Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 137/2022 de 26 de abril del 2023

PRIMERO.- Fundamentación de la sentencia de instancia

La sentencia recurrida estima el recurso contencioso-administrativo y declara el derecho de D. Fructuoso a que se le conceda por parte del Ministerio del Interior la Cruz al Mérito Policial con distintivo rojo.

Acoge el juzgador la falta de motivación de las razones que sustentan la actuación administrativa impugnada, conforme al artículo 35.1.i) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas razonando: «pues ninguna valoración se ha realizado de los hechos ocurridos el día 3-12-2020, sobre las 7:10 horas en el municipio de O Carballiño (Ourense), en los que intervino el Policía D Fructuoso.

No obran en el expediente administrativo ni la propuesta de ingreso en la Orden del Mérito policial, con oficio de la Dirección Adjunta Operativa nº NUM000 de fecha 18-5-2020, ni tampoco consta el acta de la sesión de fecha 13-9-2021 de la Junta de Gobierno de la DIRECCIÓN GENERAL DE LA POLICÍA DEL MINISTERIO DEL INTERIOR, documentos a los que se hace referencia en la Orden de dicho Ministerio de fecha 16-12- 2021, que aquí se impugna. [...] La anterior motivación, relativa al "minucioso estudio de los hechos acaecidos el citado día", no es ni adecuada, ni suficiente, para justificar la concesión de la Cruz al Mérito Policial con distintivo blanco, y no con distintivo rojo, y con base en dicha motivación, no puede ampararse la potestad discrecional ejercida en el presente asunto por el MINISTERIO DEL INTERIOR». Además, razona que de la documentación obrante lo «hechos son subsumibles en las condiciones previstas en el artículo 6 de la citada Ley 5/1964 , no existiendo justificación ni motivación alguna por parte de la Administración demandada para considerar aplicable el artículo 7 de la misma Ley , concediendo la Cruz al Mérito Policial con distintivo blanco, en vez de con distintivo rojo, que es la que procedía» (fundamento de derecho segundo).

SEGUNDO.- Motivación de las partes en la apelación

El recurso de apelación del Abogado del Estado alega que la interpretación de la sentencia infringe el artículo 71.2 LJCA, el artículo 6 de la Ley 5/1964, de 29 de abril, sobre condecoraciones policiales y la jurisprudencia que lo interpreta. los hechos a los que se anuda la concesión del distintivo rojo son "requisitos mínimos". El cumplimiento de estos requisitos no es sino el presupuesto necesario para que la Administración pueda, discrecionalmente, conceder el distintivo. Pero desde luego, no existe un derecho subjetivo incondicionado a que se conceda el distintivo por el mero hecho de que se cumplan estos requisitos.

También aduce que, sobre la motivación específica, es preciso motivar la concesión no la «no concesión» del distintivo rojo. Esta interpretación de la sentencia infringe, de nuevo, la jurisprudencia existente sobre la motivación de las denegaciones de actos de carácter discrecional y, en particular, sobre los actos de concesión de recompensas. Aunque el artículo 35 LPACAP exige motivar los actos de contenido discrecional, tal motivación se refiere a los actos de concesión expresa y no a los de denegación, con cita de la STS de 10 de noviembre de 2014 (RC 349/2013) y de la jurisprudencia sobre la inexigibilidad de motivación en las denegaciones de indulto.

En el escrito de oposición al recurso de apelación se alega sobre los límites de la discrecionalidad, la especial motivación y el control judicial de la legalidad de la actuación administrativa, considerando que es arbitraria la resolución recurrida por falta de motivación de la decisión de conceder al recurrente el distintivo blanco y no el distintivo rojo, aludiendo a los principios de buena fe y confianza legítima. Niega la vulneración de la jurisprudencia sobre el artículo 6 de la Ley 5/1964, pues ni se cita una sola sentencia de contraste, ni se han puesto en duda los hechos por la Administración, ni por la Abogacía del Estado, sin que la sentencia yerre al subsumirlos en dicho precepto, concluyendo que el recurrente tuvo una actuación digna de reconocimiento redundando en prestigio notorio para la Policía Nacional.

TERCERO.- Normativa de aplicación

La Ley 5/1964, de 29 de abril, sobre condecoraciones policiales, regula como pertenecientes a la Orden del Mérito Policial, la Medalla de Oro, Medalla de Plata y Cruz con distintivo rojo o con distintivo blanco.

El artículo cuarto dispone que podrán ser recompensados con estas condecoraciones, los miembros y funcionarios de los Cuerpos que integran la Policía Gubernativa, y los componentes de los restantes Cuerpos y Unidades integrados en las Fuerzas de Seguridad del Estado, cuando se estime que reúnen alguna de las circunstancias exigidas para su concesión; y, excepcionalmente, las personas ajenas a dichas Corporaciones, cuando se hagan acreedoras a ello por su decisiva colaboración con aquellos funcionarios, practiquen actos de relevante importancia en defensa del orden, de las personas o de la propiedad, o así resulte aconsejable por otros importantes motivos.

En concreto, para la concesión de la Medalla de Plata al Mérito Policial, con distintivo rojo, que es la aquí discutida, será preciso que concurra en los interesados alguna de las condiciones que enumera el artículo sexto, mientras que las condiciones para la misma condecoración con distintivo blanco se recogen en el artículo séptimo.

Respecto al procedimiento, únicamente se dice en el artículo 2 que « La Medalla al Mérito Policial, en cualquiera de sus clases, se concederá por orden del Ministro de la Gobernación, a propuesta del Director general de Seguridad, oída la Junta de Seguridad y previo expediente sumario que se instruirá por dicha Dirección General».

Esta Sala y Sección ha mantenido el carácter discrecional de la concesión de honores y condecoraciones en general, y respecto a esta medalla en particular (como ejemplo, sentencias de 11 de noviembre de 2004, apelación 448/2004; 21 de enero de 2005, apelación 273/2004; 10 de junio de 2009, apelación 89/2009; 15 de marzo de 2017 (apelación 152/2016). Desde el punto de vista del funcionario afectado, hemos dicho que la normativa aplicable al caso no concede un derecho al ingreso en la Orden del Mérito Policial, es decir, el funcionario no tiene derecho subjetivo a que le sea otorgada la distinción, y ello, aunque cumpla con las condiciones establecidas en la ley, pues se necesita además la libre y expresa facultad de la autoridad administrativa competente. Y para el titular de la competencia, ahora el Ministro del Interior, el carácter discrecional significa que los requisitos que establece la ley para permitir la concesión de la misma son requisitos «mínimos», de suerte que a partir de ellos y de manera discrecional debe la Administración valorar con libertad de criterio el carácter meritorio de los hechos analizados y su relevancia, para con ello ponderar si son dignos o no de la distinción.

Por tanto, la decisión discrecional debe cumplir el estándar de motivación exigido, encontrarse razonada y que dichas razones sean adecuadas o suficientes. La discrecionalidad administrativa, en cuanto al margen del órgano administrativo que tiene la posibilidad de optar entre varias alternativas igualmente válidas y justas, presupone que el órgano administrativo va a ejercer sus potestades para la mayor satisfacción del interés público, no, desde luego, para decidir por su sola voluntad lo que le plazca, aún dentro del marco fijado por la ley. Precisamente, cuanto mayor sea la discrecionalidad permitida por la norma, mayor será la exigencia de motivación, para evitar la arbitrariedad prohibida por el artículo 9.3 de la Constitución.

Es por ello que el artículo 35, apartado i) de la Ley 39/2015 expresamente incluye entre los actos que se exige motivación los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales.

Pues bien, la potestad discrecional de valoración de la concurrencia de condiciones para la concesión de las citadas medallas, no exime de la verificación del control judicial como exige la tutela judicial efectiva del artículo 24.1 de la CE, sin que la concesión de la medalla « por orden del Ministro, a propuesta del Director General de Seguridad, oída la Junta de Seguridad», tal y como contempla la Ley 5/1964, suponga una carta blanca al titular de la competencia ya que la finalidad de actuación de la Administración es que sea conforme al interés público, y el ejercicio de dicha potestad, como dispone el artículo 106 de la Constitución, queda sometida a los fines que la justifican.

La motivación, la exteriorización de las razones de hecho y de derecho que llevan a la decisión, se convierte en esencial cuando están afectados derechos de terceros. La obligación que incumbe a la administración de motivar sus decisiones es consecuencia del derecho de toda persona a una buena administración reconocido en el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

Como ha declarado en numerosas ocasiones esta Sala, la motivación de la actuación administrativa cumple diferentes funciones, pues, desde el punto de vista interno, asegura la seriedad en la formación de la voluntad de la Administración, en el terreno formal, constituye una garantía para el interesado y, en último término facilita el control jurisdiccional previsto en el artículo 106 de la Constitución (por todas, sentencia de 16 de octubre de 2019, apelación 105/2019).

Recuerda la sentencia del Tribunal Supremo de 9 de junio de 2020 (casación 713/2020) que : «La motivación constituye un requisito en todo acto administrativo en la medida en que supone la exteriorización de las razones que sirven de justificación o fundamento a la concreta solución jurídica adoptada por la Administración. Este requisito, de obligado cumplimiento en el específico marco que nos movemos conforme preceptúa elartículo 35 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, resulta de especial relevancia desde la perspectiva de la defensa del administrado ya que es la explicitación o exteriorización de las razones de la decisión administrativa la que le permita articular los concretos medios y argumentos defensivos que a su derecho interese y, además, permite que los tribunales puedan efectuar el oportuno control jurisdiccional. La exigencia de motivación no exige, empero, una argumentación extensa, sino que, por contra, basta con una justificación razonable y suficiente que contenga los presupuestos de hecho y los fundamentos de Derecho que justifican la concreta solución adoptada».

Ahora bien, el control judicial de la actividad administrativa no alcanza a la revisión de lo que propiamente sea discrecionalidad técnica, pues lo que no pueden hacer los Tribunales de Justicia es sustituir en las valoraciones técnicas a los órganos administrativos calificadores ( SSTC 97/1993, de 22 de marzo, FJ 2; 353/1993 , de 29 de noviembre, FJ 3; 34/1995, de 6 de febrero, FJ 3; 73/1998, de 31 de marzo, FJ 5; y 86/2004, de 10 de mayo, FJ 3, por todas). Es reiterada doctrina constitucional la « presunción de certeza o de razonabilidad de la actuación administrativa, apoyada en la especialización y la imparcialidad de los órganos establecidos para realizar la calificación», presunción iuris tantum que siempre quepa desvirtuarla « si se acredita la infracción o el desconocimiento del proceder razonable que se presume en el órgano calificador, bien por desviación de poder, arbitrariedad o ausencia de toda justificación del criterio adoptado», entre otros motivos por fundarse en patente error, debidamente acreditado por la parte que lo alega »( STC 353/1993 , 34/1995, 73/1998, 86/2004).

Por ello, el ámbito de revisión jurisdiccional, como acto discrecional, queda circunscrito a los elementos reglados del mismo y no se extiende a la valoración de los requisitos de carácter sustantivo.

CUARTO.- Pa rtiendo de dicho marco normativo y jurisprudencial, debemos comenzar por matizar varios errores de la sentencia impugnada.

En primer lugar, el juez a quo considera que no obran en el expediente administrativo ni la propuesta de ingreso en la Orden del Mérito policial, con oficio de la Dirección Adjunta Operativa nº NUM000 de fecha 18-5-2020, ni tampoco consta el acta de la sesión de fecha 13-9-2021 de la Junta de Gobierno de la Dirección General de la Policía del Ministerio Del Interior, documentos a los que se hace referencia en la Orden de 16 de diciembre de 2021, que aquí se impugna. Pues bien, el expediente administrativo remitido es exclusivamente el correspondiente al recurso de reposición deducido contra la Orden del Ministerio del Interior, publicada el 16 de septiembre de 2021, por la que se concede el ingreso en la Orden del Mérito Policial con distintivo blanco, recurso en el que el recurrente pretende que se le conceda el distintivo rojo, sin que conste el expediente inicial de ingreso en la citada Orden. Tanto la propuesta de ingreso como el acta de la Junta de Gobierno deben estar en ese expediente inicial que no es el remitido, por lo que es erróneo afirmar que no están en el expediente puesto que no se ha examinado el expediente de concesión de la medalla.

En segundo lugar, lo que el recurrente solicitó en su recurso de reposición es una nueva valoración de los hechos por los que se le dio la medalla, que entiende, a su parece, que deber encuadrarse en el apartado c) del artículo 6 de la Ley 5/1964 «c) Realizar, en circunstancias de peligro para su persona, un hecho abnegado o que ponga de manifiesto un alto valor en el funcionario, con prestigio para la Corporación o utilidad para el servicio». Es por tanto también errónea la afirmación de la sentencia de que « ninguna valoración se ha realizado de los hechos ocurridos el día 3-12-2020, sobre las 7:10 horas en el municipio de O Carballiño (Ourense), en los que intervino el Policía D. Fructuoso». Razona la resolución que desestima el recurso de reposición que la Junta de Gobierno ya valoró todas las circunstancias que concurrieron en los hechos en los que basa su pretensión el solicitante, así como el resto de circunstancias y vicisitudes acaecidas durante toda su trayectoria profesional hasta la fecha, de cuya detenida valoración se consideró que debía ser acreedor de la Cruz al Mérito Policial con distintivo blanco. Hay, por ello, valoración de hechos al conceder el ingreso, y nuevo examen de la particular actuación que pretende hacer valer el recurrente al resolver el recurso de reposición, según la resolución recurrida.

En tercer lugar, considera la sentencia recurrida que la anterior motivación, relativa al « minucioso estudio de los hechos acaecidos el citado día», no es ni adecuada, ni suficiente para justificar la concesión de la Cruz al Mérito Policial con distintivo blanco, y no con distintivo rojo, y con base en dicha motivación, no puede ampararse la potestad discrecional ejercida en el presente asunto por el Ministerio del Interior. Debe aclararse que no está en discusión la concesión de la medalla con distintivo blanco, que es a lo que se refiere el informe de la Dirección General de la Policía de 15 de octubre de 2021 al indicar el «minucioso estudio de los hechos», y al que la orden de 16 de diciembre de 2021 se refiere para motivar el ingreso en la Orden del Mérito Policial. Es decir, se motiva el ingreso y la condecoración concedida; obviamente, no se motiva la no concesión del resto de condecoraciones, y tal motivación no es la de contestación a la pretensión del recurrente de que sea con distintivo rojo.

Trae a colación el Abogado del Estado apelante la STS de 10 de noviembre de 2014 (recurso 349/2013) referida a una denegación de concesión de medalla militar con distintivo blanco. Señala la sentencia que « esta materia se caracteriza, además de por el carácter discrecional de la decisión, porque ésta descansa en la valoración positiva de las circunstancias identificadas por el Real Decreto 1040/2003 como suficientes para que se conceda la Gran Cruz del Mérito Militar con distintivo blanco. La concesión de distinciones de esta naturaleza no está vinculada, pues, al mero ejercicio de las funciones y al normal cumplimiento de los deberes propios del cargo que se desempeña pues lo uno y lo otro viene exigido por las normas que lo regulan, sino que requiere como presupuesto positivo algo más, un plus, el determinado, en este caso, por los artículos 33 y 43 del Real Decreto citado y la ausencia de aspectos negativos. Y, como conceder la Gran Cruz del Mérito Militar con distintivo blanco, o cualquiera de las recompensas militares, supone una excepción, es la decisión de concederla la que debe ser justificada en razón de los criterios fijados por ese precepto, no la no concesión.»

Aunque la Ley 5/1964 no regula la motivación de la denegación como si hace la citada normativa que regula las recompensas militares, el Preámbulo hace referencia a que la Medalla al Mérito Policial se creó para premiar los servicios extraordinarios realizados por los funcionarios de la Policía Gubernativa. Es pues aplicable el criterio de que la excepción que supone la concesión de la Medalla exige justificar la concesión, no la no concesión.

Confunde pues la sentencia la motivación de la concesión de la condecoración, con la motivación de la denegación del recurso de reposición, que es lo que debería haber examinado.

Por último, respecto a las razones dadas por las que no se accede a la petición del actor, el control judicial supone examinar si se ha dado una justificación razonable y suficiente o si hay ausencia de toda justificación del criterio adoptado, desviación de poder, arbitrariedad o error, debidamente acreditado por la parte que lo alega. Lo que hay en este caso es una diferente apreciación del encaje de los hechos en las condiciones legalmente reguladas para que proceda el distintivo rojo o blanco, que el recurrente pretende encuadrar en el artículo 6.c), aunque la Administración los ha entendido comprendidos en el artículo 7, y que el juzgador, tras un resumen subjetivo, aportando valoraciones posteriores a los hechos como que el delincuente era «peligroso», «extranjero», «que facilitó su detención y posterior expulsión de territorio español», considera «subsumibles en las condiciones previstas en el artículo 6 de la citada Ley 5/1964», sin concretar en cuál de ellas.

También es criterio de la Sección -por todas, sentencia de 14 de enero de 2009, recurso 110/2008- que se trata de una facultad discrecional de la Administración, como implican los términos «a propuesta» y «podrán ser», y no de una concesión automática y obligatoria a todo funcionario que se encuentre en una de tales condiciones, sin que exista en este sentido precepto legal alguno vinculante y preciso.

Es decir, como ya hemos expuesto, el funcionario no tiene derecho subjetivo a que le sea otorgada la distinción, y ello, aunque cumpla con las condiciones establecidas en la ley, pues se necesita además la libre y expresa facultad de la autoridad administrativa competente.

Analizando las condiciones de ambos preceptos, el 6.c) - se descartan los otros tres apartados que ni serían aplicables a la actuación del recurrente, ni se invocan en el recurso de reposición- y los del artículo 7 c) -tampoco en este caso servirían los apartados referidos a patriotismo, lealtad, cumplimiento de los deberes de su empleo o cargo, o realizar destacados trabajos o estudios profesionales o científicos - ambos exigen que los hechos redunden en prestigio para la Corporación o utilidad para el servicio. Mientras que el distintivo rojo requiere « realizar, en circunstancias de peligro para su persona, un hecho abnegado o que ponga de manifiesto un alto valor en el funcionario», el distintivo blanco requiere « realizar de cualquier modo no previsto actos distinguidos de análoga naturaleza», que supone un cajón de sastre, más genérico, cuando los hechos no puedan calificarse con el plus exigido. Como dice el Preámbulo de la Ley 5/64 «La Medalla al Mérito Policial, en su categoría de Bronce, se sustituye por la Cruz al Mérito Policial con distintivo rojo o blanco; aquélla, para premiar los hechos distinguidos que impliquen acusado riesgo para quienes los realicen, y ésta, para premiar a quienes sobresalgan en el cumplimiento de sus deberes o en la realización de trabajos o estudios de carácter profesional; en todo caso, con prestigio para la Corporación o utilidad para el servicio.»

Al margen de tratarse de conceptos jurídicos indeterminados «hecho abnegado», «alto valor», en «circunstancias de peligro», y que no basta la realización de la conducta para premiar sin más el servicio policial, la sentencia impugnada carece de justificación suficiente sobre la concurrencia en este caso de tales exigencias, ya que, si bien relata que hubo peligro para su vida al enfrentarse a un delincuente, siendo agredido con un arma blanca, y como consecuencia sufrió varias lesiones que provocaron su incapacidad laboral durante casi dos meses, no se motiva la arbitrariedad, el error o la falta de justificación en la valoración de los hechos realizada por la Administración. Se debió haber limitado a fiscalizar desde el plano de la legalidad la actuación del órgano administrativo y no sustituirla por su libre apreciación de lo que es un comportamiento policial extraordinario.

Como ha recordado esta Sección en sentencias precedentes (por todas, sentencia de 11 de diciembre de 2015 -apelación 136/2015-), la Ley 5/1964, de 29 de abril, sobre condecoraciones policiales, establece una serie de «recompensas» para « premiar a quienes observen las virtudes de patriotismo, lealtad y entrega al servicio en el más alto grado, y que, al mismo tiempo, fomente la interior satisfacción y estímulo en todos los funcionarios de la Policía» (segundo párrafo del Preámbulo), enmarcándose, por tanto, en el supuesto más típico del llamado «Derecho Premial», que configura las condecoraciones como un estímulo honorífico con el que recompensar comportamientos muy relevantes o trayectorias profesionales ejemplares de personas o de grupos de personas, muchas veces anónimas, que objetivamente se han hecho acreedoras de ellas.

QUINTO.- En base a todo lo razonado, procede la estimación del recurso de apelación, sin expresa imposición de las costas causadas en ambas instancias, de conformidad con el artículo 139.2 de la ley jurisdiccional.

Fallo