Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 2076/2019 de 22 de enero del 2024

PRIMERO.- Se interpuso el presente recurso contra la desestimación de la solicitud de nacionalidad española dictada por la Dirección General de los Registros y del Notariado, que vino a denegar la nacionalidad por residencia a Serafin, de Marruecos.

La actuación administrativa impugnada en el presente recurso se fundamenta en que no concurre el requisito legalmente exigido (buena conducta cívica, según el artículo 22.4 del código civil). Además, se opone la Administración demandada la falta del requisito del plazo de 10 años de residencia legal.

SEGUNDO.- Alega la recurrente, en síntesis, que ha acreditado buena conducta cívica y que está integrado en la sociedad española y que fue condenado por un delito menor en fechas posteriores a la instrucción del expediente de nacionalidad.

Sin embargo; consta que fue condenado en sentencia de fecha 18/08/2015 por el Juzgado de lo penal 5 de Pamplona por delito de violencia doméstica y de género. Lesiones y maltrato familiar, cometido el 12 de julio de 2025. Y también fue condenado por un delito de amenazas cometido el mismo día.

TERCERO.- El concepto jurídico indeterminado «buena conducta cívica» debe ser valorado por la Administración y, en su caso, por el órgano jurisdiccional que conozca de la materia en vía del recurso contencioso, como un requisito exigible para la concesión de la nacionalidad española que debe ser apreciado mediante el examen de la trayectoria personal del demandante de la nacionalidad, considerando aquélla en su conjunto. Lo que el artículo. 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles, sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica. El sintagma «buena conducta cívica» remite a un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo.

La carga de probar su buena conducta cívica corresponde al solicitante ( artículo 22.4 CC), y el reconocimiento de la nacionalidad -para el caso, su adquisición por residencia- comprende aspectos que trascienden el orden penal, en razón al plus que confiere su otorgamiento.

Aunque es verdad que haber sido condenado en sede penal, aun cuando sea por una falta, tiene relevancia para valorar la «buena conducta cívica» de quien solicita adquirir la nacionalidad española por residencia, ello no significa que toda sentencia penal condenatoria traiga automáticamente consigo un estigma de «mala conducta cívica» a efectos del artículo 22 del código civil ( SSTS de 5 de octubre de 2002 [RJ 2002, 8873] y de 3 de noviembre de 2004, entre otras). Incluso tratándose de hechos ilícitos más graves, la existencia de una previa condena penal es un elemento que debe ser valorado de acuerdo con las circunstancias del caso, pues no todos los delitos y faltas ponen de manifiesto una idéntica ausencia de civismo.

Por otro lado, a la hora de valorar el civismo de quien solicita la adquisición de la nacionalidad española por residencia, también deben ponderarse cualesquiera otros datos positivos o negativos que, al margen de lo penal, puedan poner de manifiesto cuál es la actitud del solicitante en la sociedad.

El concepto «buena conducta cívica» se integra por la apreciación singular del interés público conforme a unos criterios, preferentemente políticos, marcados explícita o implícitamente por el legislador, siendo exigible al sujeto solicitante, a consecuencia del plus que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los «actos favorables al administrado», un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española .

En definitiva, el concepto jurídico indeterminado «buena conducta cívica» a que se refiere el artículo 22.4 del código civil no se puede identificar con la carencia de antecedentes penales. La «buena conducta cívica» constituye un requisito adicional a la mera observancia de una conducta de no trasgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras impuesto por el ordenamiento jurídico, ya que dado el carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia, que envuelve aspectos que trascienden los de orden penal , ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo periodo de tiempo de permanencia en España, y no puede identificarse sin más con la ausencia de antecedentes penales o policiales.

Por lo que se refiere a la valoración de la buena conducta cívica como presupuesto para el reconocimiento de la nacionalidad española, el Tribunal Supremo ha sentado una doctrina que podemos sistematizar en los siguientes términos:

La concesión de la nacionalidad española por residencia es un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía del Estado y supone el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones, otorgamiento condicionado al cumplimiento por el solicitante de determinados requisitos. Entre estos requisitos, el artículo 22 del código civil exige que el peticionario acredite positivamente la observancia de buena conducta cívica ( SSTS de 13 y 20 de abril, 9 EDJ 2004/135190 y 23 de septiembre EDJ 2004/142144, 6 de noviembre y 25 de diciembre de 2004, y 11 de octubre y 25 de septiembre de 2005).

Para el reconocimiento de la buena conducta cívica no basta la inexistencia de constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que "per se" impliquen mala conducta, ya que lo que el artículo 22 del código civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España, y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles, sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica , tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/87 ( SSTS de 13, 20, 22 y 23 de abril, 8 y 15 de julio, 9 EDJ 2004/135190 y 23 de septiembre EDJ 2004/142144, 11 de octubre EDJ 2004/152795, 6 de noviembre y 25 de diciembre de 2004, y 11 de octubre y 25 de septiembre de 2005).

No debe identificarse el concepto jurídico indeterminado "buena conducta cívica" con la carencia de antecedentes penales, ya que la buena conducta cívica constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no transgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico en razón del carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y, por ende, envuelve aspectos que trascienden los de orden penal, no pudiendo identificarse, sin más, con la ausencia de antecedentes penales o policiales ( SSTS de 6 de marzo de 1999, 23 de abril, 8 de noviembre y 15 de diciembre de 2004 EDJ 2004/219431, y 28 de septiembre EDJ 2005/157641 y 11 de octubre de 2005).

El concepto "buena conducta cívica" se integra por la apreciación singular del interés público conforme a unos criterios, preferentemente políticos, marcados explícita o implícitamente por el legislador, siendo exigible al sujeto solicitante de nacionalidad , a consecuencia del "plus" que contiene el acto de su otorgamiento, enmarcable dentro de los "actos favorables al administrado", un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pueda cuestionar el concepto de bondad, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española ( SSTS de 13, 20, 22 y 23 de abril, 9 EDJ 2004/135190 y 23 de septiembre EDJ 2004/142144, 6 de noviembre y 25 de diciembre de 2004, y 11 de octubre EDJ 2004/152795 y 25 de septiembre de 2005).

Los cambios en la estimativa de valores -que son inevitables ya que pertenecen a la naturaleza de las cosas- introducen un factor de dificultad para el Juez que ha de definir lo que -en un determinado momento de la historia- deba entenderse por buena conducta cívica. Y por eso importa dejar claro que este sintagma que emplea el artículo 22.4 del código civil remite a un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo. Un estándar que vale para todos y vale para cada uno. En el bien entendido que no se trata de imponer un modo de vida uniforme en la comunidad nacional, ni de que quien utiliza esta vía de adquisición de la nacionalidad tenga que demostrar que durante toda su vida ha observado una conducta intachable, sino de proclamar que, siendo cada sujeto humano libre para organizar su vida como le plazca -la vida se nos da, pero no se nos da hecha: tenemos que hacérnosla-, quienes, no siendo españoles, deseen obtener la nacionalidad española, han de haber llevado y seguir llevando una vida ajustada a ese estándar medio de conducta al que acabamos de referirnos ( SSTS de 12 de noviembre de 2002 EDJ 2002/63096, 22 de abril EDJ 2004/31690 y 15 de noviembre de 2004, y 20 de septiembre de 2005).

El concepto jurídico indeterminado "buena conducta cívica" debe ser valorado por la Administración y, en su caso, por el órgano jurisdiccional que conozca de la materia en vía de recurso contencioso, mediante el examen de la trayectoria personal del demandante de nacionalidad , considerando aquélla en su conjunto y en modo alguno en relación a un periodo de tiempo predeterminado ( SSTS de 16 de marzo de 1999, 22 de abril EDJ 2004/31690, 8 y 30 de noviembre de 2004), valorando la conducta del solicitante durante un largo periodo de tiempo de permanencia en España ( SSTS de 6 de marzo de 1999, 23 de abril EDJ 2004/31687, 8 de noviembre EDJ 2004/160046 y 15 de diciembre de 2004 EDJ 2004/219431, y 28 de septiembre EDJ 2005/147641 y 11 de octubre de 2005 EDJ 2005/171777).

Cuando el Código Civil remite al intérprete a la buena conducta cívica como parámetro para resolver si procede o no acceder a la pretensión de que se conceda la nacionalidad española a un extranjero por causa de residencia, está desplazando hacia el solicitante la carga de probar que viene observando una conducta de tales características, con lo que está imponiendo al Juez el deber de averiguar si, a la vista de las pruebas que tiene que aportar el interesado, hay razón suficiente para entender que viene observando esa buena conducta cívica cuya ausencia opera como obstáculo impeditivo de la concesión de la nacionalidad ( STS de 15 de diciembre de 2004 EDJ 2004/219431). En definitiva, pesa sobre el solicitante de la nacionalidad la carga de probar su buena conducta cívica ( STS de 8 de noviembre de 2004 EDJ 2004/160046).

No puede alegarse vulneración del principio de presunción de inocencia en los supuestos de denegación de la nacionalidad española por falta de buena conducta cívica, ya que, aunque el Tribunal Constitucional tiene declarado con carácter general en las sentencias 76/1990 EDJ 1990/4435 y 14/1997 EDJ 1997/46, entre otras muchas, que "la presunción de inocencia rige sin excepciones en el ordenamiento sancionador y ha de ser respetada en la imposición de cualesquiera sanciones", en los supuestos de denegación de la nacionalidad española es patente que no estamos ante una sanción, sino ante una denegación que responde a la no concurrencia de uno de los requisitos que la ley exige, la buena conducta cívica ( SSTS de 12 de noviembre de 2002 EDJ 2002/63096 y 23 de abril de 2004 EDJ 2004/31687).

Nada tiene que ver, como indica el TS ( STS de 11 de octubre de 2005, rec. 4411/2002 y el TC ( STC 114/1987), el concepto jurídico indeterminado "buena conducta cívica" a que se refiere el art. 22-4 del código civil EDL 1889/1, con la carencia de antecedentes penales a que se refiere en último término la norma invocada. En la sentencia del TS, Sala Tercera, de 16 de marzo de 1999 se decía que en el supuesto de la concesión de nacionalidad por residencia, la exigencia de «justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica» (además de suficiente grado de integración en la sociedad española) ( art. 22.4 del código civil EDL 1889/1), constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no transgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico en razón del carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y, por ende envuelve aspectos que trascienden los de orden penal y ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo período de tiempo y permanencia en España y no puede identificarse sin más con la ausencia de antecedentes penales o policiales.

Las actuaciones practicadas ponen de manifiesto que el recurrente no ha demostrado haber acomodado su régimen de vida y sus actos, en definitiva, su conducta, de forma útil y a propósito con lo que de conformidad con el sentido común y las reglas de la sana crítica se entiende por correcta convivencia de un ciudadano en relación con sus semejantes, según los parámetros que el grupo social establece en un momento histórico determinado. Las condenas penales a que más arriba se ha hecho referencia no ponen de manifiesto una buena conducta cívica, sino un alto grado de peligrosidad para con las personas y no dejan de suponer una deficiencia de civismo que, unidas a la falta de otras pruebas que evidencien lo contrario, impide tener por cumplido el requisito legal de la buena conducta cívica, de modo que ha de concluirse que el recurrente no ha acreditado su buena conducta cívica, en la medida en que de la documentación obrante en autos y en el expediente administrativo no aparecen datos que permitan deducir especiales elementos de carácter positivo con suficiente relevancia para desvirtuar referidos hechos claramente negativos en la vida del recurrente en España, pues lo cierto es que los hechos por los que fue condenado son graves desde un punto de vista social y aunque las penas impuestas se hubieran cumplido e incluso se hubieran cancelado los antecedentes penales correspondientes, dada la reiterada conducta delictiva del demandante debe concluirse que no ha transcurrido un período de tiempo suficiente como para tener por acreditada una indudable rehabilitación cívica del demandante. Las condenas por estos delitos ponen de manifiesto de manera clara que su integración en la sociedad española y en sus valores de respeto y convivencia es inexistente. No hay prueba más fehaciente de la inexistencia de buena conducta cívica que una condena firme por delito, que realmente lo que viene a probar es una "mala" conducta cívica. Los delitos se cometieron apenas unos meses después de la solicitud, cuando se estaba estudiando el expediente y la situación del solicitante, para verificar si reunía los requisitos. La fecha de la comisión del delito implica un comportamiento antijurídico coetáneo con la tramitación del expediente, lo que ya de por si no se corresponde con lo que se considera buena conducta cívica. La valoración de la conducta exige la observación del comportamiento del solicitante durante los años previos a la solicitud pero también de los actos contemporáneos a la misma. De acuerdo con el sentido que inspira la normativa en esta materia no pueden obviarse aquellos comportamientos antisociales y reprochables que se produzcan mientras se tramita el expediente y que ponen de manifiesto una conducta no acomodada a un estándar de convivencia ciudadana, cuando del resto de la documentación que figura en el expediente administrativo no se deduzcan elementos positivos suficientes para desvirtuar esta conclusión.

Además, como razona el abogado del Estado, y no ha sido desvirtuado por el demandante, además de la falta de la buena conducta cívica, el sujeto no ha residido en España de manera continuada todo el periodo necesitado. Teniendo en cuenta que el solicitante es de nacionalidad marroquí, para la obtención de la nacionalidad española se sujeta al plazo de residencia continuada de 10 años del artículo 22.1 del código civil, como regla general. Así, el sujeto presenta la solicitud el día 13 de abril de 2015, debiendo acreditar una residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición desde, al menos, el 13 de abril de 2005. Sin embargo, de los documentos obrantes en el expediente y de los aportados por el interesado, sólo consta que se empadronó en el Ayuntamiento de la Villa de Milagro, Navarra, el 29 de julio de 2013. Asimismo, el permiso de residencia que aporta es un permiso de residencia de larga duración concedido el 28 de febrero de 2014. Si se tiene en cuenta que este permiso de residencia se concede tras uno anterior de residencia temporal, cuya duración es de cinco años, nos encontramos con que el interesado habría residido en España de forma legal solamente desde el 28 de febrero de 2009, no cumpliendo con los diez años exigidos en el código civil para poder solicitar la nacionalidad.

En consecuencia, la actuación administrativa recurrida aparece debidamente motivada y es ajustada al ordenamiento jurídico. Debe por lo tanto ser desestimado el presente recurso. Y de conformidad con lo previsto en el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional, habiendo sido desestimadas todas las pretensiones de la parte recurrente y no concurriendo las circunstancias expresadas en el apartado 1 de dicho precepto, la parte demandante debe ser condenada al pago de las costas causadas que no podrá exceder de 1500 €.