Sentencia Contencioso-Administrativo 156/2023 Audiencia Nacional. Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 2, Rec. 5/2023 de 26 de octubre del 2023

Previo. Objeto del proceso y motivos de impugnación. El objeto de este pleito es la resolución de 13 de diciembre de 2022, de la directora de la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios, desestimando el recurso de reposición interpuesto contra la resolución de 17 de febrero de 2022, de la misma autoridad, denegando la autorización de comercialización del medicamento homeopático Dr. Reckeweg R42 Inject 2g solución inyectable, n.º 2019/000547.

Frente a esta resolución, la parte actora la impugna sobre la base de los siguientes motivos:

1. Suficiencia del dosier de solicitud. Falta de motivación.

2. Inadecuada tramitación de un procedimiento de autorización.

3. Vulneración del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

4. Inadecuada valoración del balance beneficio-riesgo en un medicamento "sin" indicación terapéutica.

Primero. Sobre la suficiencia del dosier de solicitud y la supuesta falta de motivación. La mercantil actora sostiene que la resolución incurre en arbitrariedad por falta de motivación, pues el dosier que presentó era suficiente para obtener la autorización de comercialización.

Pues bien, ni el dosier era suficiente ni la resolución adolece de motivación. Uno y otro argumento van encadenados. El dosier no era suficiente, tal y como se estableció con razonables argumentos por los órganos técnicos que lo valoraron, incorporados per relationem y también mediante su transcripción a la resolución impugnada. Estos mismos informes técnicos, a los que nos referiremos seguidamente con mayor precisión, muestran que la denegación de la autorización de comercialización fue motivada, aunque no fuera convincente para la mercantil actora.

Veamos. En el expediente se han tomado en consideración dos informes técnicos de evaluación de eficacia y otros dos de evaluación de la calidad, respaldados por el Comité de Medicamentos de Uso Humano.

I

Informe de evaluación de eficacia, de 17 de marzo de 2021

Departamento de Medicamentos de Uso Humano

(acontecimiento 10 del expediente)

En el mismo puede leerse:

Se concluye en él que "dado que el medicamento se presenta sin indicación terapéutica para administración inyectable, la información aportada en la documentación de registro no es suficiente para avalar la seguridad y eficacia del medicamento Dr. Reckeweg R42 Inject, solución inyectable y por tanto se considera que el balance beneficio riesgo es negativo", por lo que se formula propuesta de dictamen no conforme.

II

Informe de evaluación de calidad, de 18 de marzo de 2021

Departamento de Medicamentos de Uso Humano

(acontecimiento 11 del expediente)

En lo tocante al proceso de fabricación, se dice en el informe:

Y en conclusiones, puede leerse:

Los anteriores dictámenes se remitieron, para su evaluación, al Comité de Medicamentos de Uso Humano que emitió informe negativo a la autorización de la solicitud. Los motivos de este informe se recogen en la propuesta de resolución, de fecha 4 de junio de 2021 (acontecimiento 9 del expediente), que concluyó proponiendo denegar la autorización del medicamento en cuestión.

Tras las alegaciones efectuadas por la mercantil actora a la propuesta de resolución, la Administración solicitó dos nuevos informes sobre calidad y eficacia del producto.

III

Informe de evaluación de calidad, de 22 de septiembre de 2021

Departamento de Medicamentos de Uso Humano

(acontecimiento 6 del expediente)

El informe da respuesta a las alegaciones presentadas frente a la propuesta de resolución, en el siguiente sentido:

Y añade una variada gama de razones por las que se pone en cuestión tal seguridad:

* El riesgo de transmisión de virus patógenos a partir de los materiales de origen animal que contiene el producto en evaluación se considera no despreciable, por lo que es necesario que se apliquen medidas suficientes para minimizar dicho riesgo. Si bien se ha aportado información que demuestra un control adecuado de los materiales de partida, solamente esto no es suficiente para garantizar la seguridad viral del medicamento, tal y como indica la Chp Ph Eur 5.1.7. Además de los controles adecuados del material(es) de partida, se deben aportar estudios de validación viral que demuestren que el proceso de fabricación del producto en evaluación tiene capacidad suficiente para garantizar la seguridad viral del medicamento.

* No se demuestra la validez del escalado en los estudios de validación viral, por lo que los pasos del proceso de fabricación analizados en el estudio de validación no pueden ser considerados representativos del paso/pasos del proceso de fabricación.

* Los estudios de validación viral no se realizan con los mismos materiales empleados durante el proceso de fabricación del medicamento, por lo que los resultados obtenidos no son extrapolables a dicho paso(s) del proceso de fabricación para el medicamento en estudio.

* No se ha demostrado que el proceso de fabricación del medicamento tenga capacidad suficiente tal y como requiere la guía CPMP/BWP/268/95, para la eliminación o inactivación de los posibles virus patógenos y por tanto no se garantiza la seguridad viral.

* Los estudios no demuestran que el proceso de fabricación del medicamento en evaluación tenga suficiente capacidad para la inactivación/eliminación de virus muy resistentes, concretamente para los virus pequeños no envueltos, por lo que el proceso de fabricación no eliminaría/inactivaría dichos virus en caso de que los hubiese.

La propuesta fue desfavorable definitivamente a la concesión de autorización de comercialización.

IV

Informe de evaluación de eficacia, de 30 de septiembre de 2021

Departamento de Medicamentos de Uso Humano

(acontecimiento 5 del expediente)

En este informe se recoge que el medicamente fue dictaminado por el Comité de Medicamentos de Uso Humano, como "no conforme", "por deficiencias mayores, observadas en la documentación de calidad, No Clínica y Clínica de registro. Se consideró que la documentación aportada no había permitido establecer suficientemente la seguridad y eficacia del medicamento homeopático en combinación".

En lo concerniente a "datos no clínicos", se insiste en el informe en su anterior dictamen "NO CONFORME por deficiencias mayores observadas en la documentación de No Clínica":

Y, en lo tocante a los "datos clínicos" mantiene igualmente su anterior criterio de "NO CONFORME por deficiencias mayores observadas en la documentación de Clínica":

Concluye al respecto:

También se pronuncia sobre las alegaciones formuladas por la empresa actora, concluyendo con una propuesta de dictamen desfavorable definitivo por los siguientes motivos: "En relación con la EFICACIA/SEGURIDAD DEL MEDICAMENTO el dossier de registro no incluye resultados de estudios clínicos, propios o bibliográficos, que avalen la eficacia y la seguridad del medicamento en la indicación reivindicada para la dosis propuesta ni para el grupo poblacional y ruta de administración solicitada. Esta evidencia científica debe presentarse para un medicamento solicitado a través del artículo 10 del RD 1345/2007 (uso bien establecido)".

V

Comité de Medicamentos de Uso Humano. Acta 10/2021, de 2 de noviembre

(acontecimiento 2 de la carpeta de ampliación del expediente)

Aparte de las referencias y transcripciones en los anteriores informes y en las resoluciones impugnadas de la evaluación llevada a cabo, en sentido negativo de la autorización, por parte del Comité de Medicamentos de Uso Humano, en la carpeta de ampliación del expediente (acontecimiento 2) se encuentra el acta 10/2021, de 2 de noviembre, donde con claridad meridiana aparece la siguiente decisión:

De cuanto se ha expuesto queda meridianamente claro que ha existido una abundante motivación a la hora de resolver negativamente la autorización solicitada por la mercantil actora. Otra cosa es que no comparta los criterios técnicos y objetivos de los organismos oficiales que han evaluado el medicamento y que han servido de apoyo para resolver denegando la autorización.

En cuanto a la credibilidad de los informes desfavorables, entendemos que han de prevalecer frente a la, lógicamente interesada, evaluación realizada a instancia de la parte actora.

No podemos ignorar, en punto a esta cuestión, que está fuera de toda duda la rigurosidad, objetividad, profesionalidad y conocimiento técnico especializado del Comité de Medicamentos de Uso Humano. Su composición, integrada por un total de 23 vocales más su presidente y vicepresidente, comprende médicos y farmacéuticos del más alto nivel, entre los que se encuentran representantes de la asociación empresarial de la industria farmacéutica, del Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos y del Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos ( art. 18 del Real Decreto 1275/2011, por el que se crea la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios).

Y, en el numeral 4, b) del citado artículo 18 se exige que en dicho Comité sean "once [...] miembros de reconocido prestigio y dedicación al ámbito de las ciencias y las técnicas relacionadas con el medicamento y la terapéutica". Es lógico, por tanto, que sus informes gocen de presunción de certeza, salvo prueba en contrario, "en cuanto que garantizan la objetividad e imparcialidad de la actuación administrativa". Entre otras muchas, puede verse en este sentido la sentencia de la Audiencia Nacional (contencioso, sección 4.ª) de 7 de diciembre de 2011, rec. 59/2010 ( ECLI:ES:AN:2011:5529).

Por lo demás, la parte actora no ha desvirtuado los asertos y conclusiones de los informes obrantes en el expediente, singularmente en lo tocante a las garantías sobre la seguridad y eficacia del medicamento. La prueba practicada en sede administrativa y en sede judicial nos ofrece toda una variada suerte de deficiencias en relación con la calidad y eficacia del producto que no han sido en absoluto desvirtuadas. Vienen resumidas en el informe del departamento de Medicamentos de Uso Humano, de fecha 15/06/2023, aportado por la Abogacía del Estado con su oposición a la demanda (acontecimiento 63 de los autos); a saber:

DEFICIENCIAS OBSERVADAS DURANTE LA EVALUACIÓN DE LA CALIDAD

1. En relación al control de las sustancias activas:

* No se presentan certificados analíticos de las sustancias activas de todos los fabricantes de cepas (sustancias activas) declarados en el anexo 5.22 y en la sección 3.2.S.1.

Por ello, pese a la presentación de certificados GMP de todos los fabricantes, la información presentada no avala la calidad de las sustancias activas para todos ellos.

2. En relación a la fabricación:

* El dossier no incluye datos de validación del producto terminado suficientes para garantizar que el proceso de fabricación está controlado y asegurar la reproducibilidad de lotes, así como el cumplimiento con las especificaciones del producto.

* La eliminación o inactivación de los virus de origen animal se considera un factor crítico en la seguridad de los productos derivados de materiales de origen animal. Partiendo de la base de que las diluciones seriadas no tienen capacidad ni de inactivar ni de eliminar virus del proceso de fabricación, los estudios de validación viral presentados no demuestran que el proceso de fabricación tenga la capacidad suficiente para eliminar o inactivar de forma efectiva los posibles virus animales contaminantes (conocidos o desconocidos) por lo que no se garantizaría la seguridad de estos productos.

DEFICIENCIAS OBSERVADAS DURANTE LA EVALUACIÓN DE LA EFICACIA

El medicamento fue dictaminado NO CONFORME, por deficiencias mayores observadas en la documentación Clínica. No se había establecido suficientemente la seguridad y eficacia del medicamento homeopático en combinación en las condiciones de utilización recomendadas.

Evaluada la documentación contenida en el expediente, se considera que no es suficiente para avalar la experiencia clínica de utilización del medicamento, la posología recomendada y otras condiciones de uso recogidas en la ficha técnica del medicamento por los siguientes motivos:

El solicitante no reclama indicación terapéutica para el medicamento... puesto que señala que la indicación del producto será determinada por el terapeuta competente durante la terapia y que, por tanto, la información adicional solicitada sobre la prueba de eficacia no es aplicable. No obstante, para poder cumplir con los criterios establecidos del artículo 10 del RD 1345, el solicitante deduce una indicación sobre la base de los principios en la homeopatía combinada y con ello propone la selección de los componentes individuales del medicamento.

Sin embargo, la justificación presentada de la combinación de los principios activos no es suficiente:

* No aportan bibliografía ni datos de estudios clínicos que justifiquen el grado y tipo de dilución para cada sustancia activa.

* No aportan bibliografía ni datos de estudios clínicos para justificar la eficacia y la seguridad del medicamento en la indicación reivindicada para la dosis propuesta ni para el grupo poblacional y ruta de administración solicitada.

Dado que el medicamento se presenta sin indicación terapéutica para administración inyectable (vía subcutánea), la información aportada en la documentación de registro no es suficiente para avalar la seguridad y eficacia del medicamento... y por tanto se considera que el balance beneficio riesgo es negativo.

Obviamente, las quejas de la actora en lo tocante a la falta de motivación de la denegación de autorización y a la suficiencia de su dosier para obtener la autorización de comercialización han de ser desestimadas.

Segundo. Sobre la inadecuación de la tramitación de un procedimiento de autorización. Sostiene la mercantil actora que "su petición de la que trae causa la presente no era una solicitud de autorización ex novo, [...] sino más bien de renovación del producto ya comercializado legalmente en España desde 1994 conforme a lo previsto en la Orden SSI/425/2018".

Por ello, entiende que la AEMPS, "desde el principio le ha dado a la solicitud inicial el tratamiento de una autorización de comercialización, ex artículo 5 y ss del Real Decreto 1345/2007, incurriendo en un ejercicio de incongruencia, causa de indefensión, y generador de su nulidad de pleno Derecho conforme al artículo 47.1 a) y e) de la LPACAP".

Por lo que respecta a las causas de nulidad invocadas del artículo 47.1 de la Ley 39/2015, son las siguientes:

1. El apartado a) se refiere a aquellos actos que "lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional".

2. El apartado e) alude a los actos "dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados".

Ni uno ni otro vicio se ha producido en el expediente administrativo.

a) No se atisba indefensión alguna. Es más, la mercantil actora no ha señalado de qué medio defensivo (ya sea alegatorio o de proposición de prueba) se le ha privado o se le ha menoscabado en el procedimiento administrativo previo.

b) Tampoco se aprecia incongruencia. La resolución administrativa respondió a las pretensiones formuladas por la mercantil actora, aunque las denegó. La petición actora que sirvió de inicio al procedimiento administrativo previo era una autorización de comercialización del medicamento y no una "renovación".

En efecto, consta en el expediente administrativo la petición de inicio del procedimiento administrativo por la mercantil interesada en inglés (acontecimiento 17-otros-4, secuencia 0002, documentación adicional fase validación) y la subsanación a la presentación en lengua extranjera donde puede leerse con claridad que lo solicitado es un "autorización de venta". La mercantil actora, tras un encabezado del siguiente tenor:

Y prosigue en los siguientes términos:

"Estimados señoras y señores,

Por la presente, respondemos a su deficiencia para nuestra solicitud de autorización de venta de 29.04.2019 para el siguiente medicamente homeopático:

Dr. Reckeweg R42 Inject 2g solución inyectable.

[...]"

Es decir, que el procedimiento que la recurrente solicita iniciar es, con claridad, una autorización de comercialización del medicamento; luego, la denegación de tal autorización es congruente con lo pedido.

c) El procedimiento adecuado era, precisamente, el de autorización. No es correcto decir, como hace la parte actora, que el producto homeopático discutido se encontraba previamente autorizado y lo procedente, por tanto, era su renovación.

Por un lado, está meridianamente claro que los medicamentos homeopáticos requieren la previa autorización del Ministerio de Sanidad para su comercialización ( art. 3 y disp. adicional 1.ª del RD 2208/1994). Es verdad que la disposición transitoria 2.ª del mismo Real Decreto permitía que los medicamentos homeopáticos disponibles en el mercado a su entrada en vigor podían "mantener su situación provisionalmente", pero siempre que "dentro de los seis meses siguientes a la entrada en vigor de este Real Decreto, se dirija al Ministerio de Sanidad y Consumo la documentación de solicitud de autorización y registro correspondiente".

Así las cosas, a lo sumo podría hablarse de una "situación provisional" que requería la solicitud de autorización en un plazo determinado y, obviamente, su concesión, para poder comercializar el medicamento. Abunda en ello la norma contenida en la disposición transitoria 6.ª del RD 1345/2007, en cuyo apartado 1 señala:

"1. Los medicamentos homeopáticos acogidos a la disposición transitoria segunda del Real Decreto 2208/1994, de 16 de noviembre, por el que se regulan los medicamentos homeopáticos de uso humano de fabricación industrial, deberán adecuarse a las previsiones de este real decreto, conforme a lo previsto en los apartados siguientes".

Y el apartado 3 de la misma disposición transitoria concluye:

"3. La Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios fijará un calendario para que los titulares de los medicamentos homeopáticos que hubieran realizado la comunicación prevista en el apartado anterior presenten las solicitudes de nuevo registro y documentación necesaria para adecuar su situación provisional y evaluar la relación beneficio/riesgo del producto. Esta solicitud habrá de acompañarse del comprobante del pago de tasas correspondiente a los epígrafes 4.10 y 4.11, del artículo 111 de la Ley 29/2006, de 26 de julio, según corresponda".

De ahí que, tal y como confirma el preámbulo de la Orden SSI/425/2018, de 27 de abril (reguladora de la comunicación que deben realizar los titulares de medicamentos homeopáticos a los que se refiere la disposición transitoria sexta del Real Decreto 1345/2007), su situación haya sido meramente transitoria y, por tanto, no de titularidad de una autorización:

"Esta orden tiene por objeto establecer dicho procedimiento y los requisitos para poder realizar la citada comunicación, lo que permitirá poner fin a la situación de transitoriedad en la que se encuentran los medicamentos homeopáticos referidos anteriormente".

En fin, el producto homeopático en cuestión, por más que presentase su solicitud dentro del plazo, nunca dispuso de autorización ?porque el silencio era negativo (véase la disp. ad. 2.ª del RD 2208/1994) y porque nunca se otorgó autorización expresa?, sino de una mera situación provisional que no equivalía a una autorización y que bien podía terminar en una denegación expresa, como así ha sido.

De todo ello se concluye que el procedimiento que nos ocupa no podía ser de renovación, sino de autorización.

Tercero. Supuesta vulneración del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea . Entiende la actora que se infringe el principio de reconocimiento mutuo, porque su producto homeopático ya se encontraba autorizado en Alemania con el mismo dosier que presentó en España. Sostiene, por ello, que debía haberse admitido automáticamente su comercialización en España.

Pues bien, para empezar, no sabemos si realmente se presentó el mismo dosier, porque no se ha probado. Pero es que, además, por regla general, un medicamento no puede ser comercializado si no cuenta con la autorización emitida por la autoridad competente del Estado Miembro en cuestión. Tal y como señala la STJUE de 8 de julio de 2021 (asunto C-178/20):

A continuación, en lo concerniente al reconocimiento mutuo de una autorización de comercialización, indica la misma sentencia:

En efecto, la Directiva 2001/83/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de noviembre de 2001, por la que se establece un código comunitario sobre medicamentos para uso humano, establece en su capítulo IV un sistema para el

"reconocimiento mutuo de autorizaciones", que precisa de estrictos requisitos. En concreto, en su artículo 28 regula el procedimiento en los siguientes términos:

Como puede observarse de la lectura de la normativa transcrita, el reconocimiento mutuo de un medicamento por un Estado Miembro no se produce automáticamente, como sostiene la mercantil actora, por el mero hecho de que haya sido autorizado en otro Estado Miembro, incluso con la misma documentación de soporte que la que presenta el solicitante. Por el contrario, se precisan, entre otros requisitos:

1. La designación por el solicitante de un Estado de referencia.

2. La elaboración de un informe de evaluación por este último, que habrá de remitirse a los restantes Estados Miembros y aceptado por estos.

3. Además, se arbitra también un procedimiento que ha de concluir con el acuerdo general entre los distintos Estados.

Así lo recuerda la STJUE de 14 de marzo de 2018 (asunto C-557/16):

A mayor abundamiento, el artículo 16.2 de la Directiva 2001/83/CE permite a los Estados Miembros introducir normas específicas en cuanto a los productos homeopáticos:

Y, en tales casos, no se aplicará el procedimiento de reconocimiento mutuo ( artículo 39 de la citada Directiva). En España, tales particularidades se desprenden del artículo 55 del RD 1345/2007 (en su modificación por el RD 717/2019) por cuanto remite a los productos homeopáticos a las mismas pruebas preclínicas y clínicas que para el resto de los medicamentos.

En suma, también el motivo de impugnación aquí examinado ha de decaer.

Cuarto. Inadecuada valoración del balance beneficio-riesgo en un medicamento "sin" indicación terapéutica. La actora centra este motivo en considerar que el balance beneficio-riesgo que efectúa la resolución es erróneo porque, en realidad, esta se refiere exclusivamente a señales de farmacovigilancia.

Pues bien, la definición del beneficio-riesgo se encuentra en el artículo 10.2 del Real Decreto Legislativo 1/2015 (Ley de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios) en los siguientes términos:

Como se ve, el beneficio-riesgo no se reduce, como sostiene la actora, a las señales de farmacovigilancia, sino que abarca una pluralidad de factores. La resolución impugnada evalúa los criterios de calidad, seguridad y eficacia, y concluye que, respecto al producto, no se ha demostrado la eficacia y seguridad del medicamento, por lo que, naturalmente, no se supera el mentado balance. Todos los informes oficiales obrantes en el expediente administrativo y en los autos (de los que hemos dado cuenta en el fundamento de derecho primero de esta sentencia), tras una valoración detallada sobre los datos químicos y farmacéuticos, los datos no clínicos y, finalmente, los datos clínicos, apuntan sin fisuras en la misma dirección:

De hecho, la no justificación suficiente de la eficacia terapéutica, recogida en los informes oficiales y no desvirtuada por prueba en contrario, es una de las razones de denegación previstas en el artículo 19 del RD 1345/2007. En consecuencia, no existe una inadecuada valoración del balance beneficio-riesgo en el presente supuesto.

Quinto. A la vista de lo hasta aquí expuesto, estamos en disposición de afirmar que la resolución impugnada se ajusta a derecho. La consecuencia es la desestimación de la demanda. Todo ello con imposición a la entidad actora de todas las costas causadas ( art. 139.1 de la LJCA).

Información sobre recursos. Se trata aquí de un asunto de cuantía indeterminada. Nos encontramos, en consecuencia, con un proceso en primera instancia [ cfr. art. 81.1 de la LJCA], de manera que la presente resolución podrá ser apelada mediante escrito razonado, presentado ante este juzgado en el plazo de los quince días siguientes a la notificación de esta sentencia ( art. 85.1 de la LJCA).

Será preceptivo a tal fin consignar como depósito, al tiempo de interponer el recurso, la cantidad de 50 euros en la cuenta de depósitos y consignaciones con número 3233-0000-93-0005-23 abierta en Banco Santander a nombre de este juzgado, código "22. Contencioso-Apelación" (disp. ad. 15.ª de la LOPJ añadida por LO 1/2009), salvo que concurra alguno de los supuestos de exclusión previstos en el apartado 5.º de dicha disposición adicional.

Si el ingreso se hace mediante transferencia bancaria, el código y tipo de recurso deberá indicarse justamente después de especificar los 16 dígitos de la cuenta expediente, separado por un espacio.

En cualquier caso, con el escrito de interposición del recurso deberá acompañarse copia del resguardo de ingreso debidamente cumplimentado, para acreditar la constitución previa del indicado depósito.

En atención a lo expuesto,

F