Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 451/2021 de 22 de septiembre del 2023

PRIMERO.- Es objeto del presente recurso de contencioso-administrativo la resolución presunta dictada por el Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social por silencio administrativo, por la que se entiende desestimada la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por la ahora actora, Genoveva, el día 12 de diciembre de 2018, por la que solicita ser indemnizada con la suma de 57.500,38 euros por los daños y perjuicios que le habría causado la Administración demandada como consecuencia de la resolución por decisión judicial de su solicitud de reconocimiento del título de licenciatura EM ENFERMAGEM a efectos del ejercicio de la profesión regulada en España de Enfermero/a Responsable de cuidados Generales, que presentó ante el Ministerio el día 20 de septiembre de 2013.

Los hechos que se encuentran en el origen del presente recurso y otros con similitud jurídica sustancial, del total de 87 solicitantes en la misma situación, resultan de la sentencia dictada por esta Sala de lo contencioso administrativo, Sección Cuarta, el día 25 de mayo de 2016, en el recurso contencioso-administrativo 59/2015, confirmada por sentencia del Tribunal Supremo de fecha 2 de octubre de 2018, que declara no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia reseñada de la Audiencia Nacional. Los hechos recogidos en la sentencia de referencia son los siguientes:

1°.- La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Santa Cruz de Tenerife, dictó sentencia el 28 de noviembre de 2008, en el recurso 251/06, interpuesto por el Centro de Estudios Técnicos Superiores de Canarias S.L. contra la Orden de fecha 12 de diciembre de 2003, del Consejero de Educación, Cultura y Deportes del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Canarias, en la que se acordó no conceder la autorización al referido centro que había solicitado el 23 de abril de 2003, para impartir las enseñanzas conducentes al título de Licenciatura «em Enfermagen» expedido por la Universidad portuguesa Fernando Pessoa.

La denegación se sustentó en el informe negativo emitido por el Consejo de Coordinación Universitaria. El recurso fue íntegramente estimado, disponiendo en el fallo que: «se anula y revoca por las razones indicadas en los fundamentos jurídicos de esta resolución, debiendo estimarse autorizada la solicitud formulada a cuyo efecto la Administración deberá proceder a dictar resolución expresa».

2°.- En el Boletín Oficial de Canarias de 20 de julio de 2009 se dictó la Orden de 17 de junio de 2009, por la que se ejecuta la Sentencia de 28 de noviembre de 2008, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, dictada en el Procedimiento Ordinario n° 251/2006, que estima el recurso interpuesto a instancia del Centro de Estudios Técnicos Superiores de Canarias, S.L. (CETESCA, S.L.), contra la Orden del Consejero de Educación, Cultura y Deportes de 12 de diciembre de 2003, por la que se denegó autorizar a la citada entidad para impartir las enseñanzas conducentes a la obtención del título de Licenciatura en Enfermería, correspondiente a un plan de estudios universitarios de Portugal. En el punto segundo de la resolución se decía: «Facultar a la Dirección General de Universidades para dictar resolución expresa de autorización de los citados estudios a la entidad mercantil Centro de Estudios Técnicos Superiores de Canarias, S.L».

3°.- Por la Consejería de Educación, Universidades, Cultura y Deportes, Dirección General de Universidades, se dictó Resolución el 21 de julio de 2009, por la que se autorizaba la puesta en funcionamiento del Centro de Estudios Técnicos Superiores de Canarias S.L. para impartir las enseñanzas conducentes a la obtención del título de «Licenciatura en Enfermería», expedido por la Universidad portuguesa Fernando Pessoa, correspondiente a un plan de estudios universitarios de Portugal.

4°.- La recurrente de este proceso cursó en el Centro de Estudios Técnicos Superiores de Canarias en las Palmas, en el marco del protocolo establecido con la Universidad Fernando Pessoa a través de la Escuela Superior de la Salud, concluyendo los estudios.... por lo que le fue conferido el grado de Licenciada «em Enfermagen» (según certificado expedido por don Epifanio, Jefe de los Servicios Administrativos de la Universidad Fernando Pessoa).

5º.- Por el Presidente del Consejo Directivo Regional del Norte, a los efectos de la declaración de habilitación de Enfermero Responsable de Cuidados Generales, se declara que la recurrente debidamente identificada es miembro del Colegio de Enfermeros .... y se encuentra legalmente habilitado y autorizado para el ejercicio de la profesión de Enfermero en Portugal, con el título profesional de Enfermero. El título de formación de Enfermero Responsable por Cuidados Generales, corresponde con el título enumerado en el punto 5.2.2 del Anexo V, previsto para Portugal, y respeta las condiciones mínimas de formación establecidas en los artículos 31 y ss. de la Directiva 2005/36/CE, relativas al reconocimiento de las calificaciones profesionales.

6º.- La recurrente instó el reconocimiento del título expedido en la Unión Europea a los efectos de ejercer profesiones sanitarias en España el 20 de septiembre de 2013, Licenciatura «em Enfermagen», a los efectos del ejercicio de la profesión de enfermero/a responsable de cuidados generales.

7º.- Ante la falta de respuesta de la Administración a la solicitud formulada por la recurrente y otros 87 titulados, don Fructuoso, en calidad de Delegado de la Universidad Fernando Pessoa, dirigió escrito a la Subdirección General de Ordenación Profesional, instando el pronto reconocimiento de los efectos profesionales solicitados.

8º.- La Subdirección, en comunicación dirigida al Sr. Fructuoso, reconoce la recepción de los escritos y las reiteraciones instadas; pero informa que el motivo de la paralización de las resoluciones de los reconocimientos se debe a las observaciones realizadas por la autoridad portuguesa, sobre la validez de los títulos expedidos por la Universidad Fernando de Pessoa en localidades distintas a Porto y Ponte de Lima, únicas localidades para las que estaba autorizada, según consta en comunicaciones de las que se aporta en el expediente copia de un correo electrónico, no traducido.

9º.- El 12 de junio de 2014, la interesada presentó escrito dirigido a la Ministra de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, instando el reconocimiento del título a los efectos del ejercicio de la profesión de enfermero/a responsable de cuidados generales, por silencio positivo.

10º.- El Director General de Ordenación Profesional contestó a la anterior solicitud mediante escrito, en el que explicaba las razones por las que habían sido suspendidos los procedimientos para el reconocimientos de títulos, a raíz de la información recibida por las Autoridades Académicas portuguesas. Asimismo, rechaza que en este caso sea aplicable el silencio en sentido positivo; y en cuanto al precedente administrativo, a pesar de que formalmente se ha presentado toda la documentación necesaria, dice que la controversia ha surgido a raíz de la información facilitada por las Autoridades portuguesas.

11º.- Se interpone recurso contencioso-administrativo ante esta Sala de la Audiencia Nacional, tramitado ante la Sección Cuarta con el número 59/2015, contra la desestimación presunta del recurso de reposición formulado ante la Ministra de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, contra el silencio ante la solicitud de reconocimiento del título de «em Enfermagen», a efectos del ejercicio de la profesión regulada en España de enfermero/a responsable de cuidados generales que presentó el 20 de septiembre de 2013, expedido por la Universidad Fernando de Pessoa de su Delegación en Canarias; habiendo sido parte demandada la Administración General del Estado, representada por la Abogacía del Estado.

12º.- La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Cuarta, dictó sentencia el día veinticinco de mayo de dos mil dieciséis, estimatoria de la pretensión.

13º.- En ejecución de la sentencia dictada por la Sala de lo contencioso_administrativo de la Audiencia Nacional se dicta el día 5 de diciembre de 2018 resolución por la Ministra de Sanidad, Consumo y Bienestar Social acordando: "Reconocer la licenciatura de "Enfermagen" de doña Edurne para acceder y ejercer en España la profesión regulada de Enfermera Responsable de Cuidados Generales en las mismas condiciones que a los españoles. De acuerdo con la legislación vigente, el beneficiario de este reconocimiento deberá poseer los conocimientos lingüísticos del idioma castellano y, en su caso, de las otras lenguas oficiales de las Comunidades Autónomas necesarios para el ejercicio de la profesión en España ( artículo 72 RD 581/2017 de 9 de junio)."

14º.- El 1 de febrero de 2019, la recurrente presentó ante el Ministerio de Sanidad Consumo y Bienestar Social una reclamación en concepto de responsabilidad patrimonial del Estado, sin obtener respuesta expresa.

SEGUNDO.- El concepto de responsabilidad patrimonial de la Administración, consagrado en el art. 106.2 de la Constitución Española y desarrollado por los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, (así como por la ley 39/2015 en cuanto a sus especialidades procedimentales, artículos 65, 67, 81, 91 y 92) en la configuración que de esta figura ha ido construyendo la jurisprudencia desde la anterior Ley 30/1992, viene exigiendo para que resulte viable la reclamación de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, que el particular sufra una lesión en sus bienes o derechos que no tenga obligación de soportar y que sea real, concreta y susceptible de evaluación económica; que la lesión sea imputable a la Administración y consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y que, por tanto, exista una relación de causa-efecto entre el funcionamiento del servicio y la lesión, sin que ésta sea producida por fuerza mayor ( STS de 20/06/06).

La naturaleza de responsabilidad objetiva impone que no sólo no es menester demostrar, para exigir aquella responsabilidad, que los titulares o gestores de la actividad administrativa que ha generado un daño han actuado con dolo o culpa, sino que ni siquiera es necesario probar que el servicio público se ha desenvuelto de manera anómala, pues los preceptos constitucionales y legales que componen el régimen jurídico aplicable extienden la obligación de indemnizar a los casos de funcionamiento normal de los servicios públicos.

Debe, pues, concluirse que para que el daño concreto producido por el funcionamiento del servicio a uno o varios particulares sea antijurídico basta con que el riesgo inherente a su utilización haya rebasado los límites impuestos por los estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social. No existirá entonces deber alguno del perjudicado de soportar el menoscabo y, consiguientemente, la obligación de resarcir el daño o perjuicio causado por la actividad administrativa será imputable a la Administración.

Es sabido que la responsabilidad de las Administraciones públicas, en nuestro ordenamiento jurídico, tiene su base no solo en el principio genérico de la tutela efectiva que en el ejercicio de los derechos e intereses legítimos reconoce el art. 24 de la Constitución, sino también, de modo específico, en el art. 106.2 de la propia Constitución al disponer que los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualesquiera de sus bienes y derechos, salvo los casos de fuerza mayor, siempre que sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos; en el artículo 32, apartados 1 y 2 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, y en los artículos 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa, que determinan el derecho de los particulares a ser indemnizados por el Estado de toda lesión que sufran siempre que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, y el daño sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado, habiéndose precisado en reiteradísima jurisprudencia que para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración son precisos los siguientes requisitos:

a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

b) Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal -es indiferente la calificación- de los servicios públicos, en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando el nexo causal.

c) Ausencia de fuerza mayor.

d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño causado.

En este sentido, haciéndose eco de una pacífica y consolidada doctrina jurisprudencial, la STS de 24 de marzo de 2021, recurso 1292/20, recuerda:

"La jurisprudencia ha consolidado un cuerpo de doctrina abundante y reiterado, que se puede resumir diciendo que para que exista responsabilidad de la Administración, en primer lugar, es necesario que se produzca una lesión o un daño, y que ese perjuicio sea antijurídico, entendido ese hecho en el sentido de que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportarlo. Además, para que la lesión sea resarcible, no basta con que el daño sea antijurídico, sino que es necesario que sea real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo de personas. El daño precisa, también, para ser reparable, que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, en una relación directa, inmediata y exclusiva, y que no obedezca a una causa de fuerza mayor. En cuanto a la reparación del daño, el perjudicado viene obligado a acreditar fehacientemente la existencia de los daños y a demostrar con datos exactos la cuantía en que los cifra".

TERCERO.- Salvando las diferencias lógicas al tratarse de distintos afectados y diferentes recurrentes, nuestro caso no difiere en lo relevante de aquél que acabamos de extractar en el fundamento primero. En la Sección Cuarta de esta sala, se siguió el procedimiento ordinario 57/2015, en el que recayó sentencia estimatoria de fecha 20 de abril de 2016. Respecto de dicha sentencia el Tribunal Supremo desestima el recurso de casación que se interpuso por la Abogacía del Estado contra la anterior sentencia ( STS 19 noviembre 2018, casación 1977/16).

Esta Sección Octava ha examinado la reclamación de responsabilidad patrimonial, derivada de la solicitud de reconocimiento de título, en el concreto caso del título "Em Enfermagen", en nuestras sentencias de 7 de julio de 2022 (recurso 386/20); de 16 de septiembre de 2022 (recurso 1200/20); de 24 de febrero de 2023, recurso 124/21; y de 14 de julio de 2023 (recurso 431/21), que en lo sucesivo seguimos, pues se trata de los mismos argumentos de fondo que ya hemos resuelto:

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1. Contrariamente a lo que indica el recurrente, no se deriva del vigente artículo 32.1 de la Ley que el simple hecho de la anulación de un acto administrativo comporte el derecho a obtener una reparación económica en concepto de responsabilidad patrimonial de la Administración.

2. Una constate jurisprudencia, de la que es un ejemplo reciente la STS de 23 de febrero de 2022 recurso de casación nº 2560/2021 , FJ 2), señala con carácter general, que solo puede ser acogida una pretensión de tal naturaleza cuando la actividad o inactividad de la Administración hayan causado en el administrado un daño o perjuicio que no tenga el deber de soportar.

3. En el presente caso se observa, como destacó la Abogacía del Estado, que la Administración no permaneció inactiva ante la petición de reconocimiento del título obtenido por el recurrente en la Universidad Fernando Pessoa (UPF) pues la paralización del expediente con la consiguiente denegación de la petición del recurrente, se debió a la confusa actuación de la Administración portuguesas.

4. La petición inicial del recurrente en orden al reconocimiento de su título, se produjo el 20 de septiembre de 2013 y consta acreditado que el 14 de enero de 2014 el Delegado de la UPF y representante de los alumnos, se dirigió al Subdirector General de Ordenación Profesional del Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social, para exponer su posición ante la previa petición de información de dichoMinisterio dirigida a las autoridades portuguesas, respecto de la procedencia de homologación del título del recurrente.

5. El 23 de enero de 2014, el Subdirector General de Ordenación Profesional del Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social hizo saber a toda la promoción que el expediente estaba paralizado ante la respuesta negativa, aunque informal, de las autoridades portuguesas.

6. Dichas autoridades subrayaron de manera informal que, con arreglo a la legislación portuguesa, no era posible que la UPF expidiera títulos sobre la base de estudios que no se hubieran cursado en sus sedes de Oporto y Ponte de Lima, o en el último caso mediante la enseñanza "on line" si contaban con la pertinente autorización, lo que no era el caso.

7. En marzo de 2014 las autoridades portuguesas reiteraron su posición, también de manera informal, mientras que el Colegio de Enfermeros manifestó el 7 de mayo de 2014 que se mantenía en contacto con su Administración a los efectos oportunos, reconsiderando sus pronunciamientos anteriores sobre la validez del título en Portugal.

8. En este contexto, la Administración española se dirigió el 30 de abril de 2014 a la Comisión Europea solicitando una aclaración sobre esta cuestión y dado que no se obtuvo respuesta concreta se reiteró la petición el 28 de abril y 21 de mayo de 2015. No se conoce la respuesta.

9. Las autoridades portuguesas, reconociendo que la situación era confusa, se comprometieron a dar una respuesta formal a dicha petición, lo que nunca ocurrió.

10. En este contexto, no puede concluirse que la actuación de la Administración española fuese irregular o que hubiera establecido criterios o requisitos irrazonables con la consecuencia de denegar la colegiación del recurrente, pues como indica la sentencia de esta Sala de 20 de abril de 2016 en cuya virtud se reconoció el título portugués del recurrente, la Administración española estaba obligada a llevar a cabo actividades de comprobación en caso de duda pues así lo indica el artículo 67.5 del RD 1837/2008 , dudas que en este caso la sentencia referida con un criterio que nosotros compartimos, calificó como de razonables dada la información remitida por las autoridades portuguesas.

11. El hecho de que la misma sentencia afirme a continuación que la Administración debió resolver la cuestión dado el tiempo transcurrido y la falta de concreción de las autoridades portuguesas es un argumento suficiente para justificar la estimación del recurso, pero no supone una descalificación de la actuación investigadora que la Administración estaba obligada a realizar y que motivó el retraso y paralización del expediente.

12. Lo anterior no queda desvirtuado por el hecho de que el expediente administrativo relativo a la reclamación de responsabilidad patrimonial careciera prácticamente de contenido, pues la Administración aportó el expediente relativo al procedimiento que dio lugar a la sentencia por la que se reconoció el título y es en dicho expediente en el que figura, obviamente, la información necesaria para resolver la cuestión relativa al carácter antijurídico o no de la actuación de la Administración.

13. Tampoco es relevante el hecho de que alumnos de promociones anteriores hubieran obtenido el reconocimiento directamente. No consta que en esos casos la Administración hubiera tomado en consideración la circunstancia que motivó la paralización del presente asunto, por lo que no pueden invocarse dichos precedentes como término de comparación válido o como ejemplo de actuación torticera de la Administración, pues ésta estaba obligada a realizar la actividad investigadora que finalmente llevó a cabo. Así las cosas lo que sería reprochable es que no se hubiera procedido de la misma manera con anterioridad.

14. Ciertamente la Directiva 2005/36 del Parlamento Europeo y del Consejo relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales, reconoce el efecto automático del reconocimiento de títulos europeos pero no se refiere a la particular circunstancia concurrente en este caso, en le que se duda de la legalidad del título de origen.

15. En consecuencia, debe afirmarse que el recurrente estaba obligado a soportar la actuación de la Administración y por lo tanto no puede calificarse el daño causado como antijurídico a los efectos de obtener la indemnización reclamada>>.

Estas consideraciones son plenamente de aplicación al supuesto de autos, y justifican la desestimación del recurso.

CUARTO.- Por lo demás, también indicábamos en la sentencia recaída en el recurso 1200/20 y la recaída en el recurso 431/21 (ya citadas), que es preciso analizar en el marco de este recurso, si la parte actora ha acreditado los daños que alega haber sufrido, y la existencia de relación causal en su caso.

A este respecto, debe señalarse que los argumentos anteriormente expuestos son suficientes para desestimar el recurso, pero a fin de dar completa respuesta a la pretensión de la parte actora, se examinan igualmente las referidas cuestiones.

En cuanto a la reclamación en concepto de lucro cesante por los ingresos dejados de percibir por los meses en los que pudo haber trabajado si la Administración demandada, hubiese reconocido su título en tiempo y forma hasta la fecha en que, tras obtener el mismo título por otra universidad, pudo comenzar a prestar los servicios para los que dicho título habilitaba, se reclama un importe que resulta de multiplicar la retribución mensual media por los dieciséis meses calculados, lo que pone por sí mismo de manifiesto que se trata de un perjuicio hipotético pues el recurrente no aporta una concreta oferta de trabajo que le hubiera sido formulada y que hubiera tenido que rechazar por no poderse colegiar, ni que se le hubiera ofrecido el mismo salario por un trabajo igual o semejante.

Tampoco podemos aceptar que el gasto en obtener el título en la Universidad Europea de Madrid, sea indemnizable, ni la petición de indemnización por daños morales por importe de 27.000 euros, ya que la recurrente, antes de iniciar sus estudios, debió asegurarse de la forma y requisitos necesarios para el reconocimiento de los títulos obtenidos por lo que ante las dudas generadas al respecto y la falta de precedentes resolviendo la cuestión, no puede invocarse una aflicción personal generadora del derecho a indemnización alguna. Esto debe ponerse también en relación con el hecho de que no puede afirmarse que el retraso padecido y la necesidad de interponer el recurso, para el reconocimiento del título, hayan sido debidos exclusivamente a la Administración española, pues resulta evidente en este caso que su actuación estuvo definitivamente condicionada por las vacilantes respuestas de las autoridades portuguesas.

Por el conjunto de razones expuestas, procede la íntegra desestimación del recurso.

QUINTO.- En virtud de las previsiones del artículo 139 LRJCA, procede imponer las costas a la parte recurrente. Haciendo uso de la facultad que otorga al tribunal el artículo 139.4 LJCA, se cifra en un máximo de 2.000 euros por todos los conceptos, el importe de las costas

VISTOS los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,