1.- Con carácter principal, declaración de nulidad de las disposiciones relativas a las empresas REPSOL PETRÓLEO, S. A., y REPSOL BUTANO, S. A.
2.- Con carácter subsidiario, de la nulidad del dispositivo cuarto y, consecuentemente, de los puestos consignados en los Anexos I, II.
3.- Que la referida Orden ha lesionado los derechos fundamentales de huelga y de libertad sindical, debiendo abstenerse en el futuro de reproducir esta misma conducta.
4.- La condena al pago de una indemnización resarcitoria de 4.000 euros por daño moral.
5.- La condena en costas a la propia Administración demandada o, subsidiariamente a esta petición, condena de 2.500 euros por gastos de tramitación para el supuesto de que la Administración demandada no fuera condenada en costas.
Dentro de plazo legal, el Ministerio Fiscal evacuó el correspondiente informe, Repsol las alegaciones y la administración demandada formuló a su vez escrito de contestación a la demanda, oponiéndose a la pretensión de la actora y alegando lo que a tal fin estimó oportuno, solicitando a la Sala que dicte sentencia desestimando el recurso interpuesto, confirmando los actos recurridos e imponiendo las costas al actor.
PRIMERO : Es objeto de impugnación en autos la Orden del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, de 13 de julio de 2022, por la que se establecen los servicios ante la convocatoria de huelga en las empresas del grupo Repsol los días 15,16,17 de julio y 13,14 y 15 de agosto de 2022.
La recurrente ha interpuesto su demanda por la vía del procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona. El artículo 121.2 de la Ley 29/1998, dispone:
"2. La sentencia estimará el recurso cuando la disposición, la actuación o el acto incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder, y como consecuencia de la misma vulneren un derecho de los susceptibles de amparo."
Una cuestión muy semejante a la que nos ocupa, ha sido resuelta por nuestra sentencia de veintiséis de septiembre de dos mil veintidós, DF 3/2022, debemos seguir la doctrina plasmada en dicha sentencia.
La exposición de motivos le la Orden impugnada, señala:
"El Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico ha sido informado de la convocatoria de huelga en todas las empresas del Grupo Repsol en todos sus centros de trabajo que se iniciará a las 00:01h del día 15 de julio de 2022 y finalizará a las 23:59 del 17 de julio y volverá a iniciarse el día 13 de agosto a las 00:01, siendo su duración de 3 días hasta las 23:59h del 15 de agosto. (...)
El suministro de los gases licuados del petróleo, tanto a granel como envasado, constituye una actividad fundamental cuya garantía de suministro se plasma en el establecimiento de los servicios mínimos contenidos en el apartado tercero, así como en el Anexo II. En relación con esta actividad se da la circunstancia de que el Grupo Repsol cuenta con obligación de suministro domiciliario de gases licuados del petróleo envasados, en envases con carga igual o superior a 8 kilogramos e inferior a 20 kilogramos en toda la península ibérica, así como en Islas Baleares, en virtud de la disposición adicional trigésimo tercera de la Ley 34/1998, de 7 de octubre y de la Resolución de 14 de junio de 2020, de la Dirección General de Política Energética y Minas, por la que se establece el listado de operadores al por mayor de gases licuados del petróleo con obligación de suministro domiciliario.
Las Empresas de refino de petróleo ejercen una actividad que afecta al interés general y que no puede paralizarse de una manera absoluta por las graves consecuencias que se derivarían, no sólo por el riesgo que supone en el orden económico nacional el que las existencias operativas mínimas no resulten cubiertas, sino también por la necesidad de garantizar servicios esenciales mínimos, de acuerdo a lo establecido en el Real Decreto 1477/1988, de 9 de diciembre. A este respecto, el apartado segundo y el Anexo I de esta orden recoge los servicios mínimos establecidos para la actividad de refino que han sido determinados con el objetivo general de garantizar la seguridad de las personas y del medioambiente, fundamentales en instalaciones de tal complejidad.
El suministro de productos petrolíferos es esencial para el normal desarrollo de la actividad ciudadana. Tomando en consideración la duración y características de la huelga convocada, de número de instalaciones de suministro que entran dentro del ámbito de esta huelga y su distribución geográfica en base a la información disponible en el Censo de Instalaciones de Suministro de Carburantes del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico se ha determinado como innecesario el establecimiento de servicios mínimos de instalaciones de suministro, en tanto que el número de instalaciones no afectadas por esta convocatoria de huelga, pertenecientes tanto a la red de Repsol como a otros operadores, supera ampliamente en cada provincia e isla, el número de instalaciones que habitualmente se establecen como servicio mínimo en convocatorias de huelgas generales (20% de las censadas). Sin perjuicio de lo anterior, en el caso de los postes marítimos, atendiendo a criterios objetivos de cuota de número de postes del grupo Repsol por provincia, en base a la información disponible en el Censo de Instalaciones de Suministro de Carburantes del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico se ha determinado un listado de postes en servicios mínimos que deberán prestar servicio en su horario habitual y se relaciona en el anexo III."
La recurrente plantea en su demanda, la violación de los artículos 28. 2 y 105 de la Constitución Española.
En primer lugar, debemos señalar que la actora ha optado por la modalidad procesal de amparo judicial de las libertades y derechos, previsto en el artículo 53.2 CE, regulada por los trámites del "Procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la persona", de carácter preferente y sumario. ( art. 114 LJCA). El procedimiento especial tiene como objeto procesal limitado, contemplar la lesión de los derechos susceptibles de amparo.
El art. 28.2 CE, reconoce el derecho a la huelga de los trabajadores para la defensa de sus intereses; disponiendo que la ley que regule el ejercicio de este derecho, establecerá las garantías precisas para asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad.
SEGUNDO : Audiencia.
En fecha de 11 de julio de 2022 el comité de huelga recibió comunicado de la misma fecha, en el que el Ministerio le daba traslado de la Propuesta de servicios mínimos en las empresas del GRUPO REPSOL; en el comunicado, a los efectos de cumplimentar el trámite de audiencia, se confería un plazo de menos de 24 horas, comprendido entre un momento posterior las 12:20 horas del referido día 11 (hora en que se firmó el comunicado, según consta en el mismo) y las 10 horas del día 12 de julio, momento en que finalizaba el plazo, según dicho comunicado.
En fecha 12 de julio de 2022, la FEDERACIÓN demandante presentó un escrito efectuando alegaciones a la Propuesta de Orden en los términos que constan en el documento núm. 4 del expediente administrativo. En el escrito se manifestaba el desacuerdo con la propuesta recibido.
Respecto a esta alegación, decíamos en nuestra sentencia citada de 26 de septiembre de 2022:
"La demandante denuncia la falta de observancia de un plazo mínimo o razonable para efectuar alegaciones, si bien reconoce que tuvo conocimiento de la propuesta de servicios mínimos.
Pues bien, como hemos venido señalando en ocasiones anteriores ante idéntico motivo impugnatorio, la eventual vulneración del plazo de cinco días ( artículos 33 y 82 de la Ley 39/2015 ), no ha afectado a las posibilidades de alegación que corresponden a la recurrente. En efecto, el establecimiento de un plazo para alegaciones tiene como finalidad que el destinatario pueda hacer uso de un plazo razonable para preparar la defensa de los intereses que está llamado a proteger; sin embargo, la no observancia del plazo no tiene consecuencias cuando con ello no se provoca indefensión al interesado ( artículo 63.2 Ley 30/1992 ).
En este supuesto consta que, a pesar de la premura del plazo otorgado, la parte actora pudo hacer uso del trámite de alegaciones. Siendo cierto que hubiera sido deseable el mantenimiento de un plazo razonable, en el caso examinado, la parte no justifica que la ausencia de observancia de las normas de procedimiento pueda haberle cercenado o limitado sus posibilidades de alegación y defensa, por lo que entendemos que dicho motivo debe desestimarse."
Este razonamiento justifica la desestimación de la señalada alegación.
El hecho de que la Orden no haya acogido las alegaciones de los interesados, no implica vulneración de derech0 fundamental alguno.
TERCERO: Motivación y proporcionalidad de los servicios mínimos.
La sentencia del Tribunal Constitucional 2/2022, de 24 de enero de 2022, declara:
"Según la jurisprudencia constitucional "la principal técnica que viene utilizándose para garantizar el mantenimiento de los referidos servicios esenciales es la de la fijación de los servicios mínimos a cumplir por los trabajadores" ( STC 45/2016, de 14 de marzo , FJ 3).
Esta materia plantea, entre otras, una controversia sobre las exigencias de motivación y proporcionalidad vinculadas al carácter restrictivo que tiene la determinación de los servicios mínimos para el ejercicio del derecho de huelga. Los principales pronunciamientos en la materia, que toman como referencia la STC 11/1981, de 8 de abril , en cuyo fundamento jurídico 18, con ocasión del recurso de inconstitucionalidad promovido contra diversos preceptos del Real Decreto-ley 17/1977, de 4 de marzo, sobre relaciones de trabajo, el Tribunal se pronunció sobre el alcance de la citada limitación del art. 28.2 CE , las SSTC 26/1981, de 17 de julio ; 51/1986, de 24 de abril ; 53/1986, de 5 de mayo ; 27/1989, de 3 de febrero, FJ 4 ; 43/1990, de 15 de marzo ; 122/1990, de 2 de julio, FJ 3 , y 8/1992, de 16 de enero .
La jurisprudencia constitucional sobre esta cuestión que puede resumirse así:
a) La posibilidad establecida en el art. 28.2 CE de que se regulen las garantías precisas para asegurar en caso de huelga el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad determina que el derecho de huelga puede ser limitado cuando su ejercicio sea susceptible de impedir u obstaculizar el funcionamiento de servicios que atienden la garantía o el ejercicio de los derechos fundamentales, las libertades públicas y los bienes constitucionalmente protegidos. La consideración de un servicio como esencial no significa, sin embargo, la supresión del derecho de huelga de los trabajadores ocupados en tal servicio, sino la previsión de las garantías precisas para su mantenimiento, lo que implica la prestación de los trabajos necesarios para la cobertura mínima de los derechos, libertades o bienes que el propio servicio satisface, pero sin alcanzar el nivel de rendimiento habitual.
b) La determinación de las garantías precisas para asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad no puede ponerse en manos de ninguna de las partes implicadas en el conflicto colectivo que supone la huelga, sino que debe ser sometida a un tercero imparcial. Su atribución a la autoridad gubernativa es la manera más lógica de cumplir el mandato constitucional, si bien queda limitada por consideraciones materiales -las garantías establecidas no pueden vaciar de contenido el derecho de huelga o rebasar la idea de su contenido esencial- y formales -el control jurisdiccional de dichas decisiones sobre el mantenimiento de los servicios esenciales-, de todo lo cual se infiere que su establecimiento debe obedecer a un criterio restrictivo.
c) La decisión de la autoridad gubernativa en la determinación de las garantías precisas para asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad, en la medida en que implica una limitación en el libre ejercicio de un derecho fundamental, debe ser objeto de motivación tras una ponderación y valoración de los bienes o derechos afectados, del ámbito personal, funcional o territorial de la huelga, de la duración y demás características de esta medida de presión y, en fin, de las restantes circunstancias que concurran en su ejercicio y que puedan ser de relevancia para alcanzar el equilibrio más ponderado entre el derecho de huelga y los restantes bienes afectados (comunidad afectada, existencia o no de servicios alternativos, etc.).
d) La finalidad de esta exigencia de motivación es la de que los destinatarios conozcan las razones por las cuales su derecho se sacrificó y los intereses a los que se sacrificó y para que, en su momento, los órganos judiciales puedan fiscalizar adecuadamente la corrección constitucional del acto del poder público valorando su razonable ajuste a las circunstancias y la observancia de la regla de la proporcionalidad de los sacrificios.
e) La motivación del acto gubernativo en que se determinan las garantías precisas para asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad puede responder a criterios de concisión y claridad propios de la actuación administrativa al poner de manifiesto el motivo o fundamento acerca de la esencialidad del servicio, las características de la huelga convocada, los bienes que pueden quedar afectados o los trabajos que no pueden sufrir interrupción o cuya prestación debe mantenerse en alguna medida. Sin embargo, el deber de motivación no puede entenderse cumplido con el simple uso de fórmulas genéricas de las cuales no puedan derivarse criterios para enjuiciar la ordenación y proporcionalidad de la restricción que se impone al ejercicio del derecho de huelga y el defecto de motivación no puede entenderse subsanado si en un proceso posterior la autoridad gubernativa aporta todos los datos técnicos o jurídicos posibles para apoyar su decisión."
La Orden impugnada, tras analizar las características del suministro de los gases licuados del petróleo, señalar que Grupo Repsol cuenta con obligación de suministro domiciliario de gases licuados del petróleo envasados, en envases con carga igual o superior a 8 kilogramos e inferior a 20 kilogramos en toda la península ibérica, así como en Islas Baleares y que las Empresas de refino de petróleo ejercen una actividad que afecta al interés general y que no puede paralizarse de una manera absoluta por las graves consecuencias que se derivarían; en el apartado segundo, establece los criterios para establecer los servicios mínimos en las refinerías de petróleo del Grupo Repsol, y, en el apartado tercero, los criterios para las instalaciones de transporte, almacenamiento y distribución de hidrocarburos líquidos, incluyendo los gases licuados del petróleo, del grupo Repsol.
Entendemos que la Orden se encuentra suficientemente motivada.
En cuanto a la fijación de los servicios mínimos, recordemos de lo dispuesto en el Real Decreto 1477/1988, de 9 diciembre, mediante el que se garantiza la prestación de servicios mínimos esenciales en situaciones de huelga en refinerías de petróleo:
"Artículo 1. Cualquier situación de huelga que afecte al personal de las refinerías de petróleo, se entenderá condicionada a que se mantengan los servicios esenciales mínimos.
Artículo 2. Los servicios esenciales mínimos a que se refiere el artículo anterior serán los siguientes:
La seguridad de personas e instalaciones se mantendrá a los niveles operativos habituales en todas las instalaciones afectas a la actividad.
Se realizarán los envíos mínimos necesarios para garantizar los servicios públicos de suministro al Monopolio de Petróleos y los suministros mínimos a las Empresas ajenas al derecho de huelga, al objeto de garantizar la seguridad de las instalaciones de estas Empresas."
Los servicios mínimos propuestos coinciden con los establecidos en huelgas anteriores reconoce la recurrente.
Respecto a los concretos reproches de falta de proporcionalidad, la recurrente afirma que:
En el ordinal primero, en el ámbito de la producción, transporte y almacenamiento de hidrocarburos, garantizarán la prestación del servicio y mantendrán la disponibilidad y operatividad de las instalaciones. De ello no resulta que sea posible designar a toda la plantilla, como afirma la recurrente.
Respecto al ordinal segundo, se afirma por la recurrente:
1.- Respecto a la letra a), afirma la actora que ha de entenderse en el sentido de que un mismo nivel de seguridad puede obtenerse con un menor nivel operativo de las instalaciones, puesto que el número de personas que acudirá al trabajo será inferior. Lo contrario equivaldría a presuponer que nadie ejercerá el derecho de huelga. Es cierto que ha de mantenerse la plena seguridad de personas e instalaciones, pero ello puede conseguirse con un número menor de trabajadores.
Se trata de una afirmación subjetiva carente de elementos objetivos en que fundarse, y, por ello, no puede prevalecer frente al objetivo criterio consagrado en la Orden, que parte de criterios objetivos.
2.- Respecto a las letras b) y c), se señala por la recurrente que se obliga a mantener a todas las unidades a nivel operativo, aunque sea a mínima carga. Estando las instalaciones a mínima carga operativa mantienen la producción de combustible durante el día de huelga y ello es desproporcionado para cubrir los servicios esenciales en un día de huelga.
Es evidente la incidencia de la huelga manteniendo las unidades a carga mínima. No se aporta justificación de desproporcionalidad.
3.- En relación a la letra d) - trabajos de laboratorio - es válido con la finalidad de evitar la contaminación, pero no para mantener las condiciones operativas descritas, afirma la actora. La obligación de garantizar las instalaciones en condiciones de operatividad, no implica que sea posible imponer la presencia de toda la plantilla.
4.- En relación a las letras de la f) a la i) se afirma por la actora, que imponen de forma genérica unas obligaciones que permiten a las empresas exigir a los trabajadores unos niveles operativos semejantes a los normales. Tampoco ello implica que se puedan mantener en los niveles normales, ni autoriza a la empresa a hacerlo.
En cuanto al ordinal tercero, se afirma en la demanda:
1.- La letra b) se exige el mantenimiento de los pedidos urgentes procedentes de los sectores cuya actividad no pueda detenerse (Hospitales, Bomberos, Cuerpos de Seguridad del Estado, Ambulancias, Centros estratégicos). Aunque no se trata de una huelga general, la decisión se encuentra justificada dada la posición en el mercado de la empresa, como se recoge en la exposición de motivo de la Orden.
2.- Las letras d) y e) se garantiza el suministro en el transporte aéreo y en los puertos. También estos casos se justifican en la posición en el mercado de la empresa.
Respecto a los Anexos, la recurrente no aporta elementos objetivos de los que concluir que el porcentaje de la plantilla destinada a servicios mínimos, sea desproporcionada al interés que debe tutelarse.
De lo expuesto resulta desestimación del recurso.
CUARTO : Procede imposición de costas a la recurrente, conforme a los criterios contenidos en el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, por ser la presente sentencia desestimatoria.
VISTOS los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación, en nombre de su Majestad el Rey y por el poder que nos otorga la Constitución:
