Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Séptima, Rec. 1511/2020 de 27 de octubre del 2023

PRIMERO. - ÁMBITO DE LA REVISIÓN JUDICIAL Y ACTO RECURRIDO.

Se hace objeto de recurso judicial el acuerdo del TEAC que desestima la reclamación formulada contra el dictado por Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas, en fecha 13 de noviembre de 2014, que denegó la pensión extraordinaria de viudedad por no existir una relación directa causa-efecto entre el fallecimiento en accidente de tráfico del causante - el Subinspector del Cuerpo Nacional de Policía, Fructuoso, esposo y padre de los recurrentes - y el servicio prestado por el fallecido a la Administración.

En cuanto al litigio planteado, la controversia entre los recurrentes y la Administración demandada es estrictamente jurídica, puesto que esta última no niega , sino que admite expresamente que el Subinspector falleció al sufrir un accidente de circulación in itinere, ocurrido el 5 de diciembre de 2013 a la altura del Km NUM000 de la CARRETERA000 (De DIRECCION000), sentido ascendente, término municipal de DIRECCION001 , cuando a bordo de su motocicleta se dirigía a incorporarse a su destino en la Comisaría Local de DIRECCION002.

La cuestión estrictamente jurídica consiste en determinar si en el marco de la legislación sobre Clases Pasivas el accidente in itinere es un accidente común que da derecho a pensiones ordinarias, o por el contrario, da lugar a una contingencia que puede considerarse producida en acto de servicio o como consecuencia del mismo, convirtiendo la pensión a percibir en extraordinaria.

En cuanto a la tutela judicial reclamada del Tribunal, el hecho de que el suplico de la demanda solicite que se declare la responsabilidad patrimonial de la Administración, condenándola a pagar la cantidades mensuales en concepto de pensión extraordinaria de viudedad y orfandad que se reseñan carece de relevancia, por más que incurra en un error en la calificación de la pretensión ejercitada , o para ser más exactos, en el régimen jurídico aplicable al reconocimiento de pensión extraordinaria por fallecimiento en acto de servicio.

La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas permite que los particulares sean indemnizados de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos; pero no dudamos que este régimen legal, que no deja de ser un capítulo especial de la responsabilidad extracontractual, no se aplica allí donde media una relación estatutaria y servicial entre la Administración y sus funcionarios públicos, que se rige por sus disposiciones específicas, en este caso, la Ley de Clases Pasivas.

Luego las referencias expresas de la demanda a las previsiones del artículo 34.3 de la citada Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, o más genéricamente, a la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, resultan gratuitas por innecesarias, sin que perjudiquen a la parte recurrente, puesto que el error cometido al citarlas no impide en absoluto identificar cuál es y ha sido en todo momento la pretensión ejercitada. Igualmente es claro para el Tribunal que la diferencia de cantidades a favor de los pensionistas recurrentes que resulte de un fallo estimatorio no se reconoce en concepto de indemnización por daños y perjuicios, como sucede en la verdadera responsabilidad patrimonial, sino como simple consecuencia del contenido económico de la pensión extraordinaria, conforme a las previsiones de la Ley de Clases Pasivas.

Con lo que el recurso interpuesto no es inadmisible por desviación procesal, como quiere la Abogacía del Estado, dado que la parte actora pretende en sede judicial el reconocimiento del mismo derecho a pensión extraordinaria hecho valer en la previa vía administrativa y denegado por la Administración, aunque yerre parcialmente en la identificación del régimen legal que lo ampara.

La Sala, de acuerdo con los artículos 31.2 y 71.1b) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, puede dictar sentencia reconociendo la situación jurídica individualizada pretendida por los recurrentes y declarando que el fallecimiento del causante (D. Fructuoso) da origen a pensiones extraordinarias en favor de sus familiares. Por el contrario, reconocer un determinado importe económico a las pensiones extraordinarias excede el límite de la tutela judicial que el Tribunal puede conceder. En puridad, el cálculo de la pensión extraordinaria, entendiendo por tal la cuantificación de su importe debe verificarse en un acto independiente, que habrá de dictarse en ejecución de la presente sentencia, atendiendo las reglas de determinación establecidas en el artículo 49 del Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de Ley de Clases Pasivas del Estado. Cabe señalar que, en puridad, el señalamiento del importe definitivo a percibir por los recurrentes no ha sido controvertido realmente en la previa vía administrativa, limitada a dilucidar el reconocimiento del derecho a la pensión extraordinaria, por lo que tampoco puede serlo en vía judicial, es más, es dudoso que la fiscalización del quantum a señalar a la pensión extraordinaria forme parte de la actividad de ejecución de la sentencia que se dicte, que como se ha expuesto, no condenará a la Administración al pago de cantidad líquida.

SEGUNDO. - VALORACIÓN JURÍDICA DEL TRIBUNAL Y SENTIDO DEL FALLO.

Si los razonamientos expuestos líneas arriba anticipan el sentido estimatorio del fallo es porque llegada la fecha de votación del recurso, la controversia jurídica que ha rodeado la cuestión planteada ha sido decidida por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en casación que se tuvo por preparada e interpuesta precisamente contra sentencia de esta misma Sala, dictada por su Sección Quinta en fecha de 2 de octubre de 2019 en el entendimiento de que el accidente in itinere no tiene acomodo en el concepto de acto de servicio que recoge el artículo 47.2 del texto refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado, que a la fecha de fallecer el Subinspector tenía este contenido:

" Dará origen a pensión extraordinaria de jubilación o retiro la incapacidad permanente para el servido o inutilidad del personal comprendido en este capítulo, entendida esta incapacidad en los términos expuestos en la letra c) del número 2 del precedente artículo 28, siempre que la misma se produzca, sea por accidente o enfermedad, en acto de servicio o como consecuencia del mismo. En caso de la enfermedad causante de la inutilidad, ésta deberá constar como adquirida directamente en acto de servicio o como consecuencia directa de la naturaleza del servicio desempeñado.

En todo caso, dicho personal, en cuanto se incapacite o inutilice en acto de servicio o como consecuencia del mismo, será declarado jubilado o retirado. ... "

Por auto por auto de 16 de junio de 2020 la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo acordó admitir a trámite el recurso de casación contra la misma, precisando que revestía interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia la cuestión siguiente: si el artículo 47.2 de la Ley de Clases Pasivas puede ser interpretado en el sentido de que el accidente in itinere se debe de considerar como consecuencia del servicio a efectos de percibir pensión extraordinaria por declararse la inutilidad permanente para el servicio.

La sentencia de 24 de junio de 2021 ( ROJ: STS 2452/2021) da lugar al recurso de casación y anula la dictada por la Sección Quinta de esta Sala, razonando :

1º que la redacción aplicable del artículo 47.2 cuando se produjeron los hechos (11 de junio de 2014, hablamos de la redacción igualmente vigente a la fecha de fallecimiento de D. Fructuoso: 5 de diciembre de 2013) fue modificada por la disposición final 1.10 del Real Decreto-Ley 15/2020, de 21 de abril , declarada inconstitucional por sentencia del Tribunal Constitucional n.º 111/2021, de 13 de mayo, circunstancia que el Tribunal Supremo juzga irrelevante, al permanecer en ambas versiones del texto legal invariable la condición de que el accidente se produzca en acto de servicio o como consecuencia del mismo.

2º que la interpretación que considera ajustada al sentido de las palabras utilizadas por el legislador, el contexto normativo en que se encuadra el precepto y la finalidad que persigue es definir dos supuestos diferenciados de accidente : el que se produce en acto de servicio y el que se produce como consecuencia del mismo, aunque el funcionario no esté realizando en el momento en que se accidenta el servicio que le corresponda , señalando que otra forma de entender el precepto ese entendimiento sería ilógica , al confundir el presupuesto con el efecto derivado de él. La expresión utilizada, asentada en la legislación de Clases Pasivas del Estado, admite, sin dificultad el sentido que descansa en la identificación de las dos variantes de la condición referidas.

3º avala la conclusión anterior el uso de criterios de interpretación sistemática, que atienden a la coherencia del ordenamiento en su conjunto, haciendo concordar la normativa en materia de Clases Pasivas con la propia del Mutualismo Administrativo, la cual, a efectos de definir el accidente en acto de servicio --- artículo 59 del Real Decreto 375/2003, de 28 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General del Mutualismo Administrativo--- remite a su vez a la amplia presunción de laboralidad del accidente de los trabajadores por cuenta ajena sujetos a la legislación en materia de Seguridad Social.

Todo lo expuesto concluye en afirmar que el artículo 47.2 del texto refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado, ha de ser entendido en el sentido de que el accidente in itinere producido en el trayecto desde el domicilio y el lugar de trabajo para incorporarse a éste o regresar a aquél es consecuencia del servicio a efectos de percibir la pensión extraordinaria , interpretación del Alto Tribunal que determina por su parte la estimación del presente recurso, con los límites en cuanto a la determinación de las cuantías a percibir por los recurrentes señalados en el fundamento precedente.

TERCERO. - COSTAS PROCESALES.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no procede imponer el pago de las costas procesales de esta instancia , primero, porque la sentencia que dictamos no estima en su integridad la demanda, al abstenerse de condenar a la Administración a cantidad líquida y determinada ; en segundo lugar ,en lo que atañe estrictamente a las consecuencias jurídicas de los accidentes in itinere, porque estamos ante una cuestión que ha tenido que ser pacificada por el Tribunal Supremo, por lo que no es forzado tener que admitir que a la fecha del acuerdo recurrido(27 de febrero de 2020), el TEAC se atuvo a un criterio jurídicamente razonable y avalado por los Tribunales de Justicia.