Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 6/2022 de 22 de marzo del 2023

PRIMERO.- El presente recurso de apelación se deduce frente a la Sentencia de fecha 14 de septiembre de 2021, dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo núm. 7 en el PO 15/2021, por la que se desestima el recurso formulado por la hoy apelante frente a la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de alzada interpuesto contra la resolución de la Dirección General del Servicio Público de Empleo Estatal de 25 de noviembre de 2020, en relación con la solicitud de pago de intereses devengados, en cuantía de 39.363,26 €, dictada en el expediente F20100220, de reintegro de subvención para la formación de trabajadores.

Fundamenta la sentencia la desestimación del recurso formulado en la instancia, en los siguientes términos:

"SEGUNDO. En el presente caso se aplicó lo dispuesto por el artículo 117.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y por tanto, la obligación de reintegro quedó suspendida hasta que se resolviese el recurso administrativo de alzada planteado, conforme al artículo 21.2 del Reglamento de la Ley General de subvenciones y 38, y 39.2 y 98 de aquella Ley.

Pues bien, vigente la suspensión la recurrente efectuó el ingreso sin requerimiento previo de la Administración, por lo que no proceden los intereses que ahora se reclaman ya que se trató de una devolución ordinaria por la demandante conforme al artículo 90 del Reglamento antes citado.

TERCERO. Alega asimismo la actora la teoría de los actos propios ya que la Administración demandada aceptó el ingreso de las cantidades. Sin embargo, un ingreso parcial de una cantidad adeudada aunque no reclamada no puede ser rechazado por la Administración, por lo que ello no supone ir contra sus actos propios.

La Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 13 de junio de 2018 afirma:

"Aunque es posible identificar determinados requisitos generales que acotan la naturaleza, la significación, el alcance y los efectos de tal principio, serán las características del asunto las que permitirán determinar si se ha producido, o no, la infracción de la confianza legítima, en el bien entendido que ésta no es más que una consecuencia de la buena fe que, necesariamente, debe presidir las relaciones entre las Administraciones Públicas y los ciudadanos.

Muy sintéticamente cabe afirmar que el principio en estudio implica la exigencia de un deber de comportamiento de la Administración que consiste en la necesidad de observar en el futuro la conducta que sus actos anteriores hacían prever y aceptar las consecuencias vinculantes que se desprenden de esos propios actos.

Pero para que pueda afirmarse que existe ese deber es menester que concurran determinados requisitos (destacados en la sentencia de 22 de junio de 2016, dictada en el recurso de casación núm. 2218/2015 , con abundante cita de pronunciamientos anteriores), concretamente los siguientes:

1. Que aunque la virtualidad del principio puede suponer la anulación de un acto de la Administración o el reconocimiento de la obligación de ésta de responder de la alteración constatada cuando ésta se produce sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias, el principio no puede amparar creencias subjetivas de los administrados que se crean cubiertos por ese manto de confianza si la misma no viene respaldada por la obligación de la Administración de responder a esa confianza con una conducta que le venga impuesta por normas o principios de derecho que le obliguen a conducirse del modo que espera el demandante.

2. Que no puede descansar la aplicación del principio en la mera expectativa de una invariabilidad de las circunstancias, pues ni este principio, ni el de seguridad jurídica garantizan que las situaciones de ventaja económica que comportan un enriquecimiento que se estima injusto deban mantenerse irreversibles.

3. Que la circunstancia de que no se haya activado la regularización de la situación tributaria en otros ejercicios anteriores no es causa obstativa per se para que, constatada por la Administración la práctica irregular llevada a cabo, se proceda a su regularización a partir de entonces, a lo que debe añadirse que no puede considerarse contraria a la doctrina de los actos propios ni a la buena fe la conducta de una de las partes sin valorar al mismo tiempo la de la otra parte.

4. Que es imprescindible que el comportamiento esperado de la Administración -valga la expresión- derive de actos o signos externos lo suficientemente concluyentes como para generar una razonable convicción en el ciudadano - más allá de aquellas insuficientes creencias subjetivas o expectativas no fundadas- de que existe una voluntad inequívoca de la Administración de ajustar su comportamiento a un determinado modo de proceder."

No concurren los anteriores requisitos o presupuestos en el presente caso, por lo que no procede estimar vinculada a la Administración por sus actos propios y ha de desestimarse el motivo y con él la integridad del recurso."

SEGUNDO.- A fin de resolver la contienda planteada, conviene partir de los siguientes antecedentes fácticos:

El 30 de julio de 2010, la Dirección General del SEPE otorgó a CEPYME en el marco del expediente F20100220, una subvención por importe de 9.979.176 €, para la ejecución de un plan de formación dirigido a trabajadores ocupados.

Terminada la ejecución del plan, el SEPE, a través de su entidad colaboradora, la Fundación Estatal para la Formación en el Empleo, practicó la oportuna liquidación de la subvención concedida.

Con fecha 30 de octubre de 2014, el Tribunal de Cuentas emitió "Informe de fiscalización Nº 1.055", en el que recomendó al SEPE y a la Fundación que realizaran una nueva liquidación del expediente de CEPYME, atendiendo a los criterios indicados en el Informe de fiscalización.

El SEPE dictó Resolución de reintegro de fecha 7 de marzo de 2018, en la que el SEPE reclamó a CEPYME la devolución de 7.906.626,59 €.

Contra este requerimiento de reintegro la hoy actora interpuso recurso de alzada el día 11 de abril de 2018, con solicitud expresa de suspensión de su ejecución al amparo de lo dispuesto en el artículo 117.2 de la Ley 39/2015, comprometiéndose, en su caso, a aportar garantía suficiente. Contra la denegación por silencio, interpuso recurso contencioso-administrativo ante el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo Nº 3 (PO 2/2019), con fecha 16 de enero de 2019.

Solicitó CEPYME la suspensión de la ejecución de la deuda, ofreciendo el abono en metálico a la Administración de la cantidad de 4.606.636,59 € y la garantía del resto de la cantidad reclamada (3.300.000 €), mediante aval bancario.

El día 4 de abril de 2019, CEPYME ingresó 4.606.636,49 € y formalizó el aval correspondiente a los otros 3.300.000, por lo que el Juzgado Central Nº 3 dictó Auto de fecha 28 de mayo de 2019, que acuerda la medida cautelar de suspensión de la resolución de reintegro condicionada a que la parte presentase en el plazo de veinte días aval por el importe exigido en la resolución de reintegro (7.906.626,59 euros). Dicho auto fue modificado por el posterior de 20 de junio de 2019, que reduce el importe del aval a 3.300.000 euros, el cual es presentado por dicho importe por la parte actora.

Con fecha 17 de diciembre de 2019, el Ministro de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social dicta una Orden por la que acuerda estimar en parte el recurso de alzada, fijando la suma total a reintegrar en 3.075.994,09 €. En consecuencia, el SEPE, con fecha 10 de febrero de 2020, procedió a devolver a CEPYME la diferencia, 1.530.642,50 €.

Con fecha 17 de enero de 2020 la entidad actora presenta un escrito en el que interesa se transfiera la cantidad debida a la cuenta designada, y "..., deberá añadirse la cantidad que resulte devengada en concepto de intereses, desde el momento en el que se realizó la consignación."

Previo Informe de la Abogacía del Estado, se desestima la petición de intereses mediante Oficio de 17 de febrero de 2020, frente al cual, con fecha 5 de marzo de 2020, la CEPYME presenta "recurso de reposición".

En virtud de la Resolución de fecha 25 de noviembre de 2020, se desestima la solicitud de pago de intereses presentada por la Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa en el expediente de reintegro de subvención número F20100220, derivado del Informe de Fiscalización n° 1.055 del Tribunal de Cuentas, de 30 de octubre de 2014.

Dicha resolución es impugnada en alzada, y su desestimación por silencio administrativo se recurre en vía judicial, dando lugar a los autos PO 15/2021, dictándose Sentencia con fecha 14 de septiembre de 2021, por el Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo núm. 7, la cual es objeto del presente recurso de apelación.

TERCERO.- La parte apelante interesa en su escrito impugnatorio la estimación del presente recurso de apelación, y que se declare la procedencia de los intereses reclamados.

En su fundamento alega que realizó de forma voluntaria un pago parcial en fase judicial de la cantidad reclamada en cumplimiento de un mandato judicial.

Aduce, así mismo, la ejecutabilidad de los actos administrativos, una vez finalizada su tramitación y recursos en fase administrativa, habiendo omitido la sentencia recurrida pronunciarse respecto a esta alegación jurídica, invocada en la demanda, con vulneración material del ordenamiento jurídico.

La suspensión, cuando se concede y está vigente, solo supone la suspensión de la ejecución forzosa de la cantidad reclamada y de su apremio recaudatorio, pero en ningún caso supone la suspensión del devengo de intereses, que siguen corriendo, aunque la ejecución en vía apremio esté suspendida, intereses que, en el presente caso, serían muy cuantiosos dado que el principal reclamado superaba los 7 millones de euros.

La concepción del pago como un derecho del administrado en fase previa a la vía ejecutiva, es algo previsto en el Reglamento General de Recaudación (Real Decreto 939/2005 de 29 de julio) cuyo art.11 y siguientes contemplan tanto el pago "en periodo voluntario, como en periodo ejecutivo". En igual sentido, el art.43.1 prevé la posibilidad de consignar "...cuando se interpongan las reclamaciones o recursos procedentes".

El pago de intereses es una obligación "ex lege" de la Administración cuando estamos ante el reintegro de cantidades indebido, según resolución administrativa o judicial. Omite la Sentencia recurrida pronunciarse sobre estas alegaciones jurídicas invocadas en la demanda, con vulneración del Ordenamiento Jurídico.

Añade que se citaba en la demanda el acto propio como ejemplo de la incongruencia que suponía aceptar un pago que la Abogacía del Estado había exigido al Juzgado para que éste aceptara la suspensión de la ejecución por vía de apremio, y luego se opone al pago de intereses, expresando que ese pago fue "voluntario" o no debido.

Por su parte, la abogacía del Estado fundamenta básicamente su escrito de impugnación del recurso que nos ocupa, en que los ingresos realizados en 2019 por la actora tienen carácter voluntario, no existía obligación jurídica alguna de realizar esos pagos y en ningún momento la Administración realizó actos de compulsión para que dichos abonos se produjeran. Por ello estima que, no habiendo sido requerida la CEPYME por el SEPE-INEM para que procediera al pago, debía haber esperado al momento en que se resolviese el recurso de alzada.

Por tanto, carece de fundamento jurídico el pago de intereses desde que se realizó una consignación que nunca debió de producirse y que responde a una decisión unilateral de CEPYME, por lo que entiende que procedería sin más la desestimación del recurso, confirmando la sentencia apelada.

CUARTO.- Merece efectuar una serie de consideraciones previas antes de entrar en el debate planteado ante este Tribunal a través del recurso de apelación que nos ocupa.

La resolución impugnada en la instancia, denegatoria del interés legal aludido, si bien adolece de diversos errores conceptuales, especialmente de carácter procesal, así como en la interpretación del artículo 117 de la LPAPAC, y al margen de las consideraciones que vierte en orden a que no es el proceder habitual del SEPE exigir el ingreso de la deuda cuando se ha sobrepasado el plazo legal para resolver, se reconoce en la misma que sería perfectamente legal exigir el reintegro en el momento en el que el interesado interpone el recurso contencioso frente a la desestimación presunta del recurso de alzada, y ello, pese a que la abogacía del Estado vuelva a sostener, al amparo del art. 117.3 de constante cita, la innecesariedad de la suspensión interesada ante el Juez Central por la actora.

La presentación por CEPYME de la solicitud de suspensión ante la jurisdicción contenciosa, traslada y residencia la potestad de decisión sobre la medida cautelar instada ante el órgano judicial.

Es lo cierto que, desde la interposición por la parte actora del recurso contencioso-administrativo frente a la desestimación por silencio administrativo del recurso de alzada, solicitando del órgano jurisdiccional la suspensión del acto impugnado, es el Juez quién tiene ostenta la potestad de adoptar la medida cautelar que estime oportuna, conforme a Derecho. De tal forma que, de acordarse la adopción de la medida cautelar, ésta mantendrá su vigencia hasta que recaiga sentencia firme ( artículo 132.1 LJCA).

En tal supuesto, cede la aplicación del artículo 117.3 de la Ley 39/2015, pues precisamente la Ley, ante la inactividad de la Administración en la resolución del recurso de alzada dentro del plazo legal, mediante la ficción jurídica del silencio, ha permitido el acceso del interesado a la vía judicial, como garantía para la defensa de sus derechos, y sin perjuicio de la obligación legal de la Administración de resolver. En modo alguno mantiene la Administración su competencia, en relación a la suspensión a que el art. 117.3 alude, hasta la resolución expresa del recurso de alzada, cuando el interesado, como aquí ha sucedido, acude a la vía contenciosa e interesa del órgano jurisdiccional la adopción de la medida.

Así lo entendió acertadamente el Juzgador, al resolver sobre dicha medida, mediante el Auto de 28 de mayo de 2019, modificado por el Auto de 20 de junio próximo posterior.

QUINTO.- Ce ntrados los términos del debate en la presente instancia, hemos de indicar que constituye su objeto determinar si resulta conforme a Derecho la sentencia impugnada, que desestima la pretensión actora dirigida a la obtención del pago de los intereses derivados de la fijación por la Administración del reintegro en 3.075.994,09 €, y la consiguiente devolución de la diferencia entre dicha cantidad y la suma que había sido ingresada previamente por CEPYME.

Efectivamente, la estimación parcial del recurso de alzada con fecha 17 de diciembre de 2019, y la reducción de la cantidad reclamada a 3.075.994,09 €, conllevó que el SEPE procediera a devolver a CEPYME la diferencia de 1.530.642,50 €.

Entiende la Sala que la pretensión de obtener el pago de los intereses reclamados por la apelante resulta procedente, siendo éste precisamente el criterio sustentado por el Alto Tribunal, como así lo hemos venido expresando en pronunciamientos anteriores, como en la Sentencia de esta Sección, de fecha 23 de diciembre de 2020, recaída en el recurso núm. 90/2017. En la meritada sentencia decíamos:

"La apreciación de la prescripción del derecho de la Administración al reintegro lleva necesariamente, junto a la anulación de la resolución recurrida, a la estimación de la pretensión en su vertiente de plena jurisdicción, consistente en el reconocimiento a la mercantil recurrente de su derecho a la devolución del aval que había prestado para garantizar el reintegro de la subvención, así como al abono de los gastos de mantenimiento financiero desde que tuvo lugar la primera solicitud de devolución y hasta que sea efectivamente cancelado.

En este sentido, en nuestra sentencia de fecha 20 de diciembre de 2017, dictada en el recurso nº 340/2016, en el que precisamente se postulaba el abono de los gastos derivados de la constitución del aval, bien que con la finalidad de garantizar la medida cautelar de suspensión respecto a un acto sancionador -pero cuyos argumentos sirven ahora por evidentes razones de analogía-, señalábamos que tales gastos habrán de ser resarcidos cuando se logra con éxito la anulación del acto impugnado, recogiéndose entonces la sentencia de la Sección 2ª de la Sala homónima del Tribunal Supremo de fecha 9 abril 2015, en la que se lee:

"Por lo demás, está consolidada una amplia doctrina jurisprudencial ( SSTS de 2-07-1998 (RJ 1998 , 6059 );18-12-1998 (RJ 1999, 262 ); 13-03-1999 (RJ 1999, 3151), entre otras) según la cual, cuando el acto administrativo resulta anulado, los gastos bancarios del aval prestado para obtener la suspensión cautelar de su ejecutividad representan un daño que el administrado no debe soportar, pues se ve obligado a ello para mantener indemne su patrimonio frente al acto ilegal. El nexo causal indemnizatorio está aquí representado por la relación entre el funcionamiento anormal de los servicios públicos (práctica de una liquidación tributaria incorrecta) y el daño causado al ciudadano (sea el interés legal de la cantidad ingresada, el rendimiento de los valores públicos depositados o el coste del aval o fianza bancaria). [...]. Por lo que procede acceder a la pretensión de restablecimiento planteada por la parte recurrente, consistente enser resarcida en los gastos de aval u otra garantía ofrecida para obtener la suspensión cautelar de la ejecutividad de la liquidación que ahora se anula."

También poníamos de manifiesto que en relación a los gastos derivados de la constitución de garantía para lograr la suspensión de la ejecutividad de una multa, el auto del mismo Alto Tribunal de 4 de octubre de 2012 ,con ocasión en ese caso del incidente previsto en el citado artículo 133 de la Ley Jurisdiccional, señalaba lo siguiente:

" Los principios que alumbran el régimen jurídico de medidas cautelares de nuestra LJCA, singularmente las previsiones contenidas en el artículo 133 , determinan que cuando se ha acordado la suspensión judicial del acto impugnado, en este caso una sanción administrativa y la correspondiente indemnización de perjuicios, prestando aval como caución o garantía, ex artículo 133.2 de la LJCA por el importe de dicha sanción e indemnización, la nulidad del expresado acto administrativo determina la devolución de los gastos ocasionados por la constitución y mantenimiento del aval.

Dicho de otro modo, el administrado no está obligado al pago de sanciones que no son conformes a Derecho, por lo que no ha de soportar tampoco los efectos del ejercicio de dicha potestad sancionadora cuando dicta un acto administrativo ilegal. En definitiva, debe abonarse el perjuicio económico ocasionado por los gastos que se derivan de la prestación de una garantía en forma de aval para alcanzar la suspensión de la ejecutividad, cuando se ha declarado, insistimos, mediante sentencia firme, la ilegalidad de la sanción recurrida.

En fin, ningún reparo puede oponerse, más allá del acierto o no en la cita por la recurrente del precepto de cobertura, que la decisión se adopte en este momento procesal, igual que podría haberse realizado en la propia sentencia, sin tener que acudir, desde luego, a otro proceso como aduce el Abogado del Estado."

Por otro lado, y aun cuando conforme a lo dispuesto en el art. 142.4 de la Ley 30/1.992 la mera anulación de un acto impugnado no presupone el derecho a la indemnización, también procede traer a colación la sentencia de dicho Tribunal de 9 de abril de 1997, que recogiendo la doctrina de otras tantas anteriores, dice: "...la presentación de avales o garantías produce gastos resarcibles, por estar en relación causal con el acto suspendido, y, si bien es cierto que la simple declaración de nulidad de un acto administrativo no presupone ni genera inexorablemente un derecho a la indemnización, por surgir ésta de la existencia de un daño o lesión patrimonial, sufrida por el particular, como consecuencia del actuar de la Administración, no lo es menos que, si la lesión existe y por añadidura el acto o actuación deviene ilegal, la imputación del daño a la Administración puede resultar obligada".

En aplicación de la doctrina expuesta, hemos de concluir indicando que la estimación parcial de la pretensión de la hoy actora por la Administración, con la resolución del recurso de alzada, habría de conllevar el reconocimiento de su derecho a la devolución del aval que había prestado para garantizar el reintegro de la subvención, así como al abono del interés legal de la cantidad ingresada y devuelta, desde que tuvo lugar la primera solicitud de devolución - lo que tuvo lugar de forma expresa el 17 de enero de 2020- y hasta que su completo abono.

Por todo lo expuesto, hemos de estimar el recurso de apelación y revocar la sentencia objeto del mismo, declarando la procedencia de los intereses reclamados.

SEXTO.- En cuanto a las costas, no hacemos especial pronunciamiento de las causadas en la presente instancia; las de la primera deberán satisfacerse por la Administración, de conformidad con lo establecido en el artículo 139.1 de la LJCA.

Vistos los preceptos ya citados, así como los de general y pertinente aplicación,

Por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,