General de Costas. Sin embargo, la solicitud de prórroga de la concesión se presentó el 21 de mayo de 2019, con posterioridad al vencimiento del plazo concesional, por lo que resulta extemporánea y no procede su otorgamiento, según lo establecido en el artículo 172 .2 del Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Costas (RGC), que desarrolla el artículo 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo.

Añade, en relación con las alegaciones presentadas por el concesionario, que la solicitud presentada el 5 de enero de 2018 para la autorización de ocupación de bienes de dominio público marítimo-terrestre con instalaciones de temporada, no puede considerarse como solicitud de prórroga de la concesión, pues se trata de autorizaciones para finalidades distintas y así se regula en el RGC, que recoge las autorizaciones temporales en sus artículos 113 y 114, mientras que las concesiones se regulan en los artículos 131 y siguientes.

SEGUNDO.- La actora, disconforme con dicha resolución, esgrime los siguientes alegatos:

La solicitud de prórroga viene ligada a la extinción del plazo inicial que tuviera la concesión, ex artículo 172.2 del RGC, y ese plazo inicial era de 99 años según el título concesional otorgado en su momento, por lo que no puede considerarse extemporánea la solicitud de prórroga presentada en su momento, puesto que el plazo así contado no se había superado.

Incluso aunque se acogiera la interpretación que da la Administración, que la concesión se había extinguido en julio de 2018, con anterioridad a esa fecha constaba a la Administración la voluntad de continuar con el disfrute de los terrenos, puesto que con fecha 5 de enero de 2018, se había solicitado autorización de los servicios de temporada hasta el año 2021. Esa solicitud, de la que, según alega, podía deducirse la prórroga de la concesión, no fue resuelta hasta junio de 2019, sin que se advirtiera a la compañía hotelera, antes de julio de 2018, qué en su opinión, en ese momento finalizaba el plazo concesional. Esgrime al respecto, que si la Administración consideraba que la solicitud de ocupación temporal carecía del requisito de no haber solicitado la prórroga debió comunicárselo de forma inmediata, al amparo del artículo 68 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común y no esperar a que pudieran verse perjudicados los derechos del administrado, pues de otro lado se quiebran los principios de confianza legítima y buena fe.

Considera que la Administración ha actuado contra sus propios actos, ya que, por una parte, en agosto de 2019 había reconocido que la concesión seguía vigente y por ello se autorizaba la ocupación temporal mediante determinados elementos móviles hasta 2021 y por otra, año y medio después, en diciembre de 2020, basa la decisión en que la concesión había finalizado en julio 2018. Contradicción que no puede interpretarse en sentido desfavorable al administrado pues ello vulneraría el principio de confianza legítima y contravendría la seguridad jurídica, principio reconocido en el artículo 9.3 de la Constitución.

TERCERO.- El artículo 2 de la Ley 2/2013, que lleva por título "Prórroga de las concesiones al amparo de la normativa anterior", dispone:

"1. Las concesiones para la ocupación del dominio público marítimo terrestre existentes, que hayan sido otorgadas antes de la entrada en vigor de la presente Ley, podrán ser prorrogadas, a instancia del titular, de acuerdo con lo dispuesto en el presente artículo.

(..)2. El concesionario podrá solicitar la prórroga de la concesión desde la entrada en vigor de la presente Ley, y en todo caso, antes de que se extinga el plazo para el que fue concedida (...)".

Precepto desarrollado por los artículos 172 y siguientes del RGC. En concreto, por lo que aquí nos interesa, el artículo 172.2, en la redacción aquí aplicable, establece: " El concesionario podrá solicitar la prórroga de la concesión desde la entrada en vigor de la Ley 2/2013, de 29 de mayo y, en todo caso, antes de los seis meses previos a la fecha de extinción del plazo para el que fue inicialmente concedida (...)."

En el presente caso, es un hecho incontrovertido que la concesión que nos ocupa fue otorgada por Orden Ministerial de 16 de diciembre de 1968, para ocupación de 1026 m2 de dominio público marítimo-terrestre con destino a piscina, terrazas, muro de defensa, sendero y embarcadero asociado al Hotel Marqués del Palmer, en el término municipal de Ses Salines (Mallorca) por un plazo de 99 años.

Ahora bien, con la entrada en vigor de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, la duración de las concesiones como la presente, quedó limitada a una duración de 30 años.

En esta línea, el Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento general para desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, establece ya en su Disposición Transitoria decimocuarta, apartado 3 " Se considerará en todo caso incompatible con los criterios de ocupación del dominio público establecidos en la Ley de Costas el mantenimiento de concesiones a perpetuidad por tiempo indefinido, sin plazo limitado o por plazo superior a treinta años, a contar desde la entrada en vigor de la Ley, siempre que no hayan superado o superen el plazo máximo de noventa y nueve años. En todos estos casos, las concesiones vigentes se entenderán otorgadas por el plazo máximo de treinta años, a contar desde la entrada en vigor de la Ley de Costas, sin perjuicio de la posibilidad de revisión de otras cláusulas conforme a lo previsto en el apartado anterior".

Ese mismo criterio se plasma con posterioridad en la Disposición Transitoria decimosexta del Reglamento General de Costas de 2014. 1, que establece " Se considerará en todo caso incompatible con los criterios de ocupación del dominio público establecidos en la Ley 22/1988, de 28 de julio, el mantenimiento de concesiones a perpetuidad, por tiempo indefinido o sin plazo limitado. En todo caso, se entenderá que las concesiones vigentes antes del 29 de julio de 1988 fueron otorgadas por un plazo máximo de 30 años a contar desde esa fecha, sin perjuicio de que puedan ser prorrogadas de acuerdo con el artículo 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo , y 172 de este Reglamento (...)"

Por tanto, si bien la concesión fue otorgada en su origen por 99 años, una vez entrada en vigor la Ley 22/1988 y de acuerdo con la normativa expuesta, se entiende otorgada por un plazo máximo de 30 años contados desde la fecha de la entrada en vigor de la ley de costas 22/1988, que tuvo lugar el día de su publicación en el BOE el 29 de julio de 1989, conforme su Disposición final tercera, criterio sostenido de forma constante por la Sala y seguido por el Tribunal Supremo en la reciente STS de 2 de marzo de 20213 (Rec. 70/2022).

Es decir, el artículo 172.2 del RGC, en lo que aquí nos interesa, debe interpretarse en conexión con la Disposición Transitoria decimosexta del Reglamento General de Costas de 2014, que reitera el criterio del Reglamento de Costas de 1988, sin que pueda sostenerse la interpretación de la actora ya que ello supondría vaciar de contenido la citada Disposición Transitoria.

De esta forma, el plazo de duración de dicha concesión finalizó el 29 de julio de 1988, por lo que presentada la solicitud de prórroga el 21 de mayo de 2019, lo fue con posterioridad al transcurso de dicho plazo y, en consecuencia, fuera del plazo establecido en el artículo 172.2 del Reglamento General de Costas.

Vencimiento del plazo de la concesión que conlleva la extinción de la misma, con arreglo al artículo 78.1.a) de la Ley de Costas y 163.1.a) del RGC, por lo que ninguna objeción cabe efectuar a la declaración de la extinción de la concesión en la misma resolución que deniega la prórroga, conforme así lo viene reiterando esta Sala, entre otras, en SSAN de 19 de octubre 2021 (Rec. 297/2020) y 30 de septiembre de 2021 (Rec. 294/2020), confirmadas por el Tribunal Supremo en Sentencias de 2 de marzo 2023 (Rec. 8406/2021 y Rec. 70/2022).

CUARTO.- Respecto del segundo motivo de impugnación, hay que señalar que la solicitud de autorización para la ocupación de bienes de dominio público marítimo-terrestre con servicios de temporada (obrante al documento 4 del expediente), efectuada el 5 de enero de 2018, antes del vencimiento del plazo de la concesión, no puede considerarse como una solicitud de prórroga de la concesión.

Debe tenerse en cuenta que si bien tanto las autorizaciones como las concesiones tienen como objeto la utilización del dominio público marítimo-terrestre y en este sentido están reguladas dentro del Título III de la Ley de Costas, son figuras diferentes, pensadas para finalidades y supuestos distintos y con una regulación propia, sin perjuicio de alguna norma común. Las autorizaciones se regulan en el Capítulo IV del citado Título III y las concesiones en el Capítulo V.

La solicitud de prórroga de la concesión requiere un escrito específico en dicho sentido, como se desprende de una interpretación lógica y sistemática de los artículos 2.2 de la Ley 2/2013 y 172.2 del RGC, transcritos en el Fundamento de Derecho precedente y del artículo 172.3 RGC, que expresa " las solicitudes de prórroga contempladas en el presente artículose resolveránaplicando lo establecido en el artículo 135 y de acuerdo con el procedimiento establecido en la sección 2.ª del capítulo VI del título III de este Reglamento, siempre que no se aprecien causas de caducidad del título cuya prórroga se solicita (...)." Sin embargo , como se ha dicho y se desprende de su contenido, el escrito presentado el 5 de enero de 2018 no era una solicitud de prórroga de la concesión.

De otro lado, la resolución de agosto de 2019 otorgando la autorización que se extiende a los años 2019 a 2021 para " ocupación de bienes de dominio público marítimo-terrestre estatal con instalaciones de temporada", obrante a las páginas 72 y 73 del mismo documento 6 del expediente, frente a lo alegado en la demanda, no se fundamenta en la vigencia de la concesión, ni nada se dice en dicho sentido en el texto de la misma.

Así, en los Fundamentos se limita a citar el artículo 51 de la Ley 22/1988, transcribiendo su apartado 1: " Estarán sujetas a previa autorización administrativa las actividades en las que, aun sin requerir obras o instalaciones de ningún tipo, concurran circunstancias especiales de intensidad, peligrosidad o rentabilidad, y asimismo la ocupación del dominio público marítimo-terrestre con instalaciones desmontables o con bienes muebles".

Y en los Antecedentes, se indica, en el 6º, que se reciben alegaciones a la propuesta de denegación " aclarando y aportando plano quese adjunta con indicación de las instalaciones solicitadas y su ubicación con respecto al dominio público, así como documentación de la tramitación de la correspondiente prórroga de la concesión", por lo que procede la resolución del expediente .

Esa propuesta de denegación de 8 de abril de 2019 -página 68 del mismo documento 6 del expediente- relacionada en el Antecedente 5º de la misma resolución de autorización, o propuesta de resolución denegatoria, es la denominada por la demandante, de forma incorrecta, resolución denegatoria de la autorización de la ocupación del dominio público marítimo-terrestre con instalaciones de temporada.

El hecho de que se aportara por la hoy demandante con las alegaciones a la propuesta de resolución, documentación sobre la tramitación de la prórroga de la concesión, no permite inferir que la autorización se otorgara porque la concesión seguía vigente, pues con dichas alegaciones se aportó también plano con indicación de las instalaciones solicitadas y su ubicación con respecto al dominio público, para subsanar la indefinición entre el número y ubicación de las instalaciones solicitadas respecto al dominio público y servidumbres de tránsito, puesta de relieve en el informe de la Dirección General del Territorio, de la Consejería de Territorio, Energía y Movilidad, tomado en consideración por la propuesta de denegación.

Es decir, de la citada resolución de agosto de 2019 no puede inferirse, como sostiene la actora, que la autorización se otorga porque la concesión seguía vigente y en consecuencia, no puede hablarse de vulneración de la doctrina de los actos propios de la Administración, ni en correlación tampoco de vulneración de la confianza legítima. Ello sin perjuicio de que la doctrina de los actos propios no puede invocarse para crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico.

Así, en relación con la doctrina de los actos propios, el Tribunal Supremo ha declarado en sus Sentencias de 28 de diciembre 2012 (Rec. nº 273/2009) y 3 julio 2013 (Rec. 2.511/2011), que, tal doctrina supone que la actuación de las Administraciones Públicas no puede ser alterada arbitrariamente, y añaden: < esta Sala de 26 de febrero de 2001, RC 5453/1995 dijimos que "Tanto la doctrina del Tribunal Constitucional como la Jurisprudencia de este Alto Tribunal (STS de 1 de febrero de 1999 ) considera que el principio de buena fe protege la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno e impone el deber de coherencia en el comportamiento propio. Lo que es tanto como decir que dicho principio implica la exigencia de un deber de comportamiento que consiste en la necesidad de observar de cara al futuro la conducta que los actos anteriores hacían prever y aceptar las consecuencias vinculantes que se desprenden de los propios actos, constituyendo un supuesto de lesión a la confianza legítima de las partes "venire contra factum propium". Ahora bien, este principio no puede invocarse para crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, o cuando del acto precedente resulta una contradicción con el fin o interés tutelado por una norma jurídica que, por su naturaleza, no es susceptible de amparar una conducta discrecional por la Administración que suponga el reconocimiento de unos derechos y/u obligaciones que dimanen de actos propios de la misma. O, dicho en otros términos, la doctrina invocada de los "actos propios" sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el solo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta>>. En el mismo sentido, se pronuncia la Sentencia de 15 de marzo de 2018 (Rec.420/2018).

Procede, en definitiva, la desestimación del motivo y en definitiva del recurso contencioso administrativo.

QUINTO.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las procesales a la parte actora.