Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 11/2023 de 27 de noviembre del 2023

PRIMERO.- Se impugna en apelación por la parte actora la sentencia nº 157/2022, de 30 de noviembre, del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 12, que desestimó el recurso nº 50/2021.

El recurso de apelación termina con la súplica que es de ver en autos, a la que se ha opuesto el abogado del Estado en el correspondiente trámite de alegaciones.

SEGUNDO.- El recurso contencioso-administrativo tenía por objeto la desestimación (primero presunta y posteriormente expresa) de la reclamación formulada en su día al amparo de la Directiva 1999 / 70 / CE.

En el recurso de apelación se articulan diferentes motivos de impugnación, se arguye que en el caso hay una situación de abuso en la contratación temporal, se cita la normativa y la jurisprudencia que se considera de interés, y termina con la correspondiente súplica.

TERCERO.- Podemos prenunciar la suerte desestimatoria del recurso de apelación al no ser de recibo los motivos de impugnación articulados en el mismo.

En primer lugar, se aduce en el recurso de apelación la incompetencia del Juzgado para conocer del recurso contencioso-administrativo a la vista de determinado auto del Tribunal Supremo que se cita y que atribuye la competencia a la Audiencia Nacional. Ahora bien, carecería de sentido jurídico declarar la nulidad de la sentencia a quo por incompetencia del Juzgado cuando el recurso de apelación de que ahora conocemos traslada el pleno conocimiento del asunto a esta Sección 3ª de la Audiencia Nacional, cuya sentencia a su vez será susceptible de recurso de casación ante el Tribunal Supremo, por lo que no se priva a la actora del conocimiento de su recurso por el Tribunal competente ni de ninguna instancia judicial.

En segundo lugar, se esgrime que la reclamación origen de la litis habría sido estimada por silencio positivo. Este motivo decae ante la jurisprudencia del Tribunal Supremo (vid. -por todas- sentencias del alto Tribunal de 28-2-2007 y de 28-5- 2019) que sostiene que el silencio positivo solo opera en solicitudes que se pueden reconducir a procedimientos predeterminados, siendo así que en el caso litigioso no había un procedimiento administrativo predeterminado para encauzar la reclamación origen de la litis, de donde que no pudiera obrar el silencio positivo, al que también se opone la previsión del artículo 2.k) del Real Decreto 1777/1994.

En tercer lugar se alega la nulidad de la sentencia recurrida por no haber suspendido el proceso por prejudicialidad europea, cuyo motivo impugnativo decae en contemplación del artículo 267 del TFUE, que no imponía al Juzgado el deber de plantear la correspondiente cuestión si no la consideraba procedente, y menos aún suspender el proceso por la pendencia de una cuestión planteada por otros Juzgados.

CUARTO.- La temática de fondo que se plantea en este proceso ha sido ya abordada en sentido desestimatorio a los intereses que defiende la parte recurrente por este Tribunal, siendo de citar al respecto las sentencias de 6-4-2017 y de 30-3-2021, que damos por reproducidas en aras a la brevedad.

La parte recurrente alega la infracción de varias cláusulas del Acuerdo Marco de la Directiva 1999 / 70 / CE, y muy en particular de las cláusulas 4 y 5, cita la normativa y la jurisprudencia que considera de interés, y termina con la súplica de que se nombre a la recurrente funcionaria de carrera, subsidiariamente se la nombre como personal fijo equiparable a los funcionarios de carrera, y en todo caso o alternativamente se la reconozca el derecho a permanecer en el puesto de trabajo que actualmente desempeña con las correspondientes garantías.

Visto todo lo anterior, es de notar que no se aprecia infracción de la susodicha cláusula 4 del Acuerdo Marco de la Directiva 1999 / 70 /CE desde el momento en que no consta discriminación en las condiciones de trabajo de los funcionarios interinos respecto de los de carrera pues es sabido que el régimen jurídico es el mismo salvo en aquello que resulte incompatible con la propia naturaleza temporal de la figura del interino.

Respecto de la virtualidad de la cláusula 5 del mismo Acuerdo Marco de la Directiva 1999 / 70 / CE interesa traer a colación la reciente sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Unión Europea (Sala Séptima) de 3 de junio de 2021, en el asunto C-726/19, que ilustra suficientemente la cuestión debatida y cuya transcripción parcial aquí y ahora procede en los siguientes términos:

<<55.- Por lo que respecta, en primer lugar, a la existencia, en el Derecho nacional, de razones objetivas que justifiquen la renovación de contratos de trabajo de duración determinada, en el sentido de la cláusula 5, apartado 1, letra a), del Acuerdo Marco, procede señalar que, como indica el apartado 7 de las consideraciones generales del Acuerdo Marco, las partes signatarias de aquel estimaron, en efecto, que la utilización de los contratos de trabajo de duración determinada basada en «razones objetivas» constituye una forma de evitar abusos ( sentencia de 26 de noviembre de 2014, Mascolo y otros, C-22/13, C-61/13 a C-63/13 y C-418/13, EU:C:2014:2401, apartado 86 y jurisprudencia citada).

56.- Además, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que la sustitución temporal de un trabajador para atender, en sustancia, necesidades de personal de duración limitada por parte del empleador puede constituir en principio tal «razón objetiva» ( sentencia de 26 de noviembre de 2014, Mascolo y otros, C-22/13, C-61/13 a C-63/13 y C-418/13, EU:C:2014:2401, apartado 91 y jurisprudencia citada).

57.- De ello se deduce que una normativa nacional que permite la renovación de contratos de duración determinada para cubrir temporalmente una plaza en la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid a la espera del resultado de los procesos de selección de un titular no es, en sí misma, contraria al Acuerdo Marco.

58.- No obstante, el Tribunal de Justicia ha declarado en repetidas ocasiones que la renovación de contratos o relaciones laborales de duración determinada para atender a necesidades que en realidad no tienen carácter temporal, sino, al contrario, permanente y duradero, no está justificada a efectos de la cláusula 5, apartado 1, letra a), del Acuerdo Marco. En efecto, esa utilización de los contratos o de las relaciones laborales de duración determinada se opone directamente a la premisa en la que se basa el Acuerdo Marco, a saber, que los contratos de trabajo de duración indefinida constituyen la forma más común de relación laboral, aunque los contratos de duración determinada sean característicos del empleo en algunos sectores o para determinadas ocupaciones y actividades ( sentencia de 26 de noviembre de 2014, Mascolo y otros, C-22/13, C-61/13 a C-63/13 y C-418/13, EU:C:2014:2401, apartado 100 y jurisprudencia citada).

59.- La observancia de la cláusula 5, apartado 1, letra a), del Acuerdo Marco requiere, por tanto, que se compruebe concretamente que la renovación de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada trata de atender a necesidades provisionales ( sentencia de 26 de noviembre de 2014, Mascolo y otros, C-22/13, C-61/13 a C-63/13 y C-418/13, EU:C:2014:2401, apartado 101 y jurisprudencia citada).

60.- Se han de examinar en cada caso todas las circunstancias del asunto, tomando en consideración, en particular, el número de dichos contratos sucesivos celebrados con la misma persona o para realizar un mismo trabajo, con objeto de excluir que contratos o relaciones laborales de duración determinada, aunque se concluyan en apariencia para atender a una necesidad de sustitución de personal, sean utilizados de manera abusiva por los empleadores ( sentencia de 26 de noviembre de 2014, Mascolo y otros, C-22/13, C-61/13 a C-63/13 y C- 418/13, EU:C:2014:2401, apartado 102 y jurisprudencia citada).

73.- En este contexto, procede señalar que el Tribunal de Justicia ha declarado que, en la medida en que no exista ninguna medida equivalente y eficaz de protección respecto del personal que presta servicios en las Administraciones públicas en régimen de Derecho administrativo, extremo que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente, la asimilación de dicho personal con relaciones de servicio de duración determinada a los «trabajadores indefinidos no fijos» podría ser una medida apta para sancionar la utilización abusiva de los contratos de trabajo de duración determinada y eliminar las consecuencias de la infracción de lo dispuesto en el Acuerdo Marco ( sentencia de 14 de septiembre de 2016, Martínez Andrés y Castrejana López, C-184/15 y C-197/15, EU:C:2016:680, apartado 53).

74.- Por lo que respecta a la falta de concesión de una indemnización al término de los contratos de interinidad, procede recordar que el Tribunal de Justicia ha considerado que el abono de una indemnización por extinción de contrato no permite alcanzar el objetivo perseguido por la cláusula 5 del Acuerdo Marco, consistente en prevenir los abusos derivados de la utilización de sucesivos contratos de duración determinada. En efecto, tal abono parece ser independiente de cualquier consideración relativa al carácter lícito o abusivo de la utilización de contratos de duración determinada (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de noviembre de 2018, de Diego Porras, C-619/17, EU:C:2018:936, apartado 94).

75.- En consecuencia, esa medida no resulta adecuada para sancionar debidamente la utilización abusiva de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada y eliminar las consecuencias de la infracción del Derecho de la Unión y, por consiguiente, no parece constituir, por sí sola, una medida suficientemente efectiva y disuasoria para garantizar la plena eficacia de las normas adoptadas en aplicación del Acuerdo Marco, conforme a la jurisprudencia recordada en el apartado 46 de la presente sentencia (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de noviembre de 2018, de Diego Porras, C-619/17, EU:C:2018 936, apartado 95).

76.- Además, el hecho de que esta indemnización se abone únicamente al término de los contratos de trabajo de duración determinada distintos de los contratos de interinidad solo podría menoscabar el objetivo y el efecto útil del Acuerdo Marco si no existiera, en el Derecho nacional, ninguna otra medida efectiva para evitar y sancionar los abusos respecto de los trabajadores con contratos de interinidad, extremo que corresponde verificar al órgano jurisdiccional remitente (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de noviembre de 2018, de Diego Porras, C-619/17, EU:C:2018:936, apartado 100).

77.- Por tanto, habida cuenta de los datos de que dispone el Tribunal de Justicia, una normativa nacional, tal como ha sido interpretada por la jurisprudencia nacional, que, por una parte, prohíbe tanto la asimilación de trabajadores contratados sobre la base de sucesivos contratos de interinidad a «trabajadores indefinidos no fijos» como la concesión de una indemnización a dichos trabajadores y, por otra parte, no establece ninguna otra medida efectiva para prevenir y sancionar los abusos eventualmente constatados respecto de los empleados del sector público no parece, sin perjuicio de las comprobaciones que incumbe al órgano jurisdiccional remitente realizar, atenerse a las exigencias que se derivan de la jurisprudencia recordada en los apartados 46 a 49 de la presente sentencia.

78.- Para dar una respuesta útil al órgano jurisdiccional remitente, es preciso aportar precisiones sobre las obligaciones que incumben al juez nacional en el supuesto de que la normativa nacional, tal como la interpreta la jurisprudencia nacional, no sea conforme con la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco.

79.- A este respecto, procede recordar que la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco no es incondicional ni suficientemente precisa para que un particular pueda invocarla ante un juez nacional ( sentencias de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C-103/18 y C-429/18, U:C:2020:219, apartado 118 y jurisprudencia citada).

80.- Pues bien, una disposición del Derecho de la Unión de esta índole, carente de efecto directo, no puede invocarse como tal en un litigio sometido al Derecho de la Unión con el fin de excluir la aplicación de una disposición de Derecho nacional que le sea contraria ( sentencias de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C-103/18 y C-429/18, U:C:2020:219, apartado 119 y jurisprudencia citada).

81.- Por consiguiente, un tribunal nacional no está obligado a dejar sin aplicación una disposición de Derecho nacional contraria a la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco ( sentencias de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C- 103/18 y C-429/18, EU:C:2020:219, apartado 120 y jurisprudencia citada).

82.- Dicho esto, es necesario recordar que, al aplicar el Derecho interno, los órganos jurisdiccionales nacionales deben interpretarlo en la medida de lo posible a la luz de la letra y de la finalidad de la directiva de que se trate para alcanzar el resultado que esta persigue y atenerse así a lo dispuesto en el artículo 288 TFUE, párrafo tercero ( sentencias de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C-103/18 y C-429/18, EU:C:2020:219, apartado 121 y jurisprudencia citada).

83.- En efecto, la exigencia de interpretación conforme del Derecho nacional es inherente al régimen del Tratado FUE, puesto que permite que los órganos jurisdiccionales nacionales garanticen, en el marco de sus competencias, la plena efectividad del Derecho de la Unión cuando resuelven los litigios de que conocen ( sentencias de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C-103/18 y C-429/18, EU:C:2020:219, apartado 122 y jurisprudencia citada).

84.- Ciertamente, la obligación del juez nacional de utilizar como referencia el contenido de una directiva cuando interpreta y aplica las normas pertinentes de su Derecho interno tiene sus límites en los principios generales del Derecho, en particular en los de seguridad jurídica e irretroactividad, y no puede servir de base para una interpretación contra legem del Derecho nacional ( sentencias de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C-103/18 y C-429/18, EU:C:2020:219, apartado 123 y jurisprudencia citada).

85.- El principio de interpretación conforme exige, sin embargo, que los órganos jurisdiccionales nacionales, tomando en consideración la totalidad de su Derecho interno y aplicando los métodos de interpretación reconocidos por este, hagan todo lo que sea de su competencia a fin de garantizar la plena efectividad de la directiva de que se trate y alcanzar una solución conforme con el objetivo perseguido por esta ( sentencias de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C- 103/18 y C-429/18, EU:C:2020:219, apartado 124 y jurisprudencia citada).

86.- En este contexto, el Tribunal de Justicia ha declarado que la exigencia de interpretación conforme obliga a los órganos jurisdiccionales nacionales a modificar, en caso necesario, su jurisprudencia reiterada si esta se basa en una interpretación del Derecho interno incompatible con los objetivos de una directiva. Por lo tanto, el tribunal nacional no puede considerar válidamente que se encuentra imposibilitado para interpretar la norma nacional de que se trata de conformidad con el Derecho de la Unión por el mero hecho de que, de forma reiterada, haya interpretado esa norma en un sentido que no es compatible con ese Derecho (véase, en este sentido, la sentencia de 6 de noviembre de 2018, Bauer y Willmeroth, C-569/16 y C-570/16, EU:C:2018:871, apartado 68 y jurisprudencia citada).

87.- Por consiguiente, en el caso de autos, corresponderá al órgano jurisdiccional remitente comprobar si la normativa nacional controvertida en el litigio principal se presta a una interpretación que sea conforme con la cláusula 5 del Acuerdo Marco.

88.- Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones prejudiciales primera a cuarta que la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional, tal como ha sido interpretada por la jurisprudencia nacional, que, por un lado, permite, a la espera de la finalización de los procesos selectivos iniciados para cubrir definitivamente las plazas vacantes de trabajadores en el sector público, la renovación de contratos de duración determinada, sin indicar un plazo preciso de finalización de dichos procesos, y, por otro lado, prohíbe tanto la asimilación de esos trabajadores a «trabajadores indefinidos no fijos» como la concesión de una indemnización a esos mismos trabajadores. En efecto, esta normativa nacional, sin perjuicio de las comprobaciones que corresponde efectuar al órgano jurisdiccional remitente, no parece incluir ninguna medida destinada a prevenir y, en su caso, sancionar la utilización abusiva de sucesivos contratos de duración determinada.

93.- Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la quinta cuestión prejudicial que la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco debe interpretarse en el sentido de que consideraciones puramente económicas, relacionadas con la crisis económica de 2008, no pueden justificar la inexistencia, en el Derecho nacional, de medidas destinadas a prevenir y sancionar la utilización sucesiva de contratos de trabajo de duración determinada.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Séptima) declara:

1.- La cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada, celebrado el 18 de marzo de 1999, que figura en el anexo de la Directiva 1999 / 70 / CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el Trabajo de Duración Determinada, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional, tal como ha sido interpretada por la jurisprudencia nacional, que, por un lado, permite, a la espera de la finalización de los procesos selectivos iniciados para cubrir definitivamente las plazas vacantes de trabajadores en el sector público, la renovación de contratos de duración determinada, sin indicar un plazo preciso de finalización de dichos procesos, y, por otro lado, prohíbe tanto la asimilación de esos trabajadores a «trabajadores indefinidos no fijos» como la concesión de una indemnización a esos mismos trabajadores. En efecto, esta normativa nacional, sin perjuicio de las comprobaciones que corresponde efectuar al órgano jurisdiccional remitente, no parece incluir ninguna medida destinada a prevenir y, en su caso, sancionar la utilización abusiva de sucesivos contratos de duración determinada.

2.- La cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada, celebrado el 18 de marzo de 1999, que figura en el anexo de la Directiva 1999/70, debe interpretarse en el sentido de que consideraciones puramente económicas, relacionadas con la crisis económica de 2008, no pueden justificar la inexistencia, en el Derecho nacional, de medidas destinadas a prevenir y sancionar la utilización sucesiva de contratos de trabajo de duración determinada>>.

Vista la sentencia que acabamos de transcribir en parte, y como ya anticipamos más arriba, la apelación debe ser desestimada porque, con abstracción de si en el caso se ha producido o no una situación de abuso, en cualquier caso, los pedimentos de la apelación no pueden recibir una favorable acogida a la luz del Derecho nacional y de la jurisprudencia del TJUE.

Es de observar que la apelante tiene una larga trayectoria de servicios a la Administración de Justicia como interina, pero es de ver que no basta una sucesión de nombramientos temporales para que haya abuso pues los mismos pueden responder a una causa objetiva, siendo así que en el caso no disponemos de la necesaria prueba para poder afirmar que los sucesivos nombramientos temporales no obedecieran a necesidades temporales de la Administración demandada. Es de advertir que la cuestión del alegado abuso requeriría la correspondiente prueba y no meros indicios, entrando aquí en juego las reglas de la carga de la prueba, que en principio corresponde a la parte actora, si bien no puede obviarse el principio de facilidad probatoria por la proximidad a la fuente de prueba, cuyo principio afectaría a la Administración demandada y a la diligencia que a ésta le sería exigible. No obstante, en el caso no resulta inexcusable resolver la cuestión de la alegada situación de abuso como premisa necesaria del fallo de la sentencia dada la normativa nacional y la jurisprudencia del TJUE, que no permiten estimar las pretensiones de la recurrente al ser las mismas contrarias a la legislación nacional y carecer la cláusula 5ª del Acuerdo Marco de referencia de efecto directo.

En línea con lo anterior interesa citar aquí los artículos 2.5, 4.c) y 10 del Real Decreto-Legislativo 5/2015, y el artículo 489 de la LOPJ, en cuanto regulación de los interinos en el Derecho español, cuya normativa damos por reproducida y que se opone a las pretensiones de la recurrente.

En efecto, ninguno de los pedimentos de la parte recurrente es admisible a la luz del Derecho nacional y de la jurisprudencia del TJUE al ser contrarias a la normativa nacional sobre funcionarios interinos que reseñamos más arriba [vid. los artículos 2.5, 4.c) y 10 del Real Decreto-Legislativo 5/2015, y el artículo 489 de la LOPJ], cuya normativa no podemos ignorar según la sentencia del TJUE de 3 de junio de 2021 (e n el asunto C-726/19) anteriormente transcrita, que dice que la repetida cláusula 5 del Acuerdo Marco de referencia que se invoca por la parte actora no reúne las condiciones para tener un efecto directo y que los tribunales nacionales no pueden dejar de aplicar el Derecho interno ante una norma comunitaria de esta índole, que no puede servir de base para hacer una interpretación contra legem del Derecho nacional.

En fin, y en función de todo lo dicho hasta ahora, inane deviene a los efectos del presente recurso la alegada Ley 20/2021, cuyo análisis por ello resultaría ocioso.

Cuanto antecede conduce a la desestimación del recurso al no ser de recibo ninguno de los pedimentos de que se trata de la apelante en función de la competencia de este Tribunal, sin perjuicio de un eventual recurso por incumplimiento del Estado ante el TJUE, lo que es ajeno a este proceso.

Finalmente, la jurisprudencia del TJUE sobre la materia es suficientemente esclarecedora y no apreciemos la existencia de méritos para plantear cuestión prejudicial alguna en el presente caso, y ello sin perjuicio de señalar que dicha jurisprudencia está plagada de matices y que utiliza conceptos autónomos propios del Derecho de la Unión Europea, lo que exige una lectura detenida y de conjunto de la misma para captar su verdadero espíritu y no sacar conclusiones apresuradas de parágrafos aislados.

QUINTO.- La desestimación del recurso conlleva la imposición a la parte apelante de las costas de esta alzada ( artículo 139.2 de la LJ).