Se señaló para deliberación y fallo el día 24 octubre 2023.
PRIMERO : La parte recurrente impugna la resolución del Ministerio para la Transición Ecológica, Secretaría de Estado de Medio Ambiente, Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar de 25 septiembre 2019 referida a la solicitud de prórroga formulada al amparo de los establecido en el art. 2 Ley 2/2013 de 29 mayo de Protección y Uso Sostenible del Litoral y modificación ley 22/88 de 28 julio de Costas. Parte de la concesión administrativa OM 26 junio 1934 otorgada a D. Serafin para la ocupación permanente y sin plazo de la parcela nº NUM000, PLAYA000, mediante la construcción de una edificación con destino a vivienda y baños. Tras varias transmisiones en 1957, por OM de 8 junio 1992 fue transferida a Gracia. El 25 octubre 1999 se solicita por el actor D. Mateo la transferencia de esa concesión lo que se produjo en OM 30 octubre 2004. El 24 enero 2018 se solicitó prórroga extraordinaria de dicha concesión.
Estas concesiones situadas en la playa de Babilonia han sufrido embates de temporales marinos lo que ha ocasionado graves daños en las concesiones y en las obras de protección y de acceso, existiendo una dinámica de destrucción- reconstrucción- que ha convertido la playa en una zona que acumula escombros y residuos que impide el disfrute y uso público de la playa. Con motivo de los temporales acaecidos entre diciembre 2016 y enero 2017 en el que las viviendas de la Avda. Ingeniero Codorniú construidas en primera línea de playa sufrieron graves daños, la concesión administrativa fue objeto de expediente de revocación alegando la causa contemplada en el art. 78.1 Ley 22/1988 Costas, expediente que caducó por el transcurso del plazo máximo de 18 meses para resolver.
Al objeto de proceder a la tramitación de petición de prórroga y tras la tramitación oportuna se dicta la resolución impugnada que deniega el otorgamiento de la prórroga solicitada dado el impacto paisajístico y ambiental que produce su ubicación así como el problema existente de inseguridad para las personas, teniendo en cuenta además que permanece la causa posible de extinción contemplada en el apartado m) art. 78.1 Ley 22/1988 de Costas por existir riesgo cierto de ser alcanzadas por el mar.
La concesión administrativa objeto de solicitud se entiende extinguida por vencimiento del plazo desde el 29 julio 2018 de conformidad con la DA 16ª Reglamento General de Costas. Y se acuerda la demolición y retirada del dominio público marítimo terrestre de las obras e instalaciones objeto de la referida concesión por el interesado y a sus expensas.
Contra esta resolución se interpone el presente recurso contencioso administrativo.
SEGUNDO: La parte actora en su demanda señala que el Ministerio para la Transición Ecológica, Secretaría de Estado de Medio Ambiente, Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar dictó en 25 septiembre 2019 resolución denegatoria de la solicitud de prórroga formulada al amparo de los establecido en el art. 2 Ley 2/2013 de 29 mayo de Protección y Uso Sostenible del Litoral y modificación Ley 22/88 de 28 julio de Costas. Parte de la concesión administrativa, OM 26 junio 1934, otorgada a D. Serafin para la ocupación permanente y sin plazo de la parcela nº NUM000, PLAYA000, mediante la construcción de una edificación con destino a vivienda y baños. La vigencia de la concesión administrativa finalizó el 29 julio 2018 y el 24 enero 2018 se solicitó prórroga extraordinaria de dicha concesión. Con anterioridad a esta solicitud se había iniciado un procedimiento de revocación de la concesión que quedó caducado por el transcurso del plazo máximo. Se solicita la prórroga de la concesión por el recurrente y tras los trámites oportunos se dicta resolución denegatoria en fecha 25 septiembre 2019 de la prórroga solicitada de la concesión para ocupar con destino a vivienda la parcela nº NUM000 de la AVENIDA000, en la PLAYA001, del término municipal de Guardamar del Segura en Alicante.
La parte actora suscita en la demanda que el art. 172 RD 876/2014 Reglamento General de Costas, se refiere a la prórroga de las concesiones y señala que conforme a la Ley 2/2013 las prórrogas se otorgarán siempre que no se aprecien causas de caducidad del título vigente. Y esas causas de caducidad se especifican en el art. 79 Ley 22/1988 y arts. 165 y ss Reglamento General de Costas. Que las causas que relaciona el Estado para denegar la prórroga no se ajustan a las que se relacionan con la caducidad del título que es el único motivo aplicable para denegar las prórrogas. Que se intenta justificar la denegación por el impacto paisajístico y ambiental que produce su ubicación, así como el problema existente de inseguridad para las personas, pero no concurre el presupuesto del art. 78.1.m Ley Costas sobre el riesgo cierto de que las obras e instalaciones sean alcanzadas por el mar. La vivienda no presenta estado alguno que pueda generar una supuesta inseguridad a las personas y aporta fotografías. Y las circunstancias paisajísticas y ambientales no son imputables al recurrente.
Añade, además, que se trata de una zona con singularidad histórica de demanio público y función histórica de las casas de la playa de babilonia. Y la situación de la playa y la necesidad de su regeneración no es atendida por la Administración. Hace referencia a la evolución histórica señalando que no se trata de un sistema dunar natural. Que la construcción de las viviendas obedece a que, junto con las dunas, constituyen un elemento de defensa para el pueblo de Guardamar de Segura, por lo que estamos ante concesiones finalistas de protección de lo recién plantado para frenar el avance del mar hacia el pueblo de Guardamar de Segura. Se refleja en la demanda que las playas de Guardamar y en concreto Viveros y Babilonia, adyacentes por el sur a la desembocadura del río Segura han gozado de buena salud hasta finales del siglo XX, pero desde hace 25 años se ha producido una regresión de la playa sin que la Administración de costas haya hecho nada para su mantenimiento y regeneración, incumpliendo con las obligaciones que le incumben. Entre 1990 y 1994 se construye un espigón o dique cuyos efectos en Guardamar fueron inmediatos pues ya en 1995 desaparecieron entre 15 y 30 m de playa y el Estado se ha despreocupado de acometer la regeneración y mantenimiento de la playa en la que se sitúa esta concesión y la regresión imparable es consecuencia del dique o espigón de la desembocadura del río Segura. Que del informe de CEDEX se evidencia que es la propia Administración la causante de la situación del impacto paisajístico y ambiental actual de las playas de Guardamar. El Cedex en ese informe de 2017 plantea como solución eliminar las casas de Babilonia para permitir la evolución natural de la playa de Babilonia, pero ello no es la solución definitiva para resolver la regresión de la playa. Por ello la denegación de la prórroga de la concesión no puede basarse en razones medioambientales. Hace alusión a la doctrina de los actos propios de la Administración y Suplica que se estime el recurso contencioso administrativo y se anule el acto recurrido de denegación de prórroga y, en consecuencia, se declare el derecho a la prórroga en aplicación de la Ley de Costas. Con condena en costas a la Administración demandada.
TERCERO : El Abogado del estado en su escrito de contestación a la demanda se opuso a su estimación y solicitó la condena en costas de la parte actora. Manifiesta que la denegación de la prórroga extraordinaria solicitada acogiéndose al art.2 Ley 2/2013 de 29 mayo de Protección y Uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas y no ante un estudio de causas de avance del mar o de la actividad de la Administración. Que no es objeto de recurso la construcción de un dique o espigón en la desembocadura del río Segura ni intentar suponer una cierta responsabilidad del estado.
La concesión administrativa otorgada en precario en 1934 y que ha sido objeto de diferentes transmisiones, en aplicación de la DT 16ª Reglamento de Costas RD 876/2014 llegó a término el 29 julio 2018. Se solicitó por la parte actora prorroga extraordinaria de la concesión el 26 enero 2018, pero a consecuencia de los temporales del año 2016 en los meses de diciembre y en el mes enero 2017, ya que la vivienda fue construida en primera línea de playa sufrió importantes daños y en aplicación de la causa de extinción del art. 78.1.m Ley 22/1988 Costas se incoa expediente de revocación que caducó por el transcurso de 18 meses, pero al expediente de solicitud de prórroga se incorporaron los informes emitidos que evidencian el riesgo del art. 78.1.m. El CEMEX señala en su informe que al ser las casas las que cortan el movimiento natural del sistema duna-playa y ocupan una parte importante de la playa seca y su proximidad a la línea de orilla determina los daños que sufren en los temporales. En idéntico sentido el Dictamen de El Consejo de Obras Públicas que señala que han sido alcanzadas por el oleaje en los años 2016, 2017 y 2018. El tramo de PLAYA000 (Alicante) conocido como "La Babilonia" ha presentado en las últimas décadas un manifiesto proceso de regresión costera ante la acción de los temporales marinos. Este hecho ha supuesto que las olas alcancen en la actualidad a la alineación de viviendas ubicadas en el interior de la playa y que tuvieron régimen de concesión, con los problemas que ello supone para sus ocupantes, además de los problemas generados para el común de los usuarios de la playa tanto por la propia regresión como por las obras de protección realizadas por los concesionarios en su intento de proteger sus viviendas de la acción del mar. El tramo de la playa más afectado es el de la Avda. de Ingeniero Codorniú que linda con el cordón dunar y con la pineda. E stos sucesos cada vez son más recurrentes. Y se añade que: En definitiva, dicho tramo de costa, enclavado en uno de los ecosistemas dunares más valiosos de la geografía española y europea, y declarado como lugar de importancia comunitaria (LIC) de la Red Natura 2000 de la Unión Europea (https://natura2000.eea.europa.eu/Natura2000/SDF.aspx?site=ES5213025), sufre un grave estado de deterioro que causa un grave impacto negativo tanto paisajístico como medioambiental, añadiéndose en la situación actual, un problema de extrema inseguridad.
Continua el Abogado del estado diciendo que los recurrentes pretenden intentar ligar el destino de su concesión a cuestiones ajenas, con el objeto de desviar la atención de lo esencial: sus concesiones están siendo destruidas por el mar y están causando un grave daño a la propia playa (acelerando su regresión), al valioso medio ambiente circundante (Red Natura 2000), y al disfrute público del Dominio Público Marítimo Terrestre (la playa se encuentra cerrada el público desde el 28 agosto de 2015 por su peligrosidad (DOCUMENTO 8). Recientemente el TSJ Comunidad Valencia en sentencia de 22 de noviembre de 2019 es cierto que ha anulado la orden para darles audiencia en esta decisión); no obstante se ha vuelto a acordar su cierre por peligrosidad mediante Decreto de la Alcaldía de 7 de abril de 2017 (no consta recurrido) y de 5 de octubre de 2018 aportándolos como DOCUMENTOS 9 y 10 y 4 fotografías que acreditan su cierre, que se aportan como DOCUMENTO 11 a), b), c), y d) así como se aprecia , de nuevo, la situación del mar y las casas. Y es un Decreto que destaca la situación de inseguridad y peligro para bañistas en la playa de babilonia acrecentada con motivo de los daños causados por los temporales acecidos entre diciembre 2016 y enero 2017.
No existe mala fe por parte de la Administración cuestión analizada por el TSJ Valencia en sentencia de fecha 14 junio 2019. Añadiendo que no existe una prórroga automática pues la Administración tiene una potestad discrecional para otorgar prórrogas. Y por último señala que Es manifiestamente patente y ha quedado suficientemente demostrado, el grave perjuicio ambiental que causa la permanencia y perpetuidad de estas construcciones para el dominio público marítimo terrestre, en merma de los intereses generales. iii. El resto de pretensiones planteadas por el recurrente, ya fueron desestimadas en la sentencia de 14 de junio de 2019 dictada por el TSJCV , por lo que es de aplicación la doctrina del Tribunal Supremo sobre la aplicación de los principios de igualdad en la interpretación del derecho lo que determina que se debe seguir el criterio en la sentencia firme mantenido.
CUARTO : Como conocen las partes, ante esta Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional se han suscitado diversos recursos contencioso administrativos referidos a las diferentes resoluciones dictadas por el Ministerio para la Transición Ecológica, Secretaria de Estado de Medio Ambiente, Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, motivo por el cual y a fin de evitar criterios dispares se va a partir de las sentencias anteriores dictadas por esta misma sección, así destacamos, entre otras, las de fecha 14-12-21, 8-3-22, 10-3-22, o 28-3-22. Y debemos también a hacer referencia la sentencia del TS, entre otras, de fecha, 2 marzo 2023, que debe conocer la parte actora, sentencia en la que se examina un recurso de casación sobre la denegación de la solicitud de prórroga en la playa de Guardamar de Segura.
Este Tribunal venía sosteniendo desde la sentencia de fecha 1 junio 2022, recurso 310/2020:
" La resolución impugnada argumenta que del artículo 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de Protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, al amparo del cual se solicitó la prórroga, se desprende la posibilidad de prorrogar las concesiones que hayan sido otorgadas antes de la entrada en vigor de la citada Ley, pero no se establece su obligatoriedad, máxime cuando hay razones de interés público que aconsejan su denegación.
A tal fin, señala que el tramo de costa en cuestión está enclavado en uno de los ecosistemas dunares más valiosos de la geografía española y declarado como Lugar de Importancia Comunitaria (LIC) de la Red Natura 2000, sufre un grave estado de deterioro que causa un impacto negativo tanto paisajístico como medioambiental, añadiéndose en la situación actual un problema de inseguridad al haberse constatado el alcance del mar, permaneciendo la causa de extinción contemplada en el apartado m) del artículo 78.1 de la Ley 22/1988 , que motivó el inicio del expediente de revocación caducado por transcurso del plazo máximo para resolver, el cual contaba con informes favorables de la Abogacía del Estado en Alicante y de la Abogacía del Estado del Ministerio para la Transición Ecológica de 1 de agosto de 2018, Consejo de Obras Públicas (COP) y el Centro de Estudios y Experimentación de Obras Públicas (CEDEX) que se han incorporado al presente procedimiento. Señala que con posterioridad se han incorporado también el informe de 14 de enero de 2019, emitido por la Abogacía del Estado del Ministerio para la Transición Ecológica sobre algunos aspectos del R.D. 876/2014, por el que se aprobó el Reglamento General de Costas, en relación con las prórrogas extraordinarias de las concesiones demaniales y un CD con material visualizado realizado con motivo del temporal acaecido a finales de abril de 2019.
Transcribe varios párrafos relevantes de dichos informes, de los que cabe destacar algunos del dictamen del COP de 30 de julio de 2018 que hacen referencia a la Disposición transitoria decimoséptima del Reglamento General de Costas de 2014 y señalan que estas concesiones, que están destinadas a viviendas, no pueden ser prorrogadas pues este uso está prohibido por el artículo 32.1 de la Ley de Costas , citando en este sentido la Sentencia del Tribunal Constitucional ( STC) 233/2015, de 5 de noviembre , que también es invocada por el informe de la Abogacía General del Estado de 14 de enero de 2019 del Ministerio para la Transición Ecológica.
Hace mención a la Sentencia de 14 de julio de 2019 del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana , en el recurso promovido por la Asociación de Vecinos Guardamar Playa que desestima las pretensiones formuladas por dicha Asociación, consistentes en requerimiento a la Administración del Estado para que materializara las operaciones necesarias en relación con la playa y procediera urgentemente a la adopción de las medidas necesarias de contención del mar y en evitación del derrumbe de las casas en el ejercicio de sus propias competencias.
Finalmente, cita el artículo 72 de la Ley de Costas y los artículos 147, 148 y 170 de su Reglamento, y detalla las razones por las que procede la demolición de las instalaciones y su retirada del dominio público marítimo-terrestre: las concesiones se dedican al uso de vivienda o habitación, que se encuentra expresamente prohibido en el artículo 32 de la Ley 22/1988 ; el riesgo de alcance del mar a las viviendas es patente y, según el informe del CEDEX, las mismas suponen un obstáculo físico que impide que el oleaje interaccione con el sistema dunar ubicado en la parte trasera de las mismas, suponiendo una degradación de uno de los sistemas más valiosos de la Red Natura 2000 y por último un problema de inseguridad.
QUINTO.- El artículo 2 de la Ley 2/2013 , que lleva por título "Prórroga de las concesiones al amparo de la normativa anterior", dispone: "1. Las concesiones para la ocupación del dominio público marítimo terrestre existentes, que hayan sido otorgadas antes de la entrada en vigor de la presente Ley, podrán ser prorrogadas, a instancia del titular, de acuerdo con lo dispuesto en el presente artículo.
(..)2. El concesionario podrá solicitar la prórroga de la concesión desde la entrada en vigor de la presente Ley, y en todo caso, antes de que se extinga el plazo para el que fue concedida.
El plazo de la prórroga se computará desde la fecha de la solicitud, con independencia del resto del plazo que reste para la extinción de la concesión que se prorroga.
3. La duración de esta prórroga en ningún caso excederá de 75 años. En función de los usos, la resolución por la que se acuerde la prórroga podrá fijar un plazo de duración inferior, y prever, a su vez prorrogas sucesivas dentro de aquel límite temporal.
(...)5. Las concesiones así prorrogadas se regirán en todo lo demás, por lo dispuesto en la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas".
Precepto desarrollado por los artículos 172 y siguientes del RGC . En concreto, el artículo 172.3 establece: "Las prórrogas solicitadas se otorgarán siempre que no se aprecien causas de caducidad del título vigente o se esté tramitando un procedimiento de caducidad del título concesional, en cuyo caso el procedimiento de prórroga se dejará en suspenso".
En relación con dicho artículo 2 de la Ley 2/2013, el apartado III del Preámbulo de la citada Ley , señala: "El artículo segundo de la ley establece una prórroga extraordinaria para las concesiones existentes, otorgadas al amparo de la normativa anterior (...) De este modo se da respuesta, entre otras situaciones, a la extinción de las concesiones que comenzarían a expirar en 2018. Debe subrayarse que no se trata de una prórroga indiscriminada, sino que su otorgamiento requiere un informe del órgano ambiental autonómico, en los casos en que se trate de ocupaciones para usos destinados a instalaciones e industrias incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación. Este es un ejemplo donde la seguridad jurídica que supone la continuidad de la ocupación se conjuga con la protección del litoral que podrá llevar la expulsión de todas aquellas concesiones que no sean ambientalmente sostenibles".
Esta prórroga del artículo 2 de la Ley 2/2013 ha sido objeto de examen por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 233/2015, de 5 de noviembre , que en su F.D. 10, apartado b), se pronuncia en los siguientes términos: "(...) según la exposición de motivos (de la Ley 2/2013), que califica esta prórroga de extraordinaria, la finalidad de la medida legal es dar respuesta, entre otras situaciones, a la extinción de las concesiones que comenzarían a expirar en 2018, buscando la estabilización de derechos y su adaptación a un horizonte temporal semejante al nuevo plazo máximo de duración de las concesiones demaniales, que pasa de treinta a setenta y cinco años ( art. 66.2 LC , en la redacción dada por el art. 1.21 de la Ley 2/2013 , que no ha sido impugnado en este proceso). La exposición de motivos subraya que no se trata de una prórroga indiscriminada, dado que para las concesiones que amparen usos destinados a instalaciones e industrias incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación, se exige el informe del órgano ambiental autonómico. Lo resalta así como «ejemplo donde la seguridad jurídica que supone la continuidad de la ocupación se conjuga con la protección del litoral, que podrá conllevar la expulsión efectiva de todas aquellas concesiones que no sean ambientalmente sostenibles».
(...) es de advertir que la prórroga de las concesiones prevista en el artículo 2, en el contexto del régimen de uso privativo regulado en la Ley de Costas antes y después de la reforma de 2013, no implica necesariamente las consecuencias que aducen los recurrentes en lo que concierne a la integridad del dominio público marítimo-terrestre o a su régimen de uso general o privativo. Y ello por cuanto la prórroga recogida en la nueva regulación: (i) solo puede afectar a las actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación ( art. 32.1 LC ); (ii) llegado el momento de la extinción de la concesión, es la Administración la que decide sobre el levantamiento o mantenimiento de las obras e instalaciones, pudiendo dar continuidad a su explotación o utilización (art. 72.1 y 3); (iii) las exigencias medioambientales no solo quedan cubiertas por el informe autonómico exigido por este precepto, pues, de acuerdo con las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas para el desarrollo legislativo y ejecución en materia de medio ambiente, les corresponde el otorgamiento de la autorización ambiental integrada y su revisión, según dispone la citada Ley 16/2002; y (iv) en último término, la concesión demanial está configurada como un «título de ocupación del dominio público, no como medida de intervención en garantía de leyes sectoriales que recaigan sobre la actividad»".
Así las cosas, conforme a dicha doctrina constitucional, en relación con el artículo 2º y Preámbulo de la Ley 2/2013, de 29 de mayo , se prevé la posibilidad de prorrogar las concesiones que, como la que aquí nos ocupa, hayan sido otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor de tal Ley. Pero, como declaramos en nuestra Sentencia de 25 de noviembre de 2019 -recurso nº. 107/2018 -, invocada por la parte actora y confirmada por el Tribunal Supremo en su reciente sentencia de 20 de diciembre de 2021 , aunque posteriormente matizada en nuestras recientes Sentencias de 25 de mayo de 2021 -recurso nº. 773/2018 -, 15 de julio de 2021 -recurso números 484 y 700 de 2016 - y 10 de septiembre de 2021 -recurso nº. 2.235/2019 -, a la vista del citado Preámbulo, la prórroga prevista en el referido art. 2 no se configura como un derecho absoluto, pues no opera de forma automática para todos los concesionarios que lo soliciten, sino que tiene carácter discrecional, responde a una potestad discrecional de la Administración en la que los elementos medulares de la misma quedan reglados y determinados en dicho precepto de la repetida Ley 2/2013, de 29 de mayo.
Junto a ello, debe tomarse en consideración la finalidad de la prórroga que, a la vista del Preámbulo de la Ley, responde a un doble fundamento, por un lado, la protección del medio ambiente y por otro, el respeto a la seguridad jurídica que corresponde al titular de la concesión, pero siempre conjugada con el respeto y protección del litoral.
En definitiva, el artículo 2 de la Ley 2/2013 contempla la prórroga de las concesiones otorgadas con anterioridad a la Ley de Costas de 1988, pero no autoriza a que la prórroga se otorgue para usos incompatibles y en condiciones contrarias a la Ley de Costas.
SEXTO.- De la reseñada doctrina constitucional de la que deriva, como hemos señalado en nuestra citada Sentencia de 25 de mayo de 2021 -recurso nº.773/2018 -, que "uno de los elementos reglados aplicables a las concesiones y a la prórroga que de las mismas contempla la meritada Ley 2/2013, consiste en que solo puede afectar a las actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación".
Elemento general e imprescindible que la Sala considera de aplicación, como dijimos en la citada Sentencia de 25 de mayo de 2021 , "en cuanto deriva del esencial principio de protección del dominio público marítimo terrestre en que se sustenta la Ley de Costas, así como del régimen general aplicable a las concesiones que para la ocupación de dicho DPMT se contempla en tal normativa de Costas, expresamente previsto en el artículo 32.1 de la Ley de Costas y, en la actualidad, en el artículo 61 del Reglamento General de Costas de 2014 (artículo 60.1 del anterior Reglamento)", sentencia recurrida en casación inadmitida por el Tribunal Supremo, por Providencia de 18 de mayo de 2022, que señala ..."el casuismo que preside lo suscitado".
QUINTO : El TS en la sentencia mencionada de 2 marzo 2023 entra a valorar la aplicabilidad del art. 32 de la Ley 22/1988, y ese art. 32 de la Ley 22/1988, establece : "1. Únicamente se podrá permitir la ocupación del dominio público marítimo-terrestre para aquellas actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación.
2. A estos efectos, y cualquiera que sea el título habilitante de la ocupación y la Administración que lo otorgue, quedarán expresamente excluidas las utilizaciones mencionadas en el artículo 25.1, excepto las del apartado b), previa declaración de utilidad pública por el Consejo de Ministros (...)".
Por su parte, el art. 25.1 de la misma Ley, al que se remite el art. 32.2, declara que estarán prohibidas: "a) Las edificaciones destinadas a residencia o habitación".
Y el artículo 62 del mismo Reglamento General de Costas , que desarrolla el citado artículo 32 de la Ley de Costas , y lleva por título "Exclusión de usos en el dominio público marítimo terrestre", establece: "1. A los efectos del apartado 1 del artículo anterior, y cualquiera que sea el título habilitante de la ocupación y la Administración que lo otorgue, quedaran expresamente excluidas las utilizaciones mencionadas en el artículo 25.1 de la Ley 22/1988, de 28 de julio , y 46 de este reglamento, excepto las de la letra b), previa declaración de utilidad pública por el Consejo de Ministros, y el vertido de escombros utilizables en rellenos, debidamente autorizados. 2. Lo establecido en el apartado anterior se aplicará a todos los bienes de dominio público marítimo terrestre y a todos los regímenes de utilización del mismo (...)".
A su vez, el artículo 46, dispone que estarán prohibidos: "a) Las edificaciones destinadas a residencia o habitación, incluyendo las hoteleras, cualquiera que sea su régimen de explotación. Se excluirán de esta prohibición las acampadas y los campamentos o campings debidamente autorizados con instalaciones desmontables".
Expuesto lo anterior, en la sentencia citada el TS declara que: " Debemos recordar que desde la entrada en vigor de la Ley 22/1988 y la sucesiva aprobación de los deslindes a los que obliga, se ha producido un conjunto de actuaciones administrativas que tratan de aclarar la situación en la que quedan propiedades o titularidades jurídicas afectadas por la nueva regulación, de conformidad con lo establecido en las disposiciones transitorias primera y cuarta de la Ley, actuaciones que consisten en reconocer determinados derechos sobre el dominio público marítimo-terrestre, normalmente derechos de aprovechamiento mediante concesión administrativa, por ser los únicos compatibles con la naturaleza demanial de los bienes, y que el Tribunal Constitucional en su sentencia 149/1991 ha calificado como fórmula indemnizatoria adecuada y proporcional por la pérdida de derechos.
Como venimos diciendo en esta sentencia, ese régimen transitorio constituye una excepción al régimen jurídico establecido en la Ley de Costas, particularmente, y en lo que a concesiones se trata, a lo previsto en el art. 32 .
Como la finalidad que se persigue con ese régimen transitorio es compensar o indemnizar por pérdida de derechos ya sean de titularidad dominical o de otra naturaleza (pensemos en las concesiones a perpetuidad otorgadas con anterioridad a la ley y que ven reducido su plazo de vencimiento a treinta años) se puede afirmar que los afectados tienen un auténtico derecho obtener esas concesiones compensatorias y la Administración el deber de otorgarlas.
Cosa distinta es el régimen de las prórrogas de estas concesiones.
En el diseño del régimen transitorio de la ley de Costas de 1988, estas concesiones, una vez agotado su plazo, no son susceptibles de prórroga. Así lo dice expresamente la Disposición Transitoria Sexta de la Ley. Esta restricción tiene todo el sentido ya que se configuran como una excepción al régimen general implantado en la Ley, que impide la ocupación del dominio público marítimo-terrestre para aquellas actividades e instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación, a lo que se suma que, una vez cumplido su plazo de vencimiento, han cumplido con la finalidad compensatoria o indemnizatoria para la que fueron establecidas según la interpretación del Tribunal Constitucional ( STC 149/1991 ).
Sin embargo, la voluntad explícita de la Ley 2/2013 es abrir precisamente esa posibilidad prohibida y hacerlo sin excepciones, aunque sí con limitaciones, algunas explícitas como cuando se trata de ocupaciones para usos destinados a instalaciones e industrias incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación.
Influye en esa determinación de la Ley el informe del Parlamento Europeo de 20 de febrero de 2009, el llamado informe AUKEN y que es citado en el Preámbulo de la Ley, que insta a las autoridades españolas a que revisen urgentemente y, en su caso, modifiquen la Ley de Costas a fin de proteger los derechos de los legítimos propietarios de viviendas y de aquellos que poseen pequeñas parcelas en zonas de la costa que no tienen un impacto negativo sobre el medio ambiente costero, ante la situación de inseguridad jurídica y desprotección de los compradores de buena fe.
A tal fin, el Preámbulo señala que el artículo segundo de la ley establece una prórroga extraordinaria para las concesiones existentes, otorgadas al amparo de la normativa anterior, para dar respuesta de este modo, a la extinción de las concesiones que comenzarían a expirar en 2018. Concesiones que no son otras que las que nacen de las Disposiciones Transitorias a las que nos venimos refiriendo, pues precisamente el plazo de treinta años previstos para ellas cumplía en el año 2018.
El propio tenor del art. 2 de la Ley 2/2013 confirma esta interpretación. Su apartado 1, párrafo primero, establece la regla general de que las concesiones para la ocupación del dominio público marítimo terrestre existentes, que hayan sido otorgadas antes de la entrada en vigor de la presente Ley , podrán ser prorrogadas, a instancia de su titular, de acuerdo con lo dispuesto en el presente artículo.
El precepto no establece excepción alguna respecto de las concesiones a las que alcanza la posibilidad de prórroga. Además, para que no quede duda que se extiende a las concesiones que nacieron al amparo de las transitorias de la Ley 22/1988, añade en su párrafo siguiente que la prórroga se aplicará igualmente a los titulares de un derecho de ocupación y aprovechamiento amparado en la Disposición Transitoria Primera de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , previa solicitud de la correspondiente concesión. Es decir, incluso aquellos que no habían solicitado la concesión compensatoria prevista en esa disposición pueden obtener la prórroga aquí prevista previa solicitud de la concesión. Este es el mejor ejemplo de la voluntad inequívoca de la Ley de extender el régimen transitorio diseñado por la Ley 22/1988 más allá de los treinta años inicialmente previstos y sin excepción alguna.
Además, constituye un hecho notorio que la mayor parte de los aprovechamientos amparados en esa transitoria son edificaciones destinadas a vivienda, uso incompatible con el mandato del art. 32 de esa misma Ley de Costas , de manera que mantener el criterio interpretativo de la Sala de instancia y del propio Abogado del Estado supondría, como ya hemos anticipado, dejar prácticamente sin contenido el mandato contemplado en el art. 2 de la Ley 2/2013 , declarado constitucional en la STC 233/2015 , y se contravendría además con esa interpretación la propia finalidad perseguida por la Ley de proporcionar a esas concretas concesiones derivadas del régimen transitorio de la Ley 22/1988, de Costas, la posibilidad de una prórroga extraordinaria.
La Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, y las modificaciones reglamentarias producidas con posterioridad (Real Decreto 668/2022, de 1 de agosto, por el que se modifica el Reglamento General de Costas, aprobado por Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre) viene a confirmar lo que estamos sosteniendo. Ha sido precisa esta innovación del ordenamiento jurídico -no puede calificarse de otra manera la reforma- para que las prórrogas de concesiones de ocupación del dominio público marítimo-terrestre para usos contrarios al mandato del art. 32 de la Ley 22/1988 no puedan otorgarse. Si se hubiera tratado con esta reforma de una simple clarificación, como sostiene el Abogado del Estado con cierto voluntarismo, no hubiera sido precisa la derogación de determinadas normas del Reglamento General de Costas llevada a cabo por el Real Decreto 668/2022, concretamente de los arts. 174 a 177 , que son precisamente los preceptos en los que se sustentaba, entre otras razones, la interpretación mantenida por este Tribunal Supremo en la sentencia nº 1530/2021, de 20 de diciembre, recurso de casación nº 2032/2020 , para excluir expresamente la aplicación del art. 32 de la Ley de Costas a las prórrogas de concesiones amparadas en el art. 2 de la Ley 2/2013 .
Con fundamento en estas consideraciones podemos afirmar que aquellas concesiones otorgadas en virtud de las disposiciones transitorias de la Ley 22/1988, -ya lo fueran por mutación de titularidades dominicales en concesiones, como compensación por la pérdida de aquellas (DT 1 ª), ya por la transformación de concesiones preexistentes a la propia Ley otorgadas a perpetuidad en concesiones por treinta años (DT 4ª), como es el caso de autos- pueden ser objeto de prórroga aun cuando la ocupación del dominio público marítimo-terrestre amparado por dichas concesiones lo fuere para actividades o instalaciones que, por su naturaleza, puedan tener otra ocupación, como singularmente ocurre con las edificaciones destinadas a vivienda.
La doctrina recogida en la sentencia nº 1530/2021, de 20 de diciembre, recurso de casación nº 2032/2020 , debe, pues, mantenerse.
Pero el recurrente no se aquieta solo con esa interpretación. Quiere que se reconozca su derecho a obtener la prórroga de la concesión o, dicho de otra manera, que se establezca el deber de la Administración de otorgarla.
La potestad de prorrogar atribuida a la Administración por el art. 2 sería una potestad reglada, en la que el presupuesto para su ejercicio vendría determinado por la Ley sin margen de apreciación para la Administración, planteamiento que no compartimos.
Las concesiones que nacen de las disposiciones transitorias de la Ley 22/1988 son obligadas en su otorgamiento, como hemos visto, por tener una finalidad compensatoria o indemnizatoria por la pérdida de derechos reconocidos que conllevaba la nueva Ley. Pero esa finalidad ya se agotó con la propia concesión y no alcanza a la prórroga, que debe sujetarse a los principios generales que rigen en el otorgamiento de títulos de utilización de dominio público marítimo- terrestre, entre ellos el de no obligatoriedad en el otorgamiento, pudiendo denegar las solicitudes por razones de interés público debidamente motivadas. Véase al respecto, por ejemplo, el art. 32.2 de la Ley de Costas .
Y entre esas razones de interés público se sitúan de forma preeminente las de protección y uso sostenible del litoral. Precisamente así se denomina la Ley 2/2013, que relata en su Preámbulo que el objetivo fundamental de la reforma es lograr la protección del litoral como ecosistema sensible y vulnerable, a cuyo efecto señala que las medidas que introduce la reforma se acompañan de un control administrativo ambiental, que evite que sean desvirtuadas y asegure que esas medidas -entre ellas lógicamente las prórrogas de las concesiones- deben ser respetuosas con el medio ambiente.
La propia dicción del art. 2.1 de la Ley 2/2013 expresa con claridad el carácter potestativo de la facultad: <<1. Las concesiones para la ocupación del dominio público marítimo-terrestre existentes, que hayan sido otorgadas antes de la entrada en vigor de la presente Ley, podrán ser prorrogadas, a instancias de su titular, de acuerdo con lo dispuesto en el presente artículo>>.
No puede contradecir el claro sentido de la norma legal y los principios indicados lo dicho en el apartado 3 del art. 172 del Reglamento General de Costas ("3. Las prórrogas solicitadas se otorgarán siempre que no se aprecien causas de caducidad del título vigente o se esté tramitando un procedimiento de caducidad del título concesional, en cuyo caso el procedimiento de prórroga se dejará en suspenso") ya que una interpretación literal y restrictiva de esta norma reglamentaria, que es la que sostiene la recurrente, que impidiese a la Administración denegar la prórroga por razones de interés público debidamente justificadas haría incurrir al Reglamento en ultra vires, al fijar unos límites a la potestad de la Administración que la Ley no establece.
Podemos afirmar, por tanto, que la Administración, además de por los supuestos expresamente establecidos en el art. 172.3, puede denegar la prórroga por razones de interés general -destacadamente de naturaleza medioambiental- siempre que estén debidamente fundadas y acreditadas.
QUINTO.- Doctrina jurisprudencial sobre las cuestiones de interés casacional identificadas en el auto de admisión.
La primera versa sobre la procedencia de determinar si, previa determinación de su carácter discrecional o reglado, la prórroga de las concesiones otorgadas al amparo de la normativa anterior, a que se refiere el artículo 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo , puede ser denegada por razones distintas de las señaladas en el art. 172.3 del Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre , por el que se aprueba el Reglamento General de Costas (RGC), como es el caso de razones ambientales o de protección del litoral o de inseguridad para las personas.
Y la respuesta a esta cuestión debe ser afirmativa conforme lo explicado en el fundamento anterior.
La segunda cuestión casacional versa sobre si la prórroga de las concesiones otorgadas al amparo de la normativa anterior, a que se refiere el artículo 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo , en relación con una edificación con destino a vivienda, sólo podrá concederse cuando se dé cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley de Costas , en relación con el artículo 25.1.a) de dicha ley .
Y, la respuesta en este caso, sin embargo, ha de ser negativa por las razones expresadas anteriormente.
Dichos preceptos, integrados en el régimen general de la Ley de Costas de 1988, no se aplican a las situaciones nacidas del régimen transitorio de dicha Ley y que constituyen una excepción a dicho régimen general. Esas situaciones son las que la Ley 2/2013 permite de forma extraordinaria prorrogar hasta un límite máximo de 75 años, sin perjuicio de los límites introducidos recientemente por la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, y las modificaciones reglamentarias producidas con posterioridad (Real Decreto 668/2022, de 1 de agosto, por el que se modifica el Reglamento General de Costas, aprobado por Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre) en los casos en los que sea de aplicación por razones temporales.
Lo que acabamos de exponer nos lleva a reafirmar la doctrina establecida en la sentencia de este Tribunal -nº 1530/21, de 20 de diciembre, recurso de casación nº 2032/2020 -, en relación con esta segunda cuestión.
SEXTO.- Aplicación al caso de la referida doctrina jurisprudencial.
Como ya dijimos más arriba, la Sala de instancia llegó a la conclusión que la concesión que nos ocupa, destinada a vivienda, no podía ser prorrogada por entender que ese tipo de uso está expresamente prohibido por el art. 32.2, en relación con el 25.1.a), ambos de la Ley 22/1988, de Costas , y con la Disposición transitoria decimoséptima del RGC de 2014, de manera que la potestad discrecional de la Administración para prorrogar vendría cercenada taxativamente por estas normas.
Este razonamiento contradice la doctrina que acabamos de exponer por lo que lo consideramos incorrecto.
Pero la Sala, para llegar a su conclusión desestimatoria, utiliza otros argumentos, que no son accesorios sino principales con arreglo a nuestra doctrina. La sentencia recurrida, en base al material probatorio de que dispone, comparte con la Administración que la concesión cuya prórroga se solicita afecta negativamente a la playa y al ecosistema dunar LIC "Dunas de Guardamar", ES5213025, de la Red Natura 2000, apreciando razones ambientales o de protección del litoral que justifican también la denegación de la prórroga, amén de los problemas de seguridad para las personas que conllevaría el mantenimiento de esas concesiones y que habrían dado lugar incluso a justificar el cierre de la playa, no pudiendo perderse de vista que la actuación administrativa sobre el dominio público marítimo terrestre debe perseguir, ex artículo 2 de la Ley de Costas , entre otros fines el de garantizar el uso público del mar, de su ribera y del resto del dominio público, además de su debida conservación.
Esta segunda argumentación, que justifica en sí misma la desestimación del recurso, es plenamente compartida por esta Sala, a la que, por otra parte, no corresponde en este recurso de casación entrar a juzgar la valoración probatoria efectuada en la instancia."
Es esta sentencia del TS la aplicable en el caso que nos ocupa, y nos conduce por los argumentos de la misma a desestimar el presente recurso contencioso administrativo, y conforme al art. 139 LJCA se imponen las costas a la parte actora.
Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación;
