Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 1292/2020 de 21 de diciembre del 2023

PRIMERO.- Se interpone el recurso contra la resolución de la Directora General de Seguridad Jurídica y Fe Pública de 23 de junio de 2020, dictada por delegación del Ministro de Justicia, por la que se deniega la solicitud de concesión de nacionalidad española por no haber justificado buena conducta cívica, al tener antecedentes penales.

El recurrente solicitó la nacionalidad española por residencia el 14 de julio de 2014. El Juez encargado del Registro Civil y el Ministerio Fiscal informaron desfavorablemente a la concesión de la nacionalidad. En el certificado de antecedentes penales, obrante en el expediente administrativo, consta haber sido condenado por sentencias firmes de 15 de junio de 2016 y 16 de abril de 2018 por delitos de conducción sin permiso o retirado cautelarmente; y por sentencia de 29 de enero de 2018, firme el 24 de septiembre de 2018, por delito de lesiones del art. 147 del Código Penal.

SEGUNDO.- Sostiene el recurrente en la demanda que reúne los requisitos para la concesión de la nacionalidad española, por la escasa gravedad de las penas impuestas, estando cancelados los antecedentes penales.

TERCERO.- La obtención de la nacionalidad por residencia no constituye un derecho subjetivo, por lo que su denegación no supone la limitación del ejercicio de un derecho, sino que nos hallamos ante un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un estado.

Tal afirmación no impide aseverar que su otorgamiento se encuentra en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al art. 21 del Código Civil, puede ser denegada por motivos de orden público o interés nacional.

En estos términos se expresa la sentencia del Tribunal Supremo de 25 de febrero de 2011 (Recurso 2911/2007), haciéndose eco de una doctrina jurisprudencial consolidada que, en lo que ahora nos interesa, establece:

"[...] el otorgamiento de ésta en modo alguno puede ser considerado como un derecho del particular, sino, como antes hemos dicho, como el otorgamiento de una condición, la de nacional, que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un Estado, no en vano la nacionalidad constituye la base misma de aquél, que conlleva el reconocimiento de una serie de derechos y obligaciones y que en todo caso puede ser negado por razones de orden público o interés nacional".

Los arts. 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

La apreciación de los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisa de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso, cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( artículo 103 de la Constitución), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

Debe tenerse en cuenta que la nacionalidad constituye la máxima expresión jurídica de la integración de una persona en una comunidad estatal, y es algo más que la autorización de residencia y trabajo. Por ello, el nivel de exigencia de la adaptación a nuestra sociedad es superior para los solicitantes de la nacionalidad que el exigible a los extranjeros residentes, puesto que pretenden ser ciudadanos españoles. En este sentido, como ha declarado esta Sala en otras ocasiones, el ejercicio de los derechos políticos que lleva consigo la obtención de la nacionalidad trasciende de lo que es simplemente desenvolverse en una vida profesional, económica y familiar en España, puesto que la adquisición de la nacionalidad convierte al peticionario en ciudadano español, lo cual supone que adquiere el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal, y a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos - artículo 23 de la Constitución- « Sentencias de la Sección 3ª, de 14 de junio de 2012, de 7 de marzo y de 18 de abril de 2013, de la Sección 1ª, de 9 de octubre de 2015».

Dicha participación en los asuntos públicos, como ciudadano español, abarca también la participación en el gobierno de las entidades en que el Estado se organiza territorialmente, de acuerdo con el art. 137 de la Constitución, más allá del derecho de sufragio como extranjeros residentes en los distintos municipios en las elecciones locales atendiendo a criterios de reciprocidad ( artículo 13.2 CE). De ahí que venga exigiéndose un conocimiento de las instituciones y de la sociedad de la que va a formar parte, no sólo un conocimiento apto de la organización administrativa y territorial de España, sino la aceptación de su sistema de valores, plasmados fundamentalmente en la Constitución, a la que ha de prestar juramento de acuerdo con el art. 23 del Código Civil. Además, como nacional de un Estado miembro de la Unión Europea, pasaría a ser Ciudadano de la Unión, con los derechos reconocidos en las disposiciones del Derecho de la Unión relativas a la ciudadanía de la Unión, artículos 9 a 12 del Tratado de la Unión Europea (TUE), artículos 18 a 25 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), y capítulo V de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. ( Sentencia de la sección 5ª, de 22 de noviembre de 2017).

La cuestión que se plantea en el presente recurso es, la relativa al requisito de buena conducta cívica. La resolución combatida tuvo en cuenta la preexistencia de unos antecedentes penales, al haber sido condenado el recurrente por tres delitos: dos delitos de conducción sin permiso o retirado cautelarmente y un delito de lesiones.

El requisito de buena conducta cívica ha sido desarrollado por la doctrina de esta Sala, en los siguientes términos (SAN (3ª) de 17 de septiembre de 2015, Rec. 762/2014 y SAN (1ª) de 23 de diciembre de 2016, Rec. 915/2015):

1.- La "buena conducta cívica" constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no trasgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico en razón del carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo periodo de tiempo de permanencia en España ( STS de 17 de octubre de 2011, Rec. 4969/2009). En cuanto a la carga de la prueba, no es la Administración quien debe destruir una pretendida presunción de buena conducta cívica de que disfrutarían, en principio, todas las personas, sino que es el solicitante quien ha de acreditar positivamente su buena conducta cívica. Ello se desprende inequívocamente del artículo 22 del Código Civil que dispone que "el interesado deberá justificar en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica y suficiente grado de integración en la sociedad española".

2.- No cabe fraccionar la continuidad de esa trayectoria vital de forma que la conducta desplegada a partir de la solicitud de nacionalidad y durante el curso de la tramitación del expediente deba tenerse por inexistente o irrelevante, siendo, pues, plenamente legítimo denegar la nacionalidad si el solicitante despliega en ese ínterin un comportamiento incompatible con la tan citada buena conducta cívica ( SSTS de 12 de septiembre de 2011, Rec. 1500/2011 y de 14 de enero de 2011, Rec. 4556/2007). En caso de condena penal, el momento a considerar ha de ser aquel en el que los hechos determinantes de la condena tuvieron lugar, y no el de la condena misma. Esto es, la tardanza en la celebración del correspondiente juicio no puede actuar en demérito del solicitante de nacionalidad. ( STS de 27 de octubre de 2010).

3.- La residencia en España, la integración familiar o la ocupación laboral pueden resultar indicativas de la integración social, que es otro requisito exigido por el artículo 22.4 del Código Civil pero no de buena conducta cívica ( SSTS de 5 de diciembre de 2011, Rec. 2169/2010 y 19 de diciembre de 2011 Rec. 3144/2010).

Asimismo, es doctrina reiterada de esta Sala que la existencia de antecedentes penales no es un hecho decisivo, sino un indicativo de la conducta desplegada por el interesado. "Por eso (...) es posible que, aun habiendo sido ya cancelados los antecedentes penales, un hecho ilícito sea tan elocuente acerca de la falta de civismo del solicitante que pueda ser utilizado para tener por no satisfecho el requisito del art. 22.4 CC; y, viceversa, cabe que determinados antecedentes penales todavía no cancelados resulten, habida cuenta de su significado, insuficientes para formular un juicio negativo sobre el civismo del solicitante" ( STS (6º) de 4 de abril 2011, Rec. 4395/2007 y SAN ( 3ª) de 7 de mayo 2009, Rec. 846/2007).

Es evidente que desde la perspectiva estricta de la " buena conducta cívica", la existencia de tres condenas penales tras la solicitud de la nacionalidad española son actos relevantes y de importancia suficiente a criterio de la Sala, para estimar que no se cumple el requisito exigido por el art. 22 del C.C., al concurrir una vulneración concreta del ordenamiento jurídico con fundamento en hechos que tienen mucho que ver con la "buena conducta cívica" que la ley exige acreditar.

Por otra parte, ni en el expediente administrativo ni en autos aparecen datos que permitan deducir especiales elementos de carácter positivo con suficiente relevancia para desvirtuar aquellos hechos claramente negativos en la vida de la recurrente en España. Al contrario, en el informe de la Dirección General de la Policía obrante en el expediente, le constan diversas detenciones por delito contra la salud pública en 2015, y lesiones y amenazas en 2016, hechos que, aun cuando no conste el resultado final de la instrucción penal, permiten reforzar la apreciación de la ausencia de buena conducta cívica.

Por lo expuesto el recurso debe ser desestimado.

CUARTO.- De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa procede imponer las costas al recurrente, sin que el límite máximo de aquéllas pueda exceder de la suma de 1.000 euros por todos los conceptos.

Vistos los preceptos citados y demás normas de procedente aplicación,