Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 299/2021 de 27 de marzo del 2023

PRIMERO: Se fundamenta el escrito de demanda en la consideración de que los recurrentes han sufrido un daño patrimonial que no tienen el deber jurídico de soportar, consecuencia de la actuación antijurídica de la administración demandada. Se señala como evento lesivo la actuación administrativa llevada a cabo por la Unidad de Carreteras en Alicante, que se concreta en las resoluciones de fecha 18 de noviembre de 2015 (orden de paralización de obras), de fecha 8 de febrero de 2016 (denegación de autorización para demolición y construcción de edificio, y de fecha 14 de abril de 2016 (por la que desestima recurso de reposición); así como la actuación de esa misma administración, por acción y por omisión, desde el día 23 de febrero de 2007 (fecha del Acta de Ocupación de parte de la parcela propiedad de los recurrentes) hasta la citada orden de paralización de obras de 18/11/2015. Se alega que las anteriores actuaciones son contrarias a Derecho y que, aunque no lo fueran, la actuación administrativa sería igualmente antijurídica, generadora de un daño que los recurrentes no tienen el deber legal de soportar, al contravenir principios generales del derecho administrativo directamente aplicables al caso: principios de buena fe, confianza legítima y proporcionalidad.

Se razona que la finca registral núm. NUM000 del Registro de la Propiedad de Santa Pola, de la que son propietarios los recurrentes, está descrita como:

"Rústica.- Parcela de terreno secano, situada en el partido de Valverde Bajo, del término municipal de Santa Pola, punto conocido "El Clot", es de forma irregular y tiene una cabida de seis tahúllas seis octavas y once brazas, equivalentes a sesenta y cuatro áreas y ocho centiáreas y diecisiete decímetros cuadrados, que linda por el Norte, con finca de donde ésta se segrega y se reserva el vendedor; al Sur, con la carretera de Elche a Santa Pola; por Poniente, la carretera de Torrevieja a Alicante; y por Levante, con heredero de Benedicto".

Que está clasificada Suelo Urbano ya desde el PGOU de Santa Pola de 1973, clasificación que se ha venido manteniendo invariablemente por el PGOU de 1985 y por el vigente PGOU de 2008; ubicada en la denominada "Zona Industrial Urbana" (Z.I.U.), de uso industrial y comercial.

Que la parcela, antes de la solicitud de licencia y posterior autorización, albergaba una antigua construcción (la discoteca Camelot), ya demolida, que se situaba por delante de la Línea Límite de Edificación de la antigua Ley de Carreteras (es decir, dentro de la franja de 25 metros medidos desde la AEC de la CN-332, establecida por el art. 25 de la Ley 25/1988); que el Proyecto de construcción de nave comercial que obtuvo licencia por parte del Ayuntamiento de Santa Pola preveía un recinto de supermercado situado "entre la distancia de 55 metros (punto más alejado) y 32 metros (punto más cercano) respecto de la AEC más próxima a la carretera, es decir, del ramal de incorporación a la carretera N-332"; que la línea límite de edificación aplicable a estos terrenos, situados al Este de la CN-332 (margen derecha), entre los pp.kk. 86,700 a 88,00, quedó fijada por el Ayuntamiento de Santa Pola a través del PGOU de 2008 (y antes, por los PGOU de 1973 y 1985); que, al no ser exigible autorización previa, las licencias de demolición y obras otorgadas por el Ayuntamiento de Santa Pola en el año 2015 eran perfectamente válidas y eficaces.

Que la actuación de la Unidad de Carreteras, invariable durante décadas (permitiendo la construcción de edificios y el desarrollo de actividades dentro de la franja de los 25 m) ha generado la confianza legítima de los interesados y del propio Ayuntamiento de Santa Pola, en el sentido de considerar que la línea de edificación en este tramo de carretera, o bien se hizo coincidir con el límite de las parcelas en suelo urbano, o bien quedó establecida a una distancia que no afectaba a las edificaciones existentes; o que, en el peor de los casos, quedó establecida a un máximo de 25 m, de tal manera que no impedía la construcción de la nave comercial autorizada en el año 2015 (situada a una distancia entre los 55 m y los 32 m). Que en el Acta de Ocupación (febrero de 2007) de los terrenos para la construcción del ramal de acceso la Unidad de Carreteras reconoció expresamente, no solo la existencia de la edificación, sino la legalidad de la actividad que se venía desarrollando (discoteca), garantizando además su continuidad.

Que desde los años 70 y hasta noviembre de 2015, sobre la parcela de los recurrentes existía un edificio de más de 500 m2 construidos que venía siendo destinado a Discoteca Sala de Fiestas, siendo explotada en los últimos años por la mercantil " PROMOCHESS FORMACIÓN, S.L.". Con fecha 31 de diciembre de 2014, la propiedad y la referida mercantil acordaron la resolución del contrato de arrendamiento. La Unidad de Carreteras en Alicante había garantizado la continuidad de esa actividad cuando, a través de "Acta de Ocupación de Bien Inmueble" de 23 de febrero de 2007, suscrito entre la propiedad, el Ayuntamiento de Santa Pola y la D.G. de Carreteras, ocupó, con carácter urgente y gratuitamente, un total de 205 m2 de la finca para la ejecución de un ramal de acceso a la CN-332; los términos en que fue redactada el Acta de ocupación acreditan que, al menos desde el año 1988, la parcela estaba enclavada en suelo urbano consolidado por la urbanización, que tenía licencia de actividad y que estaba destinada a una actividad legalmente permitida por el Plan General. Ante la comprobación de la realidad física del inmueble, en el que existían tres edificios consolidados y situados a distancias inferiores a los 25 m, la Administración debía o bien declarar formalmente dichos edificios en situación legal de fuera de ordenación, estableciendo el régimen legal que les sería aplicable desde la construcción del ramal, o bien adoptar alguna resolución por la que estableciera definitivamente la línea límite de edificación, atendiendo a las especialísimas circunstancias concurrentes; al no adoptar ninguna de esas soluciones, los recurrentes estaban legitimados para interpretar que la línea límite de edificación coincidía con la establecida en los planos del PGOU de 2008 o que, como máximo, quedaba situada a una distancia de 25 m, entendiendo que las obras autorizadas mediante licencia del Ayuntamiento estaban exentas de autorización previa, al quedar situadas a una distancia mínima de 32 m. Por ello, las resoluciones adoptadas en el año 2015 y 2016, son contrarias a derecho, por contrarias a la ley y a los principios de buena fe y confianza legítima que deben regir toda actuación administrativa. Que con la ejecución del ramal de acceso, en parte sobre la parcela de los recurrentes, se agotaron las posibilidades de ampliación de la CN-332 en estos terrenos, de tal forma que ya no concurre la supuesta necesidad pública que la ley pretende proteger a la hora de establecer las zonas de servidumbre y protección.

Que las acciones y omisiones imputables a la Administración son: -no haber tramitado la Unidad de Carreteras en Alicante el oportuno Estudio de Delimitación de tramos urbanos, pese a reunir la parcela en cuestión todos los requisitos necesarios para la consideración legal como tramo urbano o travesía ( art. 122.2 RD 1812/94); -no aplicó a este tramo el régimen previsto por el art. 85 del Reglamento de Carreteras, incumpliendo lo dispuesto por este precepto y obviando las especiales circunstancias concurrentes; -no estableció la línea límite de edificación a 8 m (como permite la normativa aplicable), atendiendo a la condición de suelo urbano consolidado durante décadas, a la condición de carretera convencional y la inexistencia de proyecto ni previsión alguna de desdoblamiento o ampliación; -tampoco se avino a aceptar o a interpretar que, en el momento preciso de la orden de paralización de las obras, el PGOU de Santa Pola equivalía a la delimitación de suelo urbano en este tramo, obviando y despreciando la existencia de una licencia de obras legalmente otorgada; -una vez tomada conciencia de la gravísima situación generada por la orden de paralización, no se avino a adoptar ninguna solución, de entre las posibles legalmente, encaminada a evitar o minorar el daño; -no ha razonado su actuación en la protección del interés general y ha obviado injustificadamente las especialísimas circunstancias que concurren en este caso concreto que exigían de esa administración un plus de diligencia, buena fe y una mayor sensibilidad en la ponderación de los derechos concurrentes.

Se razona sobre la inexistencia de identidad entre este recurso y el seguido ante el TSJCV (PO 337/2016), interpuesto por ALDI SUPERMERECADOS, S.L.

Que era de aplicación lo dispuesto por el artículo 33.2 de la Ley 37/2015, por lo que nos encontramos ante una carretera nacional (N-332) que, en este tramo, tiene la consideración de carretera convencional; la línea límite de edificación en este tramo quedaba establecido a una distancia máxima de 25 m y no de 50 m; el ministerio de Fomento tenía la potestad de fijar una línea límite de edificación inferior a la establecida con carácter general, aplicable a determinadas carreteras estatales en zonas o tramos perfectamente delimitados, habiendo mantenido una interpretación inflexible, arbitraria, en claro abuso de derecho, concurriendo mala fe y contraria a derecho.

Que los propietarios de la finca pactaron con ALDI un derecho de superficie por plazo de 45 años, a los efectos de permitir que el superficiario " pueda construir y explotar, sobre la misma, un edificio comercial destinado a supermercado de alimentación y otros productos de consumo, (...)". Las resoluciones adoptadas por la Administración determinaron la imposibilidad de construir el edificio comercial y sus instalaciones anexas (fundamentalmente aparcamientos), para el que ya se habían obtenido todas las licencias y autorizaciones preceptivas (licencia de demolición, licencia de obra mayor y licencia ambiental). Ello dio lugar a la resolución del derecho de superficie y, en consecuencia, es el origen de los daños y perjuicios ocasionados a la propiedad. La resolución se formalizó en Acuerdo Transaccional suscrito con fecha 17 de mayo de 2019, poniendo fin al procedimiento civil seguido en el Juzgado de Primera Instancia nº 1 de Elche, a instancia de los recurrentes contra ALDI; el acuerdo fue homologado por el citado Juzgado por Auto de fecha 31 de mayo de 2019.

Se reclama el canon superficiario dejado de percibir, 5.580.000 €, más IVA y la actualización prevista en la cláusula quinta del contrato, descontando de dicha cantidad lo ya abonado por ALDI, resultando la cantidad de 5.516.000 €.

Los fundamentos jurídicos de la demanda giran en torno a los argumentos expuestos en el relato de hechos, señalando las normas legales y reglamentarias que considera la actora de aplicación al caso; invocando los principios de buena fe y confianza legítima.

SEGUNDO: El Abogado del Estado, en su escrito de contestación a la demanda, alega como antecedentes de hecho a destacar que, en noviembre de 2015, la mercantil ALDI SUPERMERCADOS, S.L. solicitó ante la Unidad de Carreteras de Alicante autorización para construcción de nave comercial en una parcela situada junto a la carretera N-332, p.k. 87+700, margen derecha, en el término de Santa Pola; el 18 de noviembre de 2015 el Ingeniero Jefe de la Unidad de Carreteras de Alicante dictó una orden de paralización de las obras que se estaban llevando a cabo sin autorización en la referida parcela; el 8 de febrero de 2016, el Ingeniero Jefe de la Demarcación de Carreteras de la Comunidad Valenciana, por delegación del Director General de Carreteras, resolvió denegar autorización para la «demolición de una edificación y posterior construcción de una nave comercial» en la parcela antedicha por encontrarse parcialmente dentro de la zona de limitación a la edificabilidad que, de acuerdo con el artículo 33.2 de la Ley de Carreteras de 2015, se encuentra a 50 metros de la arista exterior de la calzada del ramal; ALDI interpuso recurso de reposición contra el anterior acuerdo, que fue desestimado el 12 de abril de 2016; contra esta desestimación, ALDI interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, recayendo sentencia desestimatoria de fecha 28 de junio de 2018. Tras demandar a ALDI por incumplimiento de contrato y después acordar la resolución del contrato de mutuo acuerdo, los propietarios de la finca decidieron reclamar una indemnización a la Administración.

Se razona que no concurren los elementos necesarios para que proceda el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Que el origen de los daños que dicen haber sufrido los recurrentes no se sitúa en las actuaciones de la Administración sino en el incumplimiento contractual de ALDI; al haberle sido denegada por la Unidad de Carreteras de Alicante la autorización para la construcción de la nave comercial. Que el 17 de mayo de 2019 los propietarios de la finca y ALDI llegaron a un acuerdo transaccional, en virtud del cual las partes acordaban resolver el derecho de superficie por la imposibilidad de construir el edificio comercial, y ALDI se comprometía a satisfacer a los propietarios una indemnización por la pérdida del edificio derribado y de su licencia de actividad, de 330.000 euros. Por tanto, el daño sufrido por los recurrentes no derivaba del funcionamiento normal ni anormal de la Administración. Que la Administración, al ordenar primero la paralización de las obras y denegar después la autorización para la demolición de un edificio y construcción de una nave comercial no puede ser causante de los daños, toda vez que dicta tales resoluciones con sujeción estricta a Derecho, y en el ejercicio de sus funciones; si los recurrentes consideraban que tales actuaciones fueron las causantes de los daños padecidos, debieron haber impugnado tales actos por las vías correspondientes, como en parte sí hizo ALDI frente a la resolución denegatoria de la autorización, si bien el recurso en vía judicial fue desestimado por sentencia de 28 de junio de 2018; de manera que el daño, de haber existido, en ningún caso podría calificarse de antijurídico, pues los recurrentes tendrían el deber jurídico de soportarlo. Los recurrentes se aquietaron plenamente ante la actuación de la Administración, y ALDI, al obtener una sentencia desestimatoria, decidió incumplir unilateralmente el contrato que tenía con los aquí recurrentes; una vez resuelto el contrato, tanto los recurrentes como ALDI trataron de desplazar la responsabilidad a la Administración argumentando que la imposibilidad de establecer el negocio comercial en la parcela era imprevisible y se debe a decisiones de la Administración, sin embargo, no está probada la imposibilidad de implantar el centro comercial que implicaría la imposibilidad de cumplimiento del contrato y, aunque fuera cierta esa imposibilidad, no sería antijurídica, sino que los particulares tendrían el deber jurídico de soportarla. Que la resolución de la Demarcación de Carreteras de 8 de febrero de 2016 solamente se limitó a denegar una concreta propuesta de los entonces interesados, denegación que fue confirmada por el TSJCV, y que se fundamentaba en que las obras e instalaciones, objeto de la autorización solicitada, no se ajustan a los requisitos establecidos en el artículo 33 de la Ley 37/2015, de Carreteras, señalando que "los ramales tendrán la línea límite de edificación a 50 metros" y la edificación proyectada se situaba parcialmente dentro de la línea límite de edificación de la carretera N-332; tal obstáculo perfectamente podría haberse salvado aportando un nuevo proyecto que se adecuara a los requisitos jurídicos y técnicos exigidos por la normativa vigente.

Que ni el cambio de normativa no es atribuible a la Unidad de Carreteras, ni la interpretación que este organismo hizo de la normativa de aplicación puede calificarse de errónea, pues es la que ha mantenido el TSJCV en su sentencia, que no fue recurrida en casación, en la que se confirma la legalidad de la denegación de la autorización, por invasión de la zona de limitación a la edificabilidad que establece el artículo 33.2 de la Ley 37/2015. Que no concurren los supuestos de excepción del artículo 33.3 y 48 de la misma ley; la primera se refiere a zonas determinadas, no a parcelas, y la segunda a la elaboración de un estudio de delimitación de tramos urbanos; los interesados solicitaron la delimitación de la línea de delimitación el 26/02/2021, después de formular la reclamación de responsabilidad patrimonial y sin haber accionado judicialmente contra la inactividad de la Administración. Que el Estudio de Delimitación de Tramos Urbanos es uno de los diferentes tipos de estudios de carreteras [ art. 11.2.g) LC], cuya competencia corresponde al Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, y deben llevarse a cabo y aprobarse de acuerdo con las prescripciones de la Ley de Carreteras; ni los informes al PGOU ni las eventuales autorizaciones que pueda dictar la Demarcación o la Unidad de Carreteras pueden arrogarse la virtualidad de un EDTU.

Que no es cierto que las pretendidas obras de la nave comercial gozaran de suficiente cobertura jurídica con las licencias municipales, pues la licencia urbanística de obras mayores indicaba que sólo producía efectos entre el Ayuntamiento y el titular, el cual debía obtener el resto de autorizaciones pertinentes, y además ni siquiera amparaba el inicio de ninguna obra, pues estaba supeditada a la presentación del Proyecto de Ejecución y demás documentación anexa y proyectos complementarios exigidos legalmente; y la licencia de obras menores consistentes en derribo de edificio de planta baja existente indicaba "1. Autorizar, salvo el derecho de propiedad, sin perjuicio de terceros y de las autorizaciones que en su caso, debieran obtener (...)"; toda actuación en la parcela, por tener acceso al enlace, debía ser autorizada por el Ministerio. No puede entenderse que las acciones y omisiones de la Unidad hayan generado la confianza legítima de que no era necesaria autorización previa. Y, a la fecha de presentación de la solicitud por parte de ALDI, 17 de noviembre de 2015, ya estaba en vigor la Ley 37/2015, habiendo declarado el TSJCV en su sentencia que era ésta la ley aplicable al caso. La actuación de la Administración no ha negado ni cuestionado la validez de las licencias municipales, sino que se limita a afirmar que no eximen de obtener las preceptivas autorizaciones de la Dirección General de Carreteras.

Por último, razona el Abogado del Estado que la reclamación administrativa consta firmada el 4 de junio de 2020 y presentada el 5 de junio de 2020; confundiendo la parte recurrente el plazo para recurrir en vía judicial el silencio de la Administración, con el plazo para reclamar ante la Administración -un año-. En todo caso, el dies a quo del plazo para interponer la reclamación no es la fecha en que se le notificó el Auto judicial que homologaba el acuerdo entre los recurrentes y ALDI sobre la resolución del derecho de superficie; ello supondría dejar una cuestión de orden público, como es la de los plazos de prescripción, al arbitrio de los particulares. La parte recurrente sitúa el origen de los daños en la actuación administrativa, y concretamente, se refiere a tres actos concretos: a la Resolución de 18 de noviembre de 2015 (orden de paralización de obras), a la Resolución de 8 de febrero de 2016 (denegación de autorización para demolición y construcción de edificio), y a la Resolución de 14 de abril de 2016 (desestimatoria del recurso de reposición); cualquiera de estas fechas podría considerarse como el dies a quo de la reclamación, por lo que la reclamación se habría presentado fuera de plazo, y estaría prescrita; incluso si se considerase que el daño se manifestara tras la firmeza de la sentencia del TSJCV, resultaría que la reclamación estaría igualmente prescrita. La tesis de la parte recurrente evidenciaría que el daño, si existió, lo produjo la resolución del contrato.

Y, con carácter subsidiario, se señala que la cuantificación de la indemnización es absolutamente inadmisible, por cuanto pretende ascender a la totalidad de ingresos que habrían tenido los propietarios durante toda la vida del contrato.

TERCERO: El concepto de responsabilidad patrimonial de la Administración, consagrado en el art. 106.2 de la Constitución Española y desarrollado por la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y actualmente por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en la configuración que de esta figura ha ido construyendo la jurisprudencia, viene exigiendo para que resulte viable la reclamación de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, que el particular sufra una lesión en sus bienes o derechos que no tenga obligación de soportar y que sea real, concreta y susceptible de evaluación económica; que la lesión sea imputable a la Administración y consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y que, por tanto, exista una relación de causa-efecto entre el funcionamiento del servicio y la lesión, sin que ésta sea producida por fuerza mayor ( STS de 20/06/06).

La naturaleza de responsabilidad objetiva impone que no sólo no es menester demostrar, para exigir aquella responsabilidad, que los titulares o gestores de la actividad administrativa que ha generado un daño han actuado con dolo o culpa, sino que ni siquiera es necesario probar que el servicio público se ha desenvuelto de manera anómala, pues los preceptos constitucionales y legales que componen el régimen jurídico aplicable extienden la obligación de indemnizar a los casos de funcionamiento normal de los servicios públicos.

Debe, pues, concluirse que para que el daño concreto producido por el funcionamiento del servicio a uno o varios particulares sea antijurídico basta con que el riesgo inherente a su utilización haya rebasado los límites impuestos por los estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social. No existirá entonces deber alguno del perjudicado de soportar el menoscabo y, consiguientemente, la obligación de resarcir el daño o perjuicio causado por la actividad administrativa será imputable a la Administración.

Es sabido que la responsabilidad de las Administraciones públicas, en nuestro ordenamiento jurídico, tiene su base no solo en el principio genérico de la tutela efectiva que en el ejercicio de los derechos e intereses legítimos reconoce el art. 24 de la Constitución, sino también, de modo específico, en el art. 106.2 de la propia Constitución al disponer que los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualesquiera de sus bienes y derechos, salvo los casos de fuerza mayor, siempre que sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos; en los artículos 32 y ss. de la Ley 40/2015, y en los artículos 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa, que determinan el derecho de los particulares a ser indemnizados por el Estado de toda lesión que sufran siempre que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, y el daño sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado, habiéndose precisado en reiteradísima jurisprudencia que para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración son precisos los siguientes requisitos:

a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

b) Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal -es indiferente la calificación- de los servicios públicos, en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando el nexo causal.

c) Ausencia de fuerza mayor.

d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño causado.

En este sentido, haciéndose eco de una pacífica y consolidad doctrina jurisprudencial, la STS de 10/10/07 recuerda:

«(...) Es cierto que la principal característica de la responsabilidad patrimonial es su carácter directo y objetivo, en el doble sentido de que la reclamación se formula frente a la Administración actuante sin necesidad de concretar al funcionario causante del daño, y de que la responsabilidad, y por tanto la obligación de indemnización, nace sin necesidad de que exista culpa, ni siquiera ilicitud o anormal funcionamiento de la Administración, pero ello tampoco convierte, a través de esta institución, a la Administración en una aseguradora universal de cualquier daño que sufran los particulares. La Jurisprudencia del Tribunal Supremo, así lo ha reiterado, por todas sentencia de 7 de febrero de 1.998 , 10 de febrero de 2.001 y 26 de febrero de 2.002 , al afirmar que: "para que nazca la responsabilidad patrimonial de la Administración, y que ahora contempla expresamente el artículo 141.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo común, redactado por Ley 4/1999, de 13 de enero, al disponer que "sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley..."; es necesario que el daño sea antijurídico al no existir deber de soportarlo pues lo contrario convertiría a las Administraciones Públicas en aseguradoras universales de todos los riesgos sociales, lo que no resulta acorde con el significado de la responsabilidad extracontractual aunque sea objetiva o por el resultado, como declaró esta Sala, entre otras, en su Sentencia de 7 de febrero de 1.998 (recurso de casación 6282/93 , fundamento jurídico tercero)».

En STS de 17/06/2014, se establece una vez más que «(...) en el ámbito de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas la existencia de una causa entre el hecho o acto jurídico público y la lesión producida es uno de los debates que suscitan mayores problemas desde el punto de vista teórico y, desde luego, no deja de ofrecer una compleja dificultad en el campo de la realidad en que se suscita. En este sentido se han elaborados criterios doctrinales en las distintas disciplinas en que se suscita esta polémica, que a la hora de la aplicación a la realidad dificultan su encaje a los diversos hechos en que se suscita el debate, debiendo concluirse como criterio rector en su aplicación a la propia realidad, de las circunstancias que concurren en cada caso para concluir en la producción de un resultado lesivo, porque pueden concurrir, y de hecho concurren, una multitud de presupuestos que lo condicionan, de tal forma que es necesario determinar cuál de estas causas, de entre esa pluralidad, sea la que se erija como potencialmente suficiente para producir el daño, para concluir que la lesión en sentido técnico, "sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos"...

Lo que interesa destacar, como recuerda la sentencia de 14 de febrero de 2011 (recuso de casación 3964/2006 ) es la necesidad de la relación causal entre el funcionamiento de los servicios y la lesión sufrida por los ciudadanos, y que fuera de dicha relación de causa-efecto, no puede decretarse la responsabilidad de las Administración o, en palabras de la mencionada sentencia, "sin que se pueda generalizar dicha responsabilidad más allá de este principio de causalidad"; porque en otro caso, desvinculada la responsabilidad de la exigencia causal, se convertiría a la Administración en un modo de aseguradora general de riesgos imprevisibles que ni el legislador ha querido ni parece comportar una exigencia de las Administraciones en su actividad prestacional de servicios públicos, porque si así fuera se encarecerían de manera desorbitada con quebranto de su financiación. Como se declara en la sentencia de 27 de noviembre de 2012 (recurso de casación 4237/2010 ) "es requisito necesario que entre la lesión y en funcionamiento de los servicios públicos exista una relación de causa y efecto que ha de ser directa, inmediata y exclusiva, o indirecta, sobrevenida o concurrente con hechos dañosos de terceros o de la propia víctima"

(...)

Sin embargo, cuando la imputación de la lesión al funcionamiento del servicio público se vincula a una omisión de la Administración en dicha prestación, y de eso se trata en el presente supuesto, la determinación del nexo causal se complica, porque, como se declara en la sentencia mencionada, que sigue lo ya declarado en la de 21 de febrero de 2012 (recurso de casación 3036/2010 ), no es ya suficiente con que la lesión sea esa consecuencia lógica de la actividad prestacional pública, porque siempre se dará dicha conexión, es decir, siempre existirá una vinculación entre la prestación del servicio, en su modalidad omisiva, y la lesión.

(...)

Sin embargo, en tales supuestos de omisión, para evitar esa extensión desmesurada de la institución que el Legislador no ha querido, la relación de causalidad se integra de un elemento añadido al de esa conexión lógica; es decir, la necesidad de un deber -no solo una obligación- de la Administración de actuar en un determinado sentido; en palabras de las sentencias mencionadas "es necesario que haya algún otro dato en virtud del cual quepa objetivamente imputar la lesión a dicho comportamiento omisivo de la Administración; y ese dato que permite hacer la imputación objetiva sólo puede ser la existencia de un deber jurídico de actuar."»

Por otra parte, se ha de tener en cuenta que el art. 67.1 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común dispone " Los interesados sólo podrán solicitar el inicio de un procedimiento de responsabilidad patrimonial, cuando no haya prescrito su derecho a reclamar. El derecho a reclamar prescribirá al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste su efecto lesivo.En caso de daños de carácter físico o psíquico a las personas, el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas.

En los casos en que proceda reconocer derecho a indemnización por anulación en vía administrativa o contencioso-administrativa de un acto o disposición de carácter general, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse notificado la resolución administrativa o la sentencia definitiva".

CUARTO: En el presente caso, en el largo y reiterativo escrito de demanda se señala inicialmente como evento lesivo sobre el que gravita la imputación de responsabilidad a la Administración demandada la actuación administrativa de la Unidad de Carreteras en Alicante, que se concreta en la resolución de fecha 18 de noviembre de 2015, por la que se ordena la paralización de obras iniciadas sin autorización, la resolución de fecha 8 de febrero de 2016, de denegación de autorización para demolición y construcción de edificio, y la resolución de fecha 14 de abril de 2016, por la que desestima recurso de reposición contra la anterior; así como la actuación de esa misma Administración, por acción y por omisión, desde el día 23 de febrero de 2007 (fecha del Acta de Ocupación de parte de la parcela propiedad de los recurrentes) hasta la orden de paralización de obras de 18/11/2015. En este último aspecto, se imputa a la Administración no haber tramitado la Unidad de Carreteras en Alicante el Estudio de Delimitación de tramos urbanos, reuniendo la parcela todos los requisitos necesarios para la consideración legal como tramo urbano o travesía; no haber aplicado a este tramo el régimen previsto por el art. 85 del Reglamento de Carreteras; no haber establecido la línea límite de edificación a 8 m (como permite la normativa aplicable); no haber aceptado interpretar que, en el momento preciso de la orden de paralización de las obras, el PGOU de Santa Pola equivalía a la delimitación de suelo urbano en este tramo, obviando y despreciando la existencia de una licencia de obras legalmente otorgada; no haber adoptado ninguna solución encaminada a evitar o minorar el daño; no haber razonado su actuación en la protección del interés general.

No obstante ser esas concretas actuaciones las que se identifican como generadoras de los perjuicios cuya indemnización se solicita, a la hora de establecer el dies a quo del inicio del plazo de un año para ejercitar la acción de responsabilidad patrimonial, se indica que comenzó el día 5 de junio de 2019, fecha de notificación a las partes del Auto de 31/05/2019, dictado por el Juzgado de Primera Instancia nº 1 de Elche en el Procedimiento Ordinario seguido contra ALDI por incumplimiento de contrato. De manera que se determina la producción del daño indemnizable, cuya indemnización se reclama a la Administración, con referencia a un acuerdo privado en el curso de un procedimiento civil en el que la Administración no era parte. Cifrando además en importe del daño tomando como referencia los términos económicos del contrato privado celebrado entre la propiedad de la finca y ALDI, después resuelto.

Tal como alega el Abogado del Estado, pase al larguísimo relato del escrito de demanda, plagado de datos y hechos que se repiten, para imputar a la Administración demandada acciones y omisiones de las que derivarían los perjuicios patrimoniales cuya indemnización se reclama, es lo cierto que en el mismo escrito de demanda los recurrentes sitúan el origen de los daños que dicen haber sufrido no en esas actuaciones de la Administración -resoluciones de paralización de obras, denegación de autorización para demolición y construcción, desestimación de recurso de reposición- ni en la inactividad ya indicada, sino en el incumplimiento contractual de ALDI, al haberle sido denegada por la Unidad de Carreteras de Alicante la autorización para la construcción de la nave comercial.

Es evidente que el evento lesivo imputable a la Administración no puede ser ese incumplimiento de un contrato privado, al que era ajeno el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (antes Ministerio de Fomento); pues en tal caso se situaría la reclamación en el ámbito de la responsabilidad contractual entre privados. No siendo, en consecuencia, la fecha del Auto de homologación del acuerdo de resolución del contrato privado o la fecha de su notificación el momento de inicio del plazo de un año para la interposición de la reclamación en vía administrativa de responsabilidad patrimonial de la Administración. Por tanto, a la fecha de interposición de la reclamación habría transcurrido más de un año desde las actuaciones administrativas que se identifican como causantes del daño.

QUINTO: Da do que en el expediente administrativo de responsabilidad patrimonial no ha recaído resolución expresa, cabe añadir que, en todo caso, no se puede apreciar la existencia de un daño antijurídico que los reclamantes no tengan el deber de soportar.

Tal como consta en el expediente, los requerimientos de paralización de las obras, dirigidos a la propiedad de la finca y a ALDI -superficiario- y la denegación de la autorización para la demolición y construcción de edificio, solicitada por ALDI, se fundamentó, primero en que las obras de demolición de la edificación dedicada a discoteca no contaba con la preceptiva autorización del Ministerio de Fomento, y la denegación de la autorización a ALDI en que la distancia de la línea límite de edificabilidad, conforme a la Ley de Carreteras de aplicación era de 50 metros (Ley 37/2015).

La entidad ALDI interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución desestimatoria del recurso de reposición contra la denegación de la autorización solicitada. Dicho recurso, seguido ante la Sala de lo Contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, fue desestimado por sentencia de fecha 28 de junio de 2018, declarada firme el 15 de octubre de 2018. Siendo de destacar que la cuestión controvertida en ese recurso era precisamente la distancia de la línea límite de edificación, y que el Tribunal declaró que la ley aplicable a la solicitud de autorización era la Ley 37/2015; que no se cumplen los requisitos del artículo 47.1 de dicha ley para considerar la parcela como tramo urbano y que, aun aplicando la Ley de Carreteras anterior, la línea límite de edificación sería de 50 metros; que se trata de una parcela colindante con un ramal de incorporación a la carretera N-332, siendo de aplicación el artículo 33.2 de la Ley 37/2015.

Lo declarado en dicha sentencia firme afecta a la finca propiedad de los aquí recurrentes, aun cuando no fueran parte en el procedimiento.

No hay constancia en el expediente de que los recurrentes impugnasen en vía administrativa o judicial las anteriores resoluciones, y tampoco hay constancia alguna de que solicitasen del Ministerio -los interesados o el Ayuntamiento de Santa Pola- la tramitación del Estudio de Delimitación de tramos urbanos, pese a considerar que su finca reunía todos los requisitos para la consideración legal como tramo urbano o travesía. Siendo evidente que la eventual existencia de licencia municipal no exime de la necesaria obtención de autorización o licencia por parte del Ministerio cuando se trata de la realización de obras en zona de afección.

Consecuencia de todo ello es que no podemos considerar como evento lesivo causante de una daño ilegítimo que el recurrente no tenga el deber de soportar la invocada omisión, consistente en no haber iniciado de oficio la tramitación del Estudio de Delimitación de tramos urbanos, pues, como se expone en la jurisprudencia antes citada, para que de la omisión de una actuación de la administración se derive responsabilidad patrimonial es necesaria la existencia de un deber jurídico de actuar; deber jurídico que no se acredita en el presente caso.

Tampoco se estiman como eventos lesivos las mencionadas resoluciones de paralización de obras no autorizadas y de denegación de la autorización solicitada por la entidad ALDI. Pues, al margen de lo dicho sobre la prescripción de la acción para reclamar, en ambos casos la Administración actuó en ejercicio de sus competencias, conforme con lo dispuesto en los artículos 35 y concordantes de la Ley 37/2015. Y tales resoluciones fueron sometidas a juicio de legalidad por parte de ALDI, con resultado desestimatorio, como ya se ha expuesto.

Procediendo, en consecuencia, la desestimación del presente recurso.

SEXTO: A tenor de lo dispuesto en el artículo 139.1 LJCA, procede condenan costas a la parte actora.

La Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el apartado 4 de dicho artículo, fija en 3.000 euros la cuantía máxima de las costas procesales.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,