Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 1402/2020 de 27 de octubre del 2023

PRIMERO .- El demandante impugna la resolución de 11 de junio de 2020 del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, por la que se desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial.

La demanda de reclamación de responsabilidad patrimonial presentada el 3 de febrero de 2017, se basa en que el recurrente es propietario de una vivienda unifamiliar sita en el PASEO000 nº NUM000 en la localidad de Cazalla de la Sierra (Sevilla). En los primeros días del mes de agosto del año 2009 y en la parte baja del casco urbano, empezaron a surgir una serie de grietas y fisuras afectando a las vías públicas, así como a muros y suelos de las viviendas de la zona y diecisiete viviendas de la promoción. Poco después, en el mes de diciembre, después de intensas precipitaciones, se producen hundimientos de terreno, socavones y soplaos de 1,5 a 4 metros de diámetro en la zona, localizadas en la piscina de un cercano establecimiento hotelero, en una serrería, en el acerado y en zonas verdes colindantes, toda consecuencia de un evidente asentamiento del terreno. Ante esta situación, los afectados pusieron de manifiesto a los distintos organismos públicos implicados el progresivo deterioro de sus viviendas con la finalidad de que se tomarán las medidas necesarias.

Se añade que en el año 2010 y ante la gravedad de la situación, la intervención municipal consistió en apuntalar la vivienda del ahora demandante dado el estado ruinoso de la misma, estando actualmente en estado de ruina.

Se dice en relación con la causa que provocó los citados daños, que las viviendas sitas en el PASEO000 se encuentran construidas sobre el acuífero, reconocido a nivel regional por el Plan Hidrológico de la Cuenca del Guadalquivir como Unidad Hidrográfica (UH) 05-45 Sierra Morena. Según diversos estudios, el asentamiento sucede en cimentaciones muy superficiales al contraerse las tierras, siendo las cimentaciones de esquina las que pueden resultar más afectadas. Tal hecho se produce si se modifica el volumen de agua del terreno que se encuentra bajo la cimentación, lo que ocasiona que el terreno descienda. Además, hay que tener en cuenta que el terreno donde se asientan las viviendas se trata de relleno y bajo él, existe la presencia de limos y arenas no existiendo roca caliza hasta los 9 metros de profundidad, lo cual potencia aún más las posibilidades de modificación de las características de tensión admisible del terreno.

Se pone de manifiesto que la desecación del terreno anteriormente citada tiene como causa directa, la sobreexplotación de los acuíferos de la zona próxima a la vivienda producido por la gran cantidad de pozos legales con autorización, así como otros ilegales que se destinan a uso doméstico y regadío sin ningún tipo de autorización y sin control administrativo, así como por el uso excesivo de las aguas subterráneas por el propio municipio para abastecimiento de la población.

En virtud de lo expuesto, se reclama por los daños a la vivienda la cantidad de 112.229,39 euros, basándose para ello en el informe pericial elaborado en julio de 2015 por el Arquitecto Técnico don Juan Ignacio.

SEGUNDO .- El art. 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, proclama el derecho de los particulares a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión sufrida en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión fuera consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, y que está recogido igualmente en el art. 106.2 de la Constitución.

En la interpretación de estas normas, el Tribunal Supremo -entre otras, Sentencias de 5 de diciembre de 1988, 12 de febrero, 21 y 22 de marzo y 9 de mayo de 1991, o 2 de febrero y 27 de noviembre de 1993-, ha estimado que para exigir responsabilidad patrimonial por el funcionamiento de los servicios públicos es necesario que concurrieran los siguientes requisitos o presupuestos: 1º) Hecho imputable a la Administración; 2º) lesión o perjuicio antijurídico efectivo, económicamente evaluable e individualizado en relación a una persona o grupo de personas; 3º) relación de causalidad entre hecho y perjuicio, y 4º) que no concurra fuerza mayor u otra causa de exclusión de la responsabilidad. O, como señala el mismo Alto Tribunal en sus Sentencias de 14 de julio y 15 de diciembre de 1986, 29 de mayo de 1987, 17 de febrero o 14 de septiembre de 1989, para que nazca dicha responsabilidad era necesaria "una actividad administrativa (por acción u omisión -material o jurídica-), un resultado dañoso no justificado y relación de causa a efecto entre aquélla y ésta, incumbiendo su prueba al que reclama; a la vez que es imputable a la Administración la carga referente a la existencia de la fuerza mayor cuando se alegue como causa de exoneración".

Respecto a la apreciación de la existencia de la relación de causalidad entre hecho y perjuicio, es preciso, según el Tribunal Supremo (Sentencias de 27 de octubre de 1998 o 4 de octubre de 1999), tener en cuenta los siguientes postulados: 1º) Entre las diversas concepciones con arreglo a las cuales la causalidad puede concebirse, se imponen aquellas que explican el daño por la concurrencia objetiva de factores cuya inexistencia, en hipótesis, hubiera evitado aquél; 2º) no son admisibles, en consecuencia, otras perspectivas tendentes a asociar el nexo de causalidad con el factor eficiente, preponderante, socialmente adecuado o exclusivo para producir el resultado dañoso, puesto que -válidas como son en otros terrenos- irían en éste en contra del carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas; 3º) la consideración de hechos que puedan determinar la ruptura del nexo de casualidad, a su vez, debe reservarse para aquellos que comportan fuerza mayor -única circunstancia admitida por la ley con efecto excluyente-, a los cuales importa añadir la intencionalidad de la víctima en la producción o el padecimiento del daño, o la gravísima negligencia de ésta, siempre que estas circunstancias hayan sido determinantes de la existencia de la lesión y de la consiguiente obligación de soportarla, y 4º) finalmente, el carácter objetivo de la responsabilidad impone que la prueba de la concurrencia de acontecimientos de fuerza mayor o circunstancias demostrativas de la existencia de dolo o negligencia de la víctima suficiente para considerar roto el nexo de causalidad corresponda a la Administración, pues no sería objetiva aquella responsabilidad que exigiese demostrar que la Administración que causó el daño procedió con negligencia, ni aquella cuyo reconocimiento estuviera condicionado a probar que quien padeció el perjuicio actuó con prudencia.

Finalmente, la jurisprudencia declara que, en la exoneración de responsabilidad para la Administración, a pesar del carácter objetivo de la misma, cuando es la conducta del propio perjudicado o la de un tercero la única determinante del daño producido, aunque hubiese sido incorrecto el funcionamiento del servicio público ( SS.TS. de 19 de junio de 2007 - recurso nº. 1.0231/2003, de 3 de mayo de 2011 - recurso nº. 120/2007-, y de 14 de noviembre de 2011 - recurso nº. 4.766/2009-).

TERCERO.- Entrando en el examen más detallado de alguno de los elementos o requisitos que configuran la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, y por lo que respecta a la relación de causalidad, su concurrencia exige que la lesión a que nos hemos referido sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, de modo que entre uno y otro requisito exista una relación causal.

En relación con esta cuestión, afirma la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de enero de 2013 -recurso nº. 779/2012-, que "no es acorde con el referido principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, aun de forma mediata, indirecta o concurrente, de manera que, para que exista aquélla, es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso producido, y que la socialización de riesgos que justifica la responsabilidad objetiva de la Administración cuando actúa al servicio de los intereses generales no permite extender dicha responsabilidad hasta cubrir cualquier evento".

De ahí que la jurisprudencia venga modulando el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial, rechazando que la mera titularidad del servicio determine la responsabilidad de la Administración respecto de cualquier consecuencia lesiva relacionada con el mismo que se pueda producir, pues la prestación por la Administración de un determinado servicio público y la titularidad por parte de aquella de la infraestructura material para su prestación no implica que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas, convierta a éstas, en aseguradoras universales de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo. De lo contrario, se transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro Ordenamiento Jurídico ( SS.TS. de 29 de enero de 2008 -recurso nº. 152/2004-, y de 15 de enero de 2013 -recurso nº. 779/2012-).

Entre las diversas concepciones con arreglo a las cuales la causalidad puede concebirse, se imponen aquellas que explican el daño por la concurrencia objetiva de factores cuya inexistencia, en hipótesis, hubiera evitado aquél. A este respecto, debe seguirse la llamada teoría de la causalidad adecuada, expuesta en la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de noviembre de 1998 -recurso nº. 2.864/1994-, del siguiente modo: << El concepto de relación causal a los efectos de poder apreciar la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas, se resiste a ser definido apriorísticamente, con carácter general, puesto que cualquiera acaecimiento lesivo se presenta normalmente no ya como el efecto de una sola causa, sino más bien como resultado de un complejo de hechos y condiciones que pueden ser autónomos entre sí o dependientes unos de otros, dotados sin duda, en su individualidad, en mayor o menor medida, de un cierto poder causal, reduciéndose el problema a fijar entonces que hecho o condición puede ser considerado como relevante por sí mismo para producir el resultado final, y la doctrina administrativa, tratando de definir qué sea relación causal a los efectos de apreciar la existencia, o no, de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas, se inclina por la tesis de la causalidad adecuada que consiste en determinar si la concurrencia del daño era de esperar en la esfera del curso normal de los acontecimientos, o si, por el contrario, queda fuera de este posible cálculo, de tal forma que sólo en el primer caso, si el resultado se corresponde con la actuación que la originó, es adecuado a esta, se encuentra en relación causal con ella y sirve como fundamento del deber de indemnizar.

Esta causa adecuada o causa eficiente y exige un presupuesto, una "condictio sine qua non", esto es, un acto o un hecho sin el cual es inconcebible que otro hecho o evento se considere consecuencia o efecto del primero. Ahora bien, esta condición por sí sola no basta para definir la causalidad adecuada sino que es necesario, además, que resulte normalmente idónea para determinar aquel evento o resultado, tomando en consideración todas las circunstancias del caso; esto es, que exista una adecuación objetiva entre acto y evento, lo que se ha llamado la verosimilitud del nexo y sólo cuando sea así, dicha condición alcanza la categoría de causa adecuada, causa eficiente o causa próxima y verdadera del daño, quedando así excluidos tanto los actos indiferentes como los inadecuados o inidóneos y los absolutamente extraordinarios>>.

En este mismo sentido, se declara en la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de enero de 2013 -recurso nº. 779/2012-, que: "En relación con el nexo causal ha de decirse que, partiendo de que en ningún caso se requiere culpa o negligencia en el actuar administrativo, al ser la responsabilidad objetiva, el mismo ha de buscarse para la sentencia del Tribunal Supremo de 29 de octubre de 1998 entre las diversas causas, la causa adecuada o eficiente que resulte normalmente para determinar el resultado, buscando que exista una adecuación objetiva entre acto y evento, tal sentencia se expresa en los siguientes términos, añadiendo que es necesario, además, que resulte normalmente idónea para determinar aquel evento o resultado, tomando en consideración todas las circunstancias del caso; esto es, que exista una adecuación objetiva entre acto y evento, lo que se ha llamado la verosimilitud del nexo y sólo cuando sea así, dicha condición alcanza la categoría de causa adecuada, causa eficiente o causa próxima y verdadera del daño, quedando así excluidos tanto los actos indiferentes como los inadecuados o inidóneos y los absolutamente extraordinarios".

Por consiguiente, acerca de esta cuestión deben tenerse en cuenta las siguientes consideraciones, como dejamos reflejadas en nuestra Sentencia de 15 de marzo de 2016 -recurso nº. 25/2015-:

1.- No son admisibles, en consecuencia, otras perspectivas tendentes a asociar el nexo de causalidad con el factor eficiente, preponderante, socialmente adecuado o exclusivo para producir el resultado dañoso, puesto que válidas como son en otros terrenos, irían en éste en contra del carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas (así nos lo recuerda la S.TS. de 15 de enero de 2013 -recurso nº. 779/2012-, citando varios precedentes).

En definitiva, con arreglo a la más reciente jurisprudencia, entre las diversas concepciones con arreglo a las cuales la causalidad puede concebirse, se imponen, en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración, aquellas que explican el daño por la concurrencia objetiva de factores cuya inexistencia, en hipótesis, hubiera evitado aquél.

2.- La relación de causalidad no opera del mismo modo en el supuesto de comportamiento activo que en el supuesto de comportamiento omisivo. Tratándose de una acción de la Administración, basta que la lesión sea lógicamente consecuencia de aquélla. En cambio, tratándose de una omisión de la Administración, no es suficiente una pura conexión lógica para establecer la relación de causalidad, Si así fuera, toda lesión acaecida sin que la Administración hubiera hecho nada por evitarla sería imputable a la propia Administración, lo que conduciría a una ampliación irrazonablemente desmesurada de la responsabilidad patrimonial de la Administración. A la Administración sólo se le puede reprochar no haber intervenido si, dadas las circunstancias del caso concreto, estaba obligada a hacerlo.

En definitiva, es necesario que haya algún otro dato en virtud del cual quepa objetivamente imputar la lesión a dicho comportamiento omisivo de la Administración. Y ese dato que permite hacer la imputación objetiva sólo puede ser la existencia de un deber jurídico de actuar ( S.T.S de 10 de noviembre de 2009 -recurso nº. 2.441/2005-).

3.- La consideración de hechos que puedan determinar la ruptura del nexo de causalidad, a su vez, debe reservarse para aquellos que comportan fuerza mayor -única circunstancia admitida por la ley con efecto excluyente-, a los cuales importa añadir la intencionalidad de la víctima en la producción o el padecimiento del daño, o la gravísima negligencia de ésta, y la intervención de un tercero como agente activo, siempre que estas circunstancias hayan sido determinantes de la existencia de la lesión y de la consiguiente obligación de soportarla en todo o en parte ( S.TS. de 15 de enero de 2013 -recurso nº. 779/2012-, que cita varios precedentes).

4.- Finalmente, el carácter objetivo de la responsabilidad impone que la prueba de la concurrencia de acontecimientos de fuerza mayor o circunstancias demostrativas de la existencia de dolo o negligencia de la víctima suficiente para considerar roto el nexo de causalidad corresponda a la Administración, pues no sería objetiva aquella responsabilidad que exigiese demostrar que la Administración que causó el daño procedió con negligencia, ni aquélla cuyo reconocimiento estuviera condicionado a probar que quien padeció el perjuicio actuó con prudencia.

Por todo ello, en síntesis, para que surja la responsabilidad patrimonial será necesario que los daños sean consecuencia del funcionamiento normal o anormal de la Administración y que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportarlo, sin perjuicio de las matizaciones realizadas.

CUARTO.- El actor funda la responsabilidad patrimonial en la existencia de nexo causal entre el funcionamiento normal o anormal de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir en relación con los daños ocasionados a su vivienda, debido, básicamente, a la naturaleza del terreno en que se asienta aquella, un acuífero, en la desecación del terreno, en la sobreexplotación de los acuíferos de la zona próxima a la vivienda del recurrente producido por la gran cantidad de pozos legales con autorización, así como otros ilegales que se destinan a uso doméstico y regadío sin ningún tipo de autorización y sin control administrativo, como también, por el uso excesivo de las aguas subterráneas por el propio municipio para abastecimiento de la población.

Así las cosas, en informe del Comisario Adjunto a la Comisaría de Aguas de este Organismo de Cuenca de 3 de mayo de 2019, consta lo siguiente: "Con el escrito se adjunta documento del Instituto Geológico y Minero de España titulado "Nota Técnica: Propuesta de actuaciones para la caracterización de una serie de grietas detectadas en el subsuelo de algunas zonas del PASEO000 en el casco urbano de Cazalla de la Sierra (Prov. De Sevilla)" de fecha 30 de septiembre de 2009. Las conclusiones del estudio son:

Se estima que durante el estiaje de 2009 el sondeo Los Morales-2 ha llegado a superar los 2050 m3/s, equivalente a un caudal en torno a 24 l/s en régimen continúo.

A falta de posteriores estudios, y como primera aproximación, se estima que esta situación debe de suponer una sobreexplotación puntual de este sector del acuífero en el entorno de la zona de Los Morales, provocando un abatimiento generalizado del nivel freático en su entorno.

Esta circunstancia ha podido propiciar movimientos de asentamientos diferenciales del terreno de relleno y fenómenos de retracción y agrietamiento de las arcillas y limos rojos, como resultado de la desecación y pérdida de una cierta humedad intersticial del subsuelo y la consiguiente aparición de grietas en la superficie del terreno.

El núcleo urbano de Cazalla de la Sierra se encuentra sobre la Unidad Hidrogeológica (UH) 0545 "Sierra Morena" con código ES050MSBT000054500. Esta masa de agua subterránea se encuentra en un estado cuantitativo bueno, por lo que no se encuentra sobreexplotado.

Del mismo modo, a menos de 800 m de la ubicación de la vivienda se encuentra el piezómetro " DIRECCION000" de código NUM001 ubicado cerca del Parque de los Morales en las coordenadas X:256576,19 Y:4201351,49 (UTM ETRS89 Huso 30 N). En este piezómetro no se observan tendencias a largo plazo que permitan concluir que se está produciendo una sobreexplotación puntual en este sector del acuífero...

Del mismo modo, con fecha 26 de febrero de 2010, el Ayuntamiento de Cazalla de la Sierra encarga el "Estudio global de reconocimiento de patología de varias edificaciones y urbanización circundante. Varias viviendas y edificios sitos entre c/ DIRECCION001 y PASEO000 en Cazalla de la Sierra (Sevilla)". En este estudio se lleva a cabo una campaña geotécnica para el estudio del terreno subyacente de la zona. Las conclusiones para la zona Este del PASEO000 son que:

En esta zona se ha reconocido un gran espesor de relleno antrópico, de aproximadamente 3.00 m, no apropiado para apoyo de cimentaciones.

En base a lo expuesto, es bastante probable que las patologías existentes en las viviendas de esta zona estén causadas por el emplazamiento de su cimentación sobre dichos rellenos, los cuales al saturarse provocan el colapso de los materiales. Sin embargo, esto no ha podido ser corroborado con la necesaria inspección de las cimentaciones".

Y, en dicho informe, se llega a la conclusión de la no existencia de una relación causa-efecto entre la explotación de las aguas subterráneas y el daño sufrido por la parte actora.

Es decir, conforme a lo expuesto, el estado hidrogeológico cuantitativamente bueno, no encontrándose el acuífero sobreexplotado. Es más, de la información del piezómetro localizado en los " DIRECCION000", a escasos 800 metros de la vivienda del demandante, ubicado cerca del PARQUE000, no se observan tendencias a largo plazo que permitan concluir que se está produciendo una sobreexplotación puntual en este sector del acuífero.

Frente a lo expuesto, el actor aporta un informe elaborado en julio de 2015 por un Arquitecto Técnico. En dicho informe se dice que los daños en la vivienda del recurrente son debidos al asiento diferencial de la cimentación donde se apoya la misma, y, se pone de manifiesto que: "... otra cosa es determinar el origen de dicha causa, o sea, ¿Por qué el cimiento se ha asentado? La respuesta a dicha respuesta es compleja, para empezar hay que hacer un viaje en el tiempo y determinar que ocurrió en el año 2009. Porque si la vivienda está construida desde el año 1968 y hasta la fecha no ha existido patología alguna, se tenían que dar una serie de condicionantes para que este cimiento descendiera, para empezar podemos hablar de una modificación de las características del suelo. Puede ser que el grado de humedad del terreno se haya modificado por inundaciones, desbordamiento de arroyos, modificación del cauce de los ríos, descenso en el nivel freático, etc. otro origen a dicha causa puede estar en la desecación de las tierras, sucede en cimentaciones muy superficiales al encontrarse las tierras y las cimentaciones de esquina que suelen ser las más afectadas".

Por tanto, conforme a lo expuesto, no se acredita que ellos daños a la vivienda del demandante fuesen debidos a la desecación del terreno por la sobreexplotación de los acuíferos de la zona próxima a aquella, por lo que no ha quedado acredita la relación de causalidad entre el daño reclamado y el funcionamiento normal o anormal de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, debiéndose desestimar el recurso contencioso-administrativo.

QUINTO.- A tenor del art. 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas procesales a la parte actora.

VISTOS los artículos citados, y demás de general y pertinente aplicación.