Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 1747/2021 de 26 de enero del 2024

PRIMERO.- Es objeto de impugnación en el presente recurso contencioso administrativo la resolución dictada por el Ministerio de Justicia el dia 30 de abril de 2021 por la que se deniega la solicitud de reconocimiento de nacionalidad española por residencia presentada por Margarita, nacional de Bolivia.

La razón por la que se deniega la nacionalidad es la siguiente:

"Que no ha acreditado el requisito de integración en la sociedad española mediante la superación de la prueba que del conocimiento de los valores históricos, constitucionales y socioculturales de España (CCSE) en los términos establecidos en los art. 6 y 8 del Reglamento aprobado por RD. 1004/2015, de 6 de noviembre , y los art. 7 y 10 de la Orden JUS/1625/2016, de 30 de septiembre.Dicho documento fue requerido mediante oficio de fecha 20/08/2019, sin que se haya aportado en el plazo de subsanación."

SEGUNDO-. La peticionaria de la nacionalidad española por residencia era la ahora actora, Margarita nacional de Bolivia.

La ahora recurrente había presentado una instancia en fecha 6 de abril de 2016 ante el Registro Civil de Lleida. En la misma señala como domicilio la CALLE000 num. NUM000 de Lleida.

En la solicitud señala que aporta realización de la prueba en el Instituto Cervantes, datos de empadronamiento, datos en el Registro Central de Penados y Datos de residencia en España. Además señala que aporta tarjeta de identidad de extranjero, certificado de empadronamiento, certificado de antecedentes penales en el país de origen y pasaporte completo en vigor.

De hecho lo que aporta es lo siguiente:

-. Permiso de residencia de larga duración con autorización para trabajar.

-. Certificado de nacimiento en Santa Cruz de la Sierra el día NUM001 de 1953.

-. Certificado de antecedentes penales de Bolivia.

-. Pasaporte de Bolivia. Según este nació el NUM002 de 1952.

-. Certificado de empadronamiento en Lleida desde el 17 de noviembre de 2015. Se empadrona en la CALLE000 num. NUM000.

-. Informe de la Seguridad Social según el cual el día 15 de marzo de 2016 había cotizado 6 años y 30 días.

El día 20 de agosto de 2019 la Administración remite requerimiento a fin de que remita:

"CERTIFICADO CCSE: Prueba de conocimientos constitucionales y socioculturales de España, administrada por el Instituto Cervantes. En el caso de que no se produzca la subsanación por el interesado en el plazo mencionado se le tendrá por desistido en su petición, lo que se acordará mediante la correspondiente resolución.

Se paraliza la tramitación del expediente a partir de la notificación de este requerimiento hasta su efectivo cumplimiento, o, en su defecto, el transcurso del plazo concedido ( artículo 22.1 a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas .".

Figura en el expediente aviso de correos según el cual la interesada era desconocida en la dirección que en su momento aportó, señalando el cartero que "faltan señas".

La policía informa lo siguiente:

Primer permiso de trabajo y residencia concedido el 9 de junio de 2005 válido hasta el 8 de junio de 2006.

Segundo permiso concedido el 9 de junio de 2006 válido hasta el 8 de junio de 2010.

Tercer permiso concedido el 9 de junio de 2010; es la autorización de residencia de larga duración.

La Dirección general de la policía informa que no constan antecedentes.

La resolución ahora impugnada se notifica en el domicilio DIRECCION000 NUM003, al segundo intento.

TERCERO.- La obtención de la nacionalidad por residencia no constituye un derecho subjetivo, por lo que su denegación no supone la limitación del ejercicio de un derecho, sino que nos hallamos ante un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un estado.

Tal afirmación no impide aseverar que su otorgamiento se encuentra en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al art. 21 del Código Civil, puede ser denegada por motivos de orden público o interés nacional.

En estos términos se expresa la sentencia del Tribunal Supremo de 25 de febrero de 2011 (Recurso 2911/2007), haciéndose eco de una doctrina jurisprudencial consolidada que, en lo que ahora nos interesa, establece:

"[...] el otorgamiento de ésta en modo alguno puede ser considerado como un derecho del particular, sino, como antes hemos dicho, como el otorgamiento de una condición, la de nacional, que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un Estado, no en vano la nacionalidad constituye la base misma de aquél, que conlleva el reconocimiento de una serie de derechos y obligaciones y que en todo caso puede ser negado por razones de orden público o interés nacional&q uot;.

Los arts. 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

Conviene recordar que el ejercicio de los derechos políticos que lleva consigo la obtención de la nacionalidad trasciende de lo que es simplemente desenvolverse en una vida profesional, económica y familiar en España, puesto que la adquisición de la nacionalidad convierte al peticionario en ciudadano español; lo cual supone ( art. 23 CE) que adquiere el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal, y a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos.

CUARTO.- En el escrito de demanda la parte actora alega que la dirección completa de la interesada figura en el expediente, folios 35 y 36.

Señala que la resolución denegatoria se notifica en el nuevo domicilio de la interesada.

Alega que la interesada ha acreditado que carece de antecedentes penales, siendo así que la Administración no lo ha verificado en relación con España.

Está acreditada la residencia en España desde el 22 de marzo de 2005, que tiene medios de vida, y añade " Se cumplían por tanto los requisitos establecidos legalmente para la concesión de la nacionalidad, y así se estimó por el Juez instructor del procedimiento tal y como se ha expuesto con anterioridad."

Continúa alegando que el " requerimiento nunca llegó a conocimiento de mi representada por error exclusivo de la Administración al no poner la dirección correcta, por lo que, a partir del momento en que la notificación no produjo efecto alguno el procedimiento es nulo de pleno derecho, al no cumplirse con un requisito fundamental, que es el conocimiento del administrado, y, por ende la Resolución que se dicta también es nula por falta de eficacia jurídica puesto que no se puede aportar aquello de lo que no se tiene conocimiento, porque no se le tiene por requerido.

3.- El Requerimiento efectuado adolece de defectos insubsanables.

Con independencia de que jamás se recibió por parte de mi representada el requerimiento para que aportase una determinada documentación, el citado Requerimiento adolece de defectos insubsanables que también acreditaría la nulidad del procedimiento administrativo anterior al momento del citado requerimiento puesto que la misma está incompleta puesto que debió incluir e informar a mi representada de las posibilidades de dispensa del citado certificado CCSE ya que por la edad o por posible analfabetismo funcional, por ejemplo, podía estar dispensada de realizar la prueba ante el Instituto Cervantes.

En este caso la nulidad es anterior al mismo hecho objetivo de que nunca fue requerida mi representada por lo expuesto en nuestro apartado 2. Por todo ello, la solicitante cumple los requisitos establecidos por el Código Civil para la concesión de la nacionalidad por residencia, negarle este derecho supone una vulneración de un derecho fundamental."

Por su parte el Abogado del Estado alega que " el artículo 220 del Reglamento para la aplicación de la Ley del Registro Civil exige que en la solicitud se indicará especialmente: "5º si habla el castellano u otra lengua española; cualquier circunstancia de adaptación a la cultura y estilo de vida españoles, como estudios, actividades benéficas o sociales; y las demás que estime conveniente" y en el art. 221 del mismo texto al señalar que el cumplimiento de estos requisitos se podrá acreditar por cualquier medio de prueba jurídicamente admisible, destacando en su párrafo último la importancia de la audiencia ante el Encargado del Registro "... especialmente para comprobar el grado de adaptación a la cultura y estilo de vida españoles". La integración no se deduce de la más o menos prolongada residencia en España, sino que durante ese periodo de tiempo la actitud del residente se ha dirigido realmente a formar parte de la sociedad que desarrolla su vida, lo que difícilmente puede conseguirse si no se conocen los valores históricos, constitucionales y socioculturales de España, lo que evidencia un desinterés por su integración en nuestra sociedad.

QUINTO-. Como cuestión previa: en el presente caso nos encontramos ante una solicitud de concesión de nacionalidad española por residencia cuyo procedimiento se rige por lo dispuesto en el Código Civil, en dicha disposición y en el RD 1004/2015, de 6 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia y por la Orden JUS/1625/2016, de 30 de septiembre, sobre la tramitación de los procedimientos de concesión de la nacionalidad española por residencia, que desarrolla los preceptos del citado Reglamento.

Establece el art. 6 del RD 1004/2015:

" 1. Los interesados deberán superar tanto los exámenes para la obtención del diploma de español como lengua extranjera (DELE) como mínimo de nivel A2, como la prueba que acredite el conocimiento de los valores históricos, constitucionales y socioculturales de España (CCSE), derivados de la configuración de España como un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político, y del conocimiento y respeto de los principios de conforman la convivencia en la sociedad española.

2. Ambas pruebas serán diseñadas y administradas por el Instituto Cervantes, de acuerdo con el penúltimo párrafo del número 3 de la disposición final séptima de la Ley 19/2015, de 13 de julio , de medidas de reforma administrativa en el ámbito de la Administración de Justicia y del Registro Civil, y con lo establecido en la normativa específica del Instituto Cervantes y en el Real Decreto 1137/2002, de 31 de octubre, por el que se regulan los diplomas de español como lengua extranjera (DELE). "

A su vez, se establece en su art. 11.3 " El procedimiento deberá ser resuelto y notificado en el plazo máximo de un año desde que la solicitud haya tenido entrada en la Dirección General de los Registros y del Notariado. Transcurrido el plazo aludido sin que haya recaído resolución expresa, se entenderán desestimadas las solicitudes formuladas por los interesados".

Por otro lado, establece el art. 10 de la Orden JUS/1625/2016:

" 1. Los solicitantes de la nacionalidad española por residencia deberán acreditar la superación de dos exámenes, en los términos establecidos en el artículo 6 del Reglamento aprobado por Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre : el diploma de español como lengua extranjera (DELE) como mínimo de nivel A2, y la prueba que acredite los conocimientos constitucionales y socioculturales de España (CCSE). Ambas pruebas serán presenciales, diseñadas y administradas por el Instituto Cervantes. Los cursos formativos no serán obligatorios en ningún caso para quien desee examinarse de las pruebas DELE y CCSE.

[...]

5. De acuerdo con su normativa específica, el Instituto Cervantes ofrecerá actuaciones especiales en la administración de las pruebas DELE y CCSE para las personas con discapacidad, de modo que dispongan de los apoyos y de los ajustes razonables que les permitan concurrir en condiciones de igualdad efectiva.

Las personas que no sepan leer ni escribir o tengan dificultades de aprendizaje podrán solicitar la dispensa de estas pruebas al Ministerio de Justicia que, a la vista de las circunstancias particulares y las pruebas aportadas, resolverá motivadamente. Igualmente, podrá dispensarse de dichas pruebas a los solicitantes que hayan estado escolarizados en España y superado la educación secundaria obligatoria. Ambos extremos deberán acreditarse mediante la oportuna documentación incorporada al expediente."

En este caso, la interesada no aportó el certificado correspondiente, la Administracion le requirió su aportación, y lo hizo en el domicilio que había indicado en el expediente. Es un dato fundamental el hecho de que cuando se efectuó el requerimiento, el día 20 de agosto de 2019, no se había aportado al expediente por la policia el informe de la policía en el que consta el nuevo domicilio.

Este informe a su vez se solicita por el Ministerio el día 3 de abril de 2021 y se emite el día 21 de abril de 2021.

En consecuencia, cuando la Administración requirió a la ahora actora la presentación del referido documento, no tenía constancia alguna de un cambio de domicilio, cambio que no se ha establecido en qué fecha tuvo lugar, siendo responsabilidad de la solicitante comunicar tal cambio a la Administración, teniendo como tenía en trámite el expediente de nacionalidad.

Por otra parte, es especialmente significativo que en los escritos procesales no se efectúe alegación alguna al respecto, ni, lo que es especialmente relevante, se haya aportado el certificado del Instituto Cervantes, pese a que en la demanda se alega (pag. 7 ) que " la Administración denegó su solicitud en base a que se hizo un requerimiento a mi representada para la aportación del certificado CCSE, a pesar de que en su solicitud mi representada autorizó para la comprobación automática de la realización de la prueba en el Instituto Cervantes como consta en el Expediente Administrativo.

Pues bien, no consta que la comprobación se haya efectuado por parte de la

Administración, limitándose a requerir a mi representada para que aporte el certificado".

La interesada no alegó la pertinencia de exención de la prueba, y en todo caso, la carga de probar la concurrencia de dicho requisito incumbe a la solicitante, pues no se presume, de modo que no es la Administración quien debe probar la falta de dicho requisito. En su escrito efectivamente autoriza a la Administracion a realizar la comprobación automática de la realización de la prueba en el Instituto Cervantes, y los datos del Registro Central de Penados, ahora bien, la autorización de consulta automática de datos que invoca, opera en el ámbito del procedimiento administrativo ( artículo 5.1. a) Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia; y 28.2 último párrafo Ley 39/2015 de 1 de octubre de PACAP), pero no puede trasladarse al contencioso, donde las normas sobre la carga de la prueba despliegan su eficacia al margen de la autorización de consulta concedida a la Administración (En el mismo sentido, SAN Sección 5ª, Sentencia de 16 diciembre 2020, Rec. 1021/2018; SAN Sección 3ª, Sentencia de 22 octubre 2020, Rec. 1782/2019; o SAN , Sección 3ª, Sentencia de 21 julio 2020, Rec. 1616/2019).

El consentimiento para la consulta de datos no tiene otro efecto que la agilización del procedimiento administrativo, permitiendo incorporar datos que ya obran en poder de la Administración. Pero fuera del procedimiento administrativo son de aplicación las normas de la carga de la prueba en el proceso, siendo el demandante quien debe justificar y acreditar que cumple todos los requisitos que afirma tener.

Por consiguiente, el ordenamiento jurídico no establece las consecuencias que postula la demandante, desplazando la carga de la prueba sobre la Administración, puesto que las normas citadas no conducen a tal resultado.

Debe subrayarse que el certificado debía haber sido obtenido con anterioridad a la solicitud de nacionalidad española por residencia.

En todo caso, el Tribunal Supremo, en la sentencia dictada el día 9 de julio de 2020, (Rec. 6107/2019) ha establecido que el nuevo procedimiento instaurado por el Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia no ha dejado sin efectos las normas sustantivas y de procedimiento precedentes, respecto de las que la jurisprudencia había establecido la exigencia de prueba en relación con la concurrencia de los requisitos previstos en la ley para la adquisición de la nacionalidad española por residencia.

El Alto Tribunal señala que " b) En segundo lugar porque, sin perjuicio de la aplicabilidad práctica de los nuevos preceptos que pudiera llevarse a cabo por la Administración ---en relación con la aportación documental prevista en las nuevas normas---, lo cierto es que el artículo 22.4 del CC continúa en vigor, y su contenido no se ha dejado sin efecto por el hecho de que la nueva norma reglamentaria contemple una tramitación electrónica del procedimiento para la obtención de la nacionalidad española por razón de residencia. Esto es, lo importante ---en soporte papel o en soporte electrónico--- sigue siendo la obligación del solicitante de la nacionalidad española, por razón de residencia, de "justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica y suficiente grado de integración en la sociedad española". (...)

SEXTO-. A tenor de lo expuesto, tenemos que analizar si la recurrente ha acreditado los requisitos que son precisos para poder adquirir la nacionalidad por residencia, de acuerdo con la carga que procesalmente le corresponde.

Los art. 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido, como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo, como la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo, como los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

La apreciación de los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisa de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso, cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( art.103 de la Constitución), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

Debe tenerse en cuenta que la nacionalidad constituye la máxima expresión jurídica de la integración de una persona en una comunidad estatal, y es algo más que la autorización de residencia y trabajo. Por ello, el nivel de exigencia de la adaptación a nuestra sociedad es superior para los solicitantes de la nacionalidad que el exigible a los extranjeros residentes, puesto que pretenden ser ciudadanos españoles. En este sentido, como ha declarado esta Sala en otras ocasiones, el ejercicio de los derechos políticos que lleva consigo la obtención de la nacionalidad trasciende de lo que es simplemente desenvolverse en una vida profesional, económica y familiar en España, puesto que la adquisición de la nacionalidad convierte al peticionario en ciudadano español, lo cual supone que adquiere el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal, y a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos - art. 23 de la Constitución-.

Sobre el requisito de «suficiente grado de integración social», la jurisprudencia viene razonando que el mismo implica la armonización del régimen de vida del solicitante con los principios y valores sociales, que en gran parte tienen reflejo constitucional, su grado de implicación en las relaciones económicas, sociales y culturales, así como su arraigo familiar, todo lo cual ha de justificarse por el interesado o desprenderse de las actuaciones reflejadas en el expediente administrativo.

Por tanto, la nacionalidad española concede un status y unos derechos superiores a los derivados de la mera residencia legal en España y, por ello, se establece en nuestro ordenamiento la exigencia de un grado de adaptación superior para los peticionarios de nacionalidad del exigible a los extranjeros residentes, en cuanto aquellos pretenden su total equiparación, política y jurídica, a los ciudadanos españoles, lo que sería incongruente con una residencia que, al margen de su duración, se desarrollase con desconocimiento de la forma de vida, costumbres y valores que conforman nuestra sociedad.

En consecuencia, la resolución administrativa recurrida es ajustada al ordenamiento jurídico, debiendo por lo tanto ser desestimado el recurso.

SÉPTIMO.- En virtud de lo dispuesto en el artículo139 de la ley jurisdiccional, procede condenar al pago de las costas procesales a la Administracion demandada. Y haciendo uso de la facultad prevista en el número tercero del precepto citado, habida cuenta del alcance y la dificultad de las cuestiones suscitadas en el recurso, se fija en 1.000 euros la cantidad máxima que, por todos los conceptos, puede alcanzar la fijación de las costas procesales, más el IVA correspondiente.

VISTOS los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,