La Sala acordó la admisión a trámite del recurso y la reclamación del expediente administrativo.
PRIMERO.- Es objeto de impugnación en el presente recurso contencioso administrativo la resolución dictada por el Ministerio de Justicia el dia 25 de junio de 2021 por la que se deniega la solicitud de reconocimiento de nacionalidad española por residencia presentada por Petra nacional de Argentina.
La razón por la que se deniega la nacionalidad es la siguiente:
"Que no ha acreditado el requisito de integración en la sociedad española querido por el artículo 22.4 del Código Civil mediante la superación de la prueba que certifica el conocimiento de los valores históricos, constitucionales y socioculturales de España (CCSE) administrada por el Instituto Cervantes, en los términos establecidos en la Disposición Final Séptima de la ley 19/2015 de 13 de julio de medidas de reforma administrativa en el ámbito de la Administración de Justicia y del Registro Civil."
SEGUNDO-. La peticionaria de la nacionalidad española por residencia era la ahora actora, Petra nacional de Argentina.
La ahora recurrente había presentado una instancia en fecha 30 de octubre de 2018 ante el Registro Civil de Valencia, Lleida. En la misma señala como domicilio la CALLE000 num. NUM000 de Requena Valencia.
En la solicitud aporta lo siguiente:
-. Certificado de nacimiento en Quilmes, Buenos Aires, Argentina, el día NUM001 de 1990.
-. Certificado de antecedentes penales de Argentina.
-. Pasaporte de Argentina.
-. Certificado de empadronamiento en Lloseta, Baleares, según el cual lo estuvo entre el 7 de julio de 2004 y el 24 de mayo de 2013. Y otro de Requena, Valencia, según el cual está empadronada allí a fecha 27 de septiembre de 2018.
-. Certificado de la Unidad de Extranjería de Valencia según la cual tiene autorización de residencia temporal desde el 30 de octubre de 2009 al 29 de octubre de 2010, y desde el 30 de octubre de 2010 al 22 de junio de 2015.
En el informe de la Policía se señala que la segunda autorización de residencia temporal es válida hasta el 22 de junio de 2015, y que el 23 de junio de 2015 se le concede autorización de residencia de larga duración. La Dirección general de la policía informa igualmente de que no constan antecedentes.
TERCERO.- La obtención de la nacionalidad por residencia no constituye un derecho subjetivo, por lo que su denegación no supone la limitación del ejercicio de un derecho, sino que nos hallamos ante un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un estado.
Tal afirmación no impide aseverar que su otorgamiento se encuentra en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al art. 21 del Código Civil, puede ser denegada por motivos de orden público o interés nacional.
En estos términos se expresa la sentencia del Tribunal Supremo de 25 de febrero de 2011 (Recurso 2911/2007), haciéndose eco de una doctrina jurisprudencial consolidada que, en lo que ahora nos interesa, establece:
"[...] el otorgamiento de ésta en modo alguno puede ser considerado como un derecho del particular, sino, como antes hemos dicho, como el otorgamiento de una condición, la de nacional, que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un Estado, no en vano la nacionalidad constituye la base misma de aquél, que conlleva el reconocimiento de una serie de derechos y obligaciones y que en todo caso puede ser negado por razones de orden público o interés nacional&q uot;.
Los arts. 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.
En particular, a tenor de lo dispuesto en el art. 221 del Reglamento del Registro Civil , el Juez Encargado, en el expediente de concesión de nacionalidad por residencia, oirá personalmente al peticionario, especialmente para comprobar el grado de adaptación a la cultura y estilo de vida españoles, toda vez que de acuerdo con el art. 22.4 del Código Civil el interesado deberá justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica y suficiente grado de integración en la sociedad española. De modo que para probar la integración en la sociedad española se exige la comprobación por parte del Encargado del Registro Civil del grado de adaptación a la cultura y estilo de vida españoles; lo que tiene lugar mediante una audiencia o entrevista personal del solicitante de nacionalidad con el Juez Encargado del correspondiente Registro Civil. De ahí la relevancia que tiene el Informe del Encargado, en función de la inmediación de la que goza.
No obstante, aunque el informe del Encargado presenta singular relevancia en función de la inmediación de la que goza, no se constituye en un determinante absoluto e insuperable pues no es vinculante ni siquiera cuando es favorable, y no es el único que la Dirección competente puede o debe recabar, al margen, claro está, de que la decisión sobre el otorgamiento de la nacionalidad corresponda al Ministro de Justicia ( artículo 21.2 del Código Civil).
Conviene recordar que el ejercicio de los derechos políticos que lleva consigo la obtención de la nacionalidad trasciende de lo que es simplemente desenvolverse en una vida profesional, económica y familiar en España, puesto que la adquisición de la nacionalidad convierte al peticionario en ciudadano español; lo cual supone ( art. 23 CE) que adquiere el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal, y a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos.
CUARTO.- En el escrito de demanda la parte actora alega:
" Mí representado solicitó el 30-10-2018, la nacionalidad española por residencia, ante el Ministerio de Justicia en el Expte NUM002, al cumplir todos los requisitos del artículo 22 del Código Civil , a saber:
1. residencia legal, continuada e inmediata a la petición. En este caso, al ser mí representado un nacional de país iberoamericano basta con la residencia durante el tiempo de dos años.
2. Se ha acreditado buena conducta cívica.
3. Consta también debidamente acreditada un grado suficiente de integración del solicitante en la sociedad española.
La denegación de la solicitud de la nacionalidad se fundamenta en "no ha acreditado el suficiente grado de integración en la sociedad española requerido por el Art. 22.4 del C.C . mediante la superación de la prueba que certifica el conocimiento de valores históricos, constitucionales y socioculturales de España"El concepto de "no ha acreditado el suficiente grado de integración" ha sido reiteradamente criticado por la doctrina y la jurisprudencia, por ser un concepto jurídico indeterminado que ha dado lugar a un abuso arbitrario del mismo por parte de la Administración a la hora de conceder la nacionalidad española. Por ello, se han establecido límites claros en la aplicación de dicho concepto, entre los que está el considerar que la obtención en España por la recurrente del Graduado en Educación Secundaria en fecha 31-10-2007 Doc 1, como la prueba que acredita el conocimiento de los valores históricos, constitucionales y socioculturales de España (CCSE), derivados de la configuración de España como un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político, y del conocimiento y respeto de los principios de conforman la convivencia en la sociedad española y ello pese a padecer un grado de discapacidad del 83% (invidente) Certificado con fecha 7-2-2014 de la Generalitat Valenciana, Doc 2.
SEGUNDO.- La resolución recurrida, pertenece a un expediente administrativo en el que no se nos ha requerido para subsanación de defecto alguno, ni se ha hecho uso de la autorización para comprobar estos extremos, careciendo también de motivación necesaria de dicho acto, al no concretar en qué medida se entiende que afecta la ausencia de la prueba del Instituto Cervantes a la solicitante de la nacionalidad."
Por su parte el Abogado del Estado alega que " el artículo 220 del Reglamento para la aplicación de la Ley del Registro Civil exige que en la solicitud se indicará especialmente: "5º si habla el castellano u otra lengua española; cualquier circunstancia de adaptación a la cultura y estilo de vida españoles, como estudios, actividades benéficas o sociales; y las demás que estime conveniente" y en el art. 221 del mismo texto al señalar que el cumplimiento de estos requisitos se podrá acreditar por cualquier medio de prueba jurídicamente admisible, destacando en su párrafo último la importancia de la audiencia ante el Encargado del Registro "... especialmente para comprobar el grado de adaptación a la cultura y estilo de vida españoles". La integración no se deduce de la más o menos prolongada residencia en España, sino que durante ese periodo de tiempo la actitud del residente se ha dirigido realmente a formar parte de la sociedad que desarrolla su vida, lo que difícilmente puede conseguirse si no se conocen los valores históricos, constitucionales y socioculturales de España, lo que evidencia un desinterés por su integración en nuestra sociedad..
QUINTO-. Como cuestión previa: en el presente caso nos encontramos ante una solicitud de concesión de nacionalidad española por residencia cuyo procedimiento se rige por lo dispuesto en el Código Civil, en dicha disposición y en el RD 1004/2015, de 6 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia y por la Orden JUS/1625/2016, de 30 de septiembre, sobre la tramitación de los procedimientos de concesión de la nacionalidad española por residencia, que desarrolla los preceptos del citado Reglamento.
Establece el art. 6 del el RD 1004/2015:
" 1. Los interesados deberán superar tanto los exámenes para la obtención del diploma de español como lengua extranjera (DELE) como mínimo de nivel A2, como la prueba que acredite el conocimiento de los valores históricos, constitucionales y socioculturales de España (CCSE), derivados de la configuración de España como un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político, y del conocimiento y respeto de los principios de conforman la convivencia en la sociedad española.
2. Ambas pruebas serán diseñadas y administradas por el Instituto Cervantes, de acuerdo con el penúltimo párrafo del número 3 de la disposición final séptima de la Ley 19/2015, de 13 de julio , de medidas de reforma administrativa en el ámbito de la Administración de Justicia y del Registro Civil, y con lo establecido en la normativa específica del Instituto Cervantes y en el Real Decreto 1137/2002, de 31 de octubre, por el que se regulan los diplomas de español como lengua extranjera (DELE). "
A su vez, se establece en su art. 11.3 " El procedimiento deberá ser resuelto y notificado en el plazo máximo de un año desde que la solicitud haya tenido entrada en la Dirección General de los Registros y del Notariado. Transcurrido el plazo aludido sin que haya recaído resolución expresa, se entenderán desestimadas las solicitudes formuladas por los interesados".
Por otro lado, establece el art. 10 de la Orden JUS/1625/2016:
" 1. Los solicitantes de la nacionalidad española por residencia deberán acreditar la superación de dos exámenes, en los términos establecidos en el artículo 6 del Reglamento aprobado por Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre : el diploma de español como lengua extranjera (DELE) como mínimo de nivel A2, y la prueba que acredite los conocimientos constitucionales y socioculturales de España (CCSE). Ambas pruebas serán presenciales, diseñadas y administradas por el Instituto Cervantes. Los cursos formativos no serán obligatorios en ningún caso para quien desee examinarse de las pruebas DELE y CCSE.
[...]
5. De acuerdo con su normativa específica, el Instituto Cervantes ofrecerá actuaciones especiales en la administración de las pruebas DELE y CCSE para las personas con discapacidad, de modo que dispongan de los apoyos y de los ajustes razonables que les permitan concurrir en condiciones de igualdad efectiva.
Las personas que no sepan leer ni escribir o tengan dificultades de aprendizaje podrán solicitar la dispensa de estas pruebas al Ministerio de Justicia que, a la vista de las circunstancias particulares y las pruebas aportadas, resolverá motivadamente. Igualmente, podrá dispensarse de dichas pruebas a los solicitantes que hayan estado escolarizados en España y superado la educación secundaria obligatoria. Ambos extremos deberán acreditarse mediante la oportuna documentación incorporada al expediente."
SEXTO-. El solicitante de la nacionalidad por residencia debe justificar en el procedimiento administrativo que ha residido en España de forma legal y continuada durante los plazos previstos en el artículo 22.1 o 2 del Código Civil (10 años, 5 años, 2 años o un año de forma excepcional); que observa buena conducta cívica, y que cuenta que con el suficiente grado de integración en la sociedad española. Según lo previsto en el artículo 22 del Código " 4. El interesado deberá justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica y suficiente grado de integración en la sociedad española."
La modificación legal del procedimiento ha objetivado este requisito de modo que es preciso aportar un doble certificado: el DELE de nivel A2 o superior y el de conocimientos constitucionales y socioculturales de España (CCSE) conforme dispone el artículo 6.1 del Real Decreto 1004/2015.
Si bien, cabe que " 8. Además de la superación de las pruebas a que se refiere el presente artículo, para que resulte acreditado el suficiente grado de integración en la sociedad española se deberá valorar conjuntamente la documentación indicada en este artículo con los informes señalados en los apartados 1 y 2 del artículo 8 de este Reglamento" (artículo 6.8).
Este precepto recuerda que la carga de la prueba corresponde al interesado, sin perjuicio de que la Administración pueda efectuar las comprobaciones que considere oportunas, y en particular solicitar el informe del Ministerio del Interior. El artículo 8 (Informes), establece que:
1. Sin perjuicio de que corresponda al interesado la carga de la prueba de los requisitos para adquirir la nacionalidad, con motivo de la tramitación del expediente se recabarán de oficio de las Administraciones Públicas competentes cuantos informes resulten necesarios y se llevarán a cabo las comprobaciones oportunas por parte de la Dirección General de los Registros y del Notariado. En particular, se solicitará informe, cuando se considere necesario, a la Delegación o Subdelegación del Gobierno que en cada caso corresponda, en los términos que se derivan de la normativa anterior.
2. En cualquier caso, deberá constar el informe preceptivo del Ministerio del Interior, al objeto de comprobar si el solicitante reúne los requisitos exigidos en el artículo 22 del Código Civil . El informe de este Departamento comprenderá el juicio sobre la conducta y situación del extranjero respecto de las obligaciones que impone su entrada y residencia en España.
En este caso no solo no se ha aportado el certificado del Instituto Cervantes, sino que no se efectúa alegación alguna de que se esté en posesión del mismo.
La recurrente alega que tiene el Graduado de educación secundaria, y que es prácticamente invidente.
Respecto de su discapacidad, que acredita mediante certificado aportado con el escrito de demanda, se comprueba que en el expediente administrativo no alegó la pertinencia de exención de la prueba, siendo así que el Instituto Cervantes cuenta con un procedimiento adecuado a las exigencias de la disposición Final segunda de la ley 12/2015 de 24 de junio, para la concesión de la nacionalidad española a los sefardíes originarios de España.
Esta norma establece la modificación del texto refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre.
En dicha Disposición se añade una nueva disposición adicional duodécima al Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, con la siguiente redacción:
" Disposición adicional duodécima.
Acceso a la nacionalidad española en condiciones de igualdad.
Las personas con discapacidad accederán en condiciones de igualdad a la nacionalidad española. Será nula cualquier norma que provoque la discriminación, directa o indirecta, en el acceso de las personas a la nacionalidad por residencia por razón de su discapacidad. En los procedimientos de adquisición de la nacionalidad española, las personas con discapacidad que lo precisen dispondrán de los apoyos y de los ajustes razonables que permitan el ejercicio efectivo de esta garantía de igualdad. 8
Por su parte, el artículo 6.7 del Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia dispone que:
" De acuerdo con su normativa específica, el Instituto Cervantes ofrecerá actuaciones especiales en la administración de las pruebas DELE y CCSE para las personas con discapacidad, de modo que dispongan de los apoyos y de los ajustes razonables que les permitan concurrir en condiciones de igualdad efectiva."
Igualmente, el Ministerio de Justicia ha instado al Instituto Cervantes a que promueva y ofrezca actuaciones especiales para la administración del examen DELE y CCSE a los candidatos que no sepan leer ni escribir, en aras de garantizar que, en los procedimientos de adquisición de la nacionalidad española, estas personas dispongan de los apoyos y de los ajustes razonables que les permitan concurrir en condiciones de igualdad.
En todo caso, el Tribunal Supremo, en la sentencia dictada el día 9 de julio de 2020, (Rec. 6107/2019) ha establecido que el nuevo procedimiento instaurado por el Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia no ha dejado sin efectos las normas sustantivas y de procedimiento precedentes, respecto de las que la jurisprudencia había establecido la exigencia de prueba en relación con la concurrencia de los requisitos previstos en la ley para la adquisición de la nacionalidad española por residencia.
El Alto Tribunal señala que " b) En segundo lugar porque, sin perjuicio de la aplicabilidad práctica de los nuevos preceptos que pudiera llevarse a cabo por la Administración ---en relación con la aportación documental prevista en las nuevas normas---, lo cierto es que el artículo 22.4 del CC continúa en vigor, y su contenido no se ha dejado sin efecto por el hecho de que la nueva norma reglamentaria contemple una tramitación electrónica del procedimiento para la obtención de la nacionalidad española por razón de residencia. Esto es, lo importante ---en soporte papel o en soporte electrónico--- sigue siendo la obligación del solicitante de la nacionalidad española, por razón de residencia, de "justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica y suficiente grado de integración en la sociedad española". (...)
El Tribunal Supremo en la sentencia dictada el día 29 de marzo de 2022 en el recurso de casación 3993/2021 analiza la cuestión de la no incorporación de informes cuando el interesado ha concedido expresamente la autorización para la consulta, en aquel caso, de los antecedentes penales.
En este caso no concedió la autorización para la consulta de los certificados del Instituto Cervantes. Pero el Alto Tribunal señaló lo siguiente:
"....siendo estos informes imprescindibles -como antes dijimos- para poder alcanzar una conclusión fundada sobre si el solicitante de la nacionalidad cumple o no los requisitos legalmente exigidos, es claro que la falta de incorporación al procedimiento de dichos informes impediría que pudiera reconocerse la nacionalidad al solicitante, porque hemos partido de la base de que la nacionalidad española por residencia solo podrá otorgarse cuando esté acreditado el cumplimiento de los requisitos legalmente exigidos al efecto.
Llegados a este punto, puede suceder:
(i) Que, a fin de probar el cumplimiento de los requisitos exigidos para poder adquirir la nacionalidad, el interesado solicitara en sede jurisdiccional que se completara el expediente con la incorporación de tales informes.
En tal caso, la Sala de instancia recabaría de la Administración los referidos informes, viniendo obligada ésta a proporcionar esos elementos de juicio que son absolutamente imprescindibles para poder resolver adecuadamente el recurso. Y, como dijimos en nuestra STS nº. 233/2022 , esos requerimientos a la Administración deben hacerse, si fuera necesario, con las advertencias oportunas para lograr la aportación efectiva de dichos informes, pues, en realidad, éstos ya deberían haber sido incorporados al expediente si la Administración hubiera cumplido adecuadamente sus obligaciones.
(ii) Sin embargo, también puede ocurrir -como sucede en el presente caso- que, en la vía administrativa, el solicitante hubiera presentado junto con su solicitud la documentación correspondiente (incluida la autorización expresa para que la Administración pudiera consultar sus antecedentes penales) y que, tras la denegación de aquélla, no solicitara expresamente en sede jurisdiccional la incorporación de los mencionados informes, confiando en que la obligación de incorporarlos al procedimiento pesaba ya sobre la Administración; y que, pese a todo, la Administración tampoco aportara por su propia voluntad tales informes durante la tramitación del recurso contencioso-administrativo.
En estos casos, debe tenerse muy presente que el incumplimiento de sus obligaciones por parte de la Administración no libera al interesado del cumplimiento de las suyas. Esto es, la interposición del recurso contencioso-administrativo en tales circunstancias no exonera al interesado de su obligación de demostrar el cumplimiento de los requisitos necesarios para adquirir la nacionalidad. Por ello, ante la actitud renuente de la Administración, el interesado deberá solicitar el auxilio del tribunal para obligar a la Administración a cumplir con sus obligaciones.
En este sentido, el interesado puede solicitar al órgano jurisdiccional que ordene a la Administración completar el expediente con el certificado e informe mencionados antes de formalizar la demanda; o, en su caso, también puede solicitar con esa finalidad la apertura del periodo probatorio; e, incluso, de manera excepcional, puede invocar la necesidad de que el órgano jurisdiccional acuerde con ese objetivo la práctica de la diligencia final prevista al efecto en el artículo 435 de la LEC .
De no hacerlo así, no podrá afirmarse válidamente que el interesado ha desplegado todos los mecanismos procesales que tenía a su alcance para cumplir de manera efectiva la carga probatoria que le incumbía a fin de acreditar el cumplimiento de los requisitos de buena conducta cívica y suficiente integración en la sociedad española."
En este caso, la interesada no aportó el certificado correspondiente, pues con la solicitud únicamente aporta certificado de antecedentes penales del país de origen, certificado de nacimiento del país de origen, y pasaporte.
Es relevante que su autorización o consentimiento para la comprobación automática solo alcanza a los siguientes datos:
-. Empadronamiento
-. Registro central de penados
-. Residencia en España.
No la otorga en relación con la "realización de la prueba en el Instituto Cervantes", por lo que debe decaer la alegación de que la Administracion podría comprobar este extremo.
Respecto de la concurrencia de la circunstancia alegada de que la recurrente esta en posesión del título de enseñanza secundaria, por lo que estaría exenta de la acreditación relativa a la realización de las pruebas del Instituto Cervantes, como señala el último párrafo del art. 10.5 de la Orden JUS/1625/2016, " podrá dispensarse de dichas pruebas a los solicitantes que hayan estado escolarizados en España y superado la educación secundaria obligatoria. Ambos extremos deberán acreditarse mediante la oportuna documentación incorporada al expediente".
En este caso, la ahora actora en primer lugar, no solicitó la dispensa, y en segundo lugar, no aportó al expediente, el título que ahora ha aportado con el escrito de demanda, en contra de las exigencias impuestas por el precepto que se ha reproducido.
En estas circunstancias no puede concluirse, como se pretende, la concurrencia de la dispensa que no se solicitó en via administrativa. En el momento determinado por la Orden debió aportar el certificado de estudios a fin de que la Administracion pudiera realizar, en su caso, las oportunas comprobaciones para alcanzar la conclusión correspondiente. No ha acreditado por tanto en el expediente mediante la documentación correspondiente la concurrencia del elemento que según alega en el recurso, justificaría la dispensa en la realización de la prueba.
En consecuencia, la resolución administrativa recurrida es ajustada al ordenamiento jurídico, debiendo por lo tanto ser desestimado el recurso.
SÉPTIMO.- En virtud de lo dispuesto en el artículo139 de la ley jurisdiccional, procede condenar al pago de las costas procesales a la Administracion demandada. Y haciendo uso de la facultad prevista en el número tercero del precepto citado, habida cuenta del alcance y la dificultad de las cuestiones suscitadas en el recurso, se fija en 1.000 euros la cantidad máxima que, por todos los conceptos, puede alcanzar la fijación de las costas procesales, más el IVA correspondiente.
VISTOS los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,
