Sentencia Contencioso-Administrativo 113/2023 Audiencia Nacional. Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 3, Rec. 110/2022 de 27 de junio del 2023

PRIMERO.- Constituye el objeto del presente recurso contencioso administrativo la inactividad de la Administración en relación con el incumplimiento de las cláusulas tercera y octava del Acuerdo entre el Ministerio del Interior, Sindicatos de Policía Nacional y Asociaciones profesionales de la Guardia Civil de equiparación salarial, publicado en el Boletín Oficial del Estado, de fecha 20 de marzo de 2018, como anexo a la Resolución, de fecha 19 de marzo de 2018, de la Secretaría de Estado de Seguridad efectuado el día 26 de mayo de 2021, ante el Consejo de Ministros.

"Tercera. Se destinarán 100 millones de euros cada ejercicio para incentivar el reingreso del personal de Segunda Actividad sin destino y Reserva no ocupada al servicio activo."

"Octava. El Ministerio del Interior impulsará las medidas legislativas que sean necesarias para garantizar que en el futuro no se pueda producir una disfunción salarial entre las policías que realicen las mismas funciones."

Con posterioridad, se dictó resolución, de fecha 27 de enero de 2022, a la que se amplió el recurso, del Secretario de Estado de Seguridad, por medio de la cual se acordaba "Inadmitir las solicitudes presentadas por la AUGC mediante escritos de 20 de mayo de 2021 y 11 de junio de 2021, por las que se requiere al Consejo de Ministros el cumplimiento de lo previsto en la cláusula octava y tercera, respectivamente, del Acuerdo entre el Ministerio del Interior, Sindicatos de Policía nacional y Asociaciones Profesionales de la Guardia Civil de 12 de marzo de 2018 (publicado en el Boletín Oficial del Estado, número 69, de 20 de marzo de 2018)".

SEGUNDO.- Alega la parte actora en su demanda que el Ministerio del Interior no ha llevado a cabo medida legislativa alguna que se consideren necesarias para garantizar que después de la firma del Acuerdo de equiparación salarial no se produzcan disfunciones de carácter salarial entre las policías que realizan las mismas funciones y requerimiento que efectúo la parte recurrente a la Administración demandada, concreto, Consejo de Ministros, a los efectos del artículo 29.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso - Administrativa, en tanto en cuanto, el Gobierno tiene reconocido constitucionalmente la iniciativa legislativa encomendándosela al Consejo de Ministros como órgano colegiado, ex artículo 88 de la Constitución Española, a la vista del contenido de la Cláusula Octava del Acuerdo, instamos a que se cumpla lo allí acordado, mediante la puesta en marcha del proceso necesario al efecto. Destaca que esa inactividad contraria al ordenamiento jurídico por parte del Gobierno, supone la consagración de una situación que está afectando muy negativamente a la plena equiparación salarial de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado con los cuerpos policiales autonómicos que desarrollan funciones similares, al impulso de la modernización, a la mejora calidad en la prestación del servicio y de las condiciones trabajo de los funcionarios de la Policía Nacional y de la Guardia Civil. En definitiva, requiere la parte actora al Consejo de Ministros a fin de que dé estricto cumplimiento a lo previsto en la Cláusula Octava del Acuerdo entre el Ministerio del Interior y los sindicatos de Policía Nacional y Asociaciones profesionales de la Guardia Civil.

Respecto de lo preceptuado en la cláusula tercera del acuerdo por el que se destinarán 100 millones de euros cada ejercicio para incentivar el reingreso del personal de Segunda Actividad sin destino y Reserva no ocupada al servicio activo. Constituye uno de los hitos y compromisos que se relacionan con el pleno e íntegro cumplimento del acuerdo como parte esencial del proceso de equiparación de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado con los cuerpos policiales autonómicos que desarrollan funciones similares. Es un hecho notorio que cuando ha transcurrido más de dos años de la suscrición del citado acuerdo el Ministerio del Interior ha incumplido lo acordado en la Cláusula Tercera del Acuerdo.

Con posterioridad, ya interpuesto recurso contencioso administrativo ante la Sala de lo Contencioso - Administrativo del Tribunal Supremo, se dictó resolución de fecha 27 de enero de 2022 del Secretario de Estado de Seguridad por la que se acordaba: "Inadmitir las solicitudes presentadas por la AUGC mediante escritos de 20 de mayo de 2021 y 11 de junio de 2021, por las que se requiere al Consejo de Ministros el cumplimiento de lo previsto en la cláusula octava y tercera, respectivamente, del Acuerdo entre el Ministerio del Interior, Sindicatos de Policía Nacional y Asociaciones Profesionales de la Guardia Civil de 12 de marzo de 2018 (publicado en Boletín Oficial del Estado, número 69, de 20 de marzo de 2018)".

La Abogada del Estado al contestar a la demanda alega que existe una incongruencia procesal entre el acto administrativo que pone fin a la vía administrativa, que es, efectivamente, la resolución de inadmisión que inadmite conjuntamente ambos requerimientos planteados por el Ministerio de Interior y la acción ejercida de contrario. La parte actora lo expone en los Fundamentos Jurídicos de su demanda como un procedimiento de un supuesto de inactividad, pero lo cierto es que existe una resolución de inadmisión, una resolución de inadmisión que expresamente señala que no existe una inactividad como tal y que procede inadmitir los requerimientos de inactividad porque, a juicio del Ministerio, no se dan los requisitos del artículo 29 de la LJCA. Por ello, con carácter previo, la Abogacía del Estado interesa la inadmisión del Recurso Contencioso - Administrativo al entender que las pretensiones ejercitadas, en el Suplico de la demanda, no son coherentes con el acto administrativo que pone fin a la vía administrativa. Insistimos en que estamos ante una resolución de inadmisión y, sin embargo, la parte actora interesa, en primer término, que se declare la nulidad o anulabilidad de la resolución, impugnada reconociendo el derecho al cumplimiento de lo contenido en las cláusulas tercera y octava, y subsidiariamente, que se ordene al Ministerio del Interior a iniciar una renegociación de las citadas cláusulas. La Abogada del Estado entiende que el efecto aparejado a una resolución de inadmisión puede ser únicamente la obligación del órgano administrativo de dictar una resolución en cuanto al fondo, que, en este caso, sería atender o desestimar los requerimientos formulados, pero, en ningún caso, que por parte del órgano judicial directamente y en contra de lo que se señala específicamente en el artículo 5 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso - Administrativa y el carácter esencialmente revisor que esta tiene ésta, entrar en el fondo del asunto e invoca a tal efecto la sentencia, recaída en el Recurso de Apelación, 33/2018 de la Sección Séptima, Sentencia de fecha 28 de septiembre de 2018, que, efectivamente analiza el carácter limitado de la Jurisdicción Contencioso - Administrativa a la conformidad o disconformidad a Derecho de la inadmisión cuando, efectivamente ésta sea la resolución que pone fin a la vía administrativa. Sostiene la Abogada del Estado en que, efectivamente, esa valoración en cuanto al fondo es, en este momento, exclusivamente atribuible al órgano administrativo, y el procedimiento únicamente podrá efectivamente resolver sobre esa conformidad a Derecho de la resolución de inadmisión. Por un lado, entendemos que es inadmisible la pretensión de que se reconozca directamente por parte del Juzgado el incumplimiento de las cláusulas tercera y octava, porque supondría entrar directamente en cuanto al fondo desatendiendo el hecho de la naturaleza de la resolución de inadmisión, y tampoco cabe que se ordene al Ministerio iniciar una renegociación para el cumplimiento.

Las pretensiones no son admisibles al amparo, incluso del artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso - Administrativa, porque no existe la necesaria coherencia entre el acto administrativo dictado, la actividad administrativa impugnada y las pretensiones que se ejercitan. Entiende que, al amparo de la resolución dictada, en ningún caso, se puede obtener una de las pretensiones reconocidas en el artículo 31, que específicamente se configura como las pretensiones a ejercitar en los casos de inactividad del artículo 29 de la LJCA. Respecto del fondo, la Abogada del Estado considera que la resolución de inadmisión es conforme a Derecho y contrariamente a lo señalado por el Letrado de la parte actora la resolución impugnada expone específicamente los motivos por los que inadmite la petición y los requerimientos de aplicación de las cláusulas tercera y octava. Lo que señala dicha resolución es que no estamos ante un supuesto de inactividad del artículo 29 de la LJCA. Es la parte actora la que configura sus solicitudes ante el Ministerio del Interior como requerimientos de inactividad y el artículo 29. 1 LJCA exige: "1. Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir Recurso Contencioso - Administrativo contra la inactividad de la Administración".

No concurren los requisitos de éste y, consiguientemente, procede inadmitir la pretensión de los requerimientos formulados al amparo del artículo 29 de la Ley Jurisdiccional que contiene la definición legal de inactividad.

Se requiere una disposición general que no precise actos de aplicación, un acto, un contrato o un convenio administrativo que imponga una obligación a una, a realizar, una prestación concreta en favor de una o varias personas, determinadas, señalando que en estos casos quienes tuvieran derecho a ella podrán reclamar de la Administración el cumplimiento de esta obligación. El acuerdo de equiparación salarial de 2018 ni constituye una disposición de carácter general ni un acto, ni un contrato ni un convenio administrativo y al amparo también del artículo 88.5 de la Ley 39/2015, se señala específicamente la posibilidad de inadmitir las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en ordenamiento jurídico o manifiestamente carentes de fundamento, la resolución de inadmisión en este caso procede y es conforme a Derecho.

Naturaleza jurídica del acuerdo son dos los criterios la validez y la eficacia del acuerdo. El Consejo de Estado responde que el acuerdo se rige por las reglas de la negociación colectiva y al no venir regulado el acuerdo es de naturaleza paralegal y las obligaciones se circunscriben a la negociación basada en los principios de buena fe negocial y el informe de la Abogacía general del Estado que manifiesta que y analiza el grado de vinculación jurídica y lo inserta en el ámbito de la negociación colectiva que regula tanto los pactos como los acuerdos de la negociación colectiva. La fijación de las retribuciones excede de la competencia del órgano que adopto el acuerdo y las cuantías se han de reconocer en las leyes de Presupuestos Generales del Estado.

Eficacia. El artículo clave es el artículo 38. 3. y 10 del Estatuto Básico del Empleado Público. Cuestiones sometidas a reserva de ley y el acuerdo en su conjunto se limita solo a las cláusulas tercera y octava.

El Principio de Legalidad es uno de los principios a que ha de ajustarse la negociación colectiva y parece inequívoco el carácter imperativo de la regla que establece el artículo 38.3 del Estatuto Básico del Empleado Público. Centrándonos, por tanto, en el aspecto ya más concreto de las dos cláusulas, para analizar y advertido que, a nuestro juicio, contrariamente a lo que señala el Letrado de la parte actora, el Consejo de Estado, no atribuye una validez y eficacia absoluta al acuerdo de equiparación salarial, pasamos a analizar en primer término la cláusula octava.

Lo único que se está discutiendo en este procedimiento y por eso insistimos que la comparativa con otro procedimiento no tiene ningún recorrido es que en el caso de autos se está discutiendo si existe o no el derecho del Ministerio del Interior a exigir la aplicación de la cláusula octava. El Ministerio del Interior carece de la iniciativa legislativa necesaria para impulsar las medidas legislativas que no están al alcance de las competencias y potestades del ministerio. Descarta igualmente la Abogacía del Estado que sea exigible al Ministerio del Interior vincular el sistema retributivo de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado al de los cuerpos de las comunidades autónomas, porque estamos ante una competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas al amparo del artículo 148, 1 primero de la Constitución española y señala la obligación impuesta por la cláusula de que se trata únicamente podría entenderse como un compromiso para el supuesto de que las retribuciones de las Fuerzas y Cuerpos del Estado fueran inferiores a la de los cuerpos y policiales autonómicos con funciones similares, entendido la cláusula en el sentido, en el compromiso que en ella se establece y que se vincula para ese supuesto, lógicamente de una decisión de política legislativa que entra de lleno en el ámbito de la discrecionalidad u oportunidad propia de la función de dirección que compete al Gobierno con arreglo al artículo 97 de la Constitución. A mayor abundamiento, el artículo 71.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso - Administrativa específicamente dispone que los órganos jurisdiccionales no pueden determinar el contenido de actos de naturaleza discrecional. La cláusula tercera, que no es jurídicamente exigible y que se refiere a ejercicios económicos pasados, es manifiesta igualmente la falta de competencia al amparo de los mismos artículos ya citados, 66.2, 97 y 134 de la Constitución española y que además en este caso sería o supondría la aplicación o la adopción de una cláusula contra legem, que daría lugar a un fraude de ley al amparo del artículo 6, 4 del Código Civil.

El artículo 93.4 de la Ley 29/2014 del Régimen Personal de la Guardia Civil, señala que desde la situación de reserva se podrá pasar a las demás situaciones, excepto a la de servicio activo, por lo tanto, la cláusula consistente en que se destinen 100.000.000 € cada ejercicio para incentivar el reingreso del personal de segunda actividad, sin destino y reserva no ocupada al servicio activo es una cláusula que no puede ser exigible a nuestro Ordenamiento Jurídico, porque específicamente las disposiciones normativas que regulan la segunda actividad y la situación de reserva en la Policía Nacional y la Guardia Civil recoge un régimen muy específico que no es compatible con lo que señala la cláusula tercera.

El 1 de junio de 2018 se votó una moción de censura que constituye un hito de mucha trascendencia en el posterior devenir de las tramitaciones legislativas, sobre todo porque se disolvieron las Cortes Generales y se produjo cambio del Gobierno firmante del acuerdo y que, a pesar de esta situación, que tuvo con el consiguiente decaimiento. De todas las iniciativas legislativas se llevaron a cabo una serie de hitos en cumplimiento o en aras de dar cumplimiento a esa buena fe negocial del acuerdo por parte del Gobierno entrante.

Efectivamente ha quedado suficientemente acreditado el cumplimiento y las medidas adoptadas por el Ministerio, en aras a dar efectivo cumplimiento a la buena fe negociaI, que es lo único que le resultaría jurídicamente exigible, tampoco cabe apreciar que se han incumplido en modo alguno las obligaciones del Ministerio en este sentido.

En todo caso, resaltar que la sentencia citada de contrario se refiere a una cláusula distinta del acuerdo y que el acto controvertido no era en modo alguno un análisis a propósito de la naturaleza jurídica del acuerdo en cuestión, sino la aplicación concreta de la cláusula que estaba siendo objeto de análisis ante el Tribunal Supremo. Por lo tanto, nada de lo resuelto en la Sentencia de fecha 21 de diciembre de 2022 resulta de aplicación al caso de autos.

Las partes codemandadas se allanaron a la demanda.

TERCERO.- La Abogada del Estado al contestar a la demanda alega que existe una incongruencia procesal entre el acto administrativo que pone fin a la vía administrativa, que es, efectivamente, la resolución de inadmisión que inadmite conjuntamente ambos requerimientos planteados por Ministerio de Interior y la acción ejercida de contrario. La parte actora lo expone en los Fundamentos Jurídicos de su demanda como un procedimiento de un supuesto de inactividad, pero lo cierto es que existe una resolución de inadmisión, una resolución de inadmisión que expresamente señala que no existe una inactividad como tal y que procede inadmitir los requerimientos de inactividad porque, a juicio del Ministerio, no se dan los requisitos del artículo 29 de la LJCA. La inadmisión del recurso contencioso administrativo al entender que las pretensiones ejercitadas, en el suplico de la demanda, no son coherentes con el acto administrativo que pone fin a la vía administrativa.

Insistimos en que estamos ante una resolución de inadmisión y, sin embargo, la parte actora interesa, en primer término, que se declare la nulidad o anulabilidad de la resolución impugnada reconociendo el derecho al cumplimiento de lo contenido en las cláusulas tercera y octava, y subsidiariamente, que se ordene al Ministerio del Interior a iniciar una renegociación de las citadas cláusulas.

La parte actora considera que no concurre en modo alguno la causa de inadmisibilidad y sí estamos ante una causa de incumplimiento o de inactividad de la Administración, y prueba de ello es que la resolución dictada, por cierto, la resolución a que se ha referido la representante de la Abogacía del Estado, dictada por la Secretaria de Estado de Seguridad, cuando ya estaba iniciado el proceso, de inadmisión, ante la correspondiente Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo, sí que entra en el fondo.

En realidad, no estamos ante un supuesto de inadmisión, puesto que la fundamentación de la inadmisión trae causa precisamente de entrar en el fondo de las cuestiones que ha planteado la parte recurrente tanto en relación con la cláusula tercera como con la cláusula octava del acuerdo, y, por tanto, por esas razones, considera que sí procede continuar el procedimiento hasta dictar sentencia en los términos interesados.

Las partes codemandadas se adhieren a lo manifestado por la parte actora y consideran que no existe causa de inadmisión.

Para que sea viable la impugnación de la inactividad de la Administración a través del cauce previsto en el art. 29 LJCA, debe existir de forma clara, sin necesidad de interpretación o posibilidad de decisión alguna en contra por parte de la Administración, el acto, contrato o convenio que contemple la pretensión que se solicita su ejecución, ya que en el proceso del art. 29 citado no es posible discutir el derecho, este tiene que venir obligatoriamente contemplado y reconocido en los instrumentos antes mencionados, y en este sentido es en el que se pronuncia el art. 32. 1 de la LJCA, al señalar que «cuando el recurso se dirija contra la inactividad de la Administración Pública, conforme a lo dispuesto en el art. 29, el demandante podrá pretender el cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidos».

En consecuencia, a través de este proceso o recurso frente a la inactividad administrativa, no se puede pretender que se establezcan las obligaciones que corresponde a la Administración, aquellas deben estar establecidas sin posibilidad de controversia.

El motivo de inadmisibilidad invocado por la Abogada del Estado no ha de tener favorable acogida pues el recurso inicialmente se dirige frente a la inactividad de la Administración en relación con el incumplimiento de las cláusulas tercera y octava del Acuerdo entre el Ministerio del Interior, Sindicatos de Policía Nacional y Asociaciones profesionales de la Guardia Civil de equiparación salarial, publicado en el Boletín Oficial del Estado, de fecha 20 de marzo de 2018. Es, con posterioridad, cuando la Administración dicta resolución de inadmisión si bien analiza en la misma las cuestiones de fondo discutidas y reserva al último razonamiento la motivación del porqué de la inadmisión. La aplicación de los Principios antiformalista y pro actione y del Derecho a la Tutela Judicial Efectiva ( art. 24 CE), al estar el Gobierno plenamente sometido a la ley y al derecho, ex artículo 103.1 de la Constitución y ante una actuación susceptible de control por los Tribunales a tenor de los artículos 106.1 de la Constitución Española, aconsejan desestimar la causa de inadmisibilidad invocada por la Abogada del Estado.

La acción prevista en el artículo 29.1 de la LJCA por inactividad administrativa se dirige a exigir prestaciones concretas, sobre cuya existencia no se debate, derivadas de una disposición general (siempre que no precise de actos de aplicación) o de un contrato o convenio, pretendiendo, en consecuencia, el cumplimiento de obligaciones o prestaciones que ya han sido previamente establecidas.

La STS, 187/2019 de 18 de febrero de 2019, Rec. 3509/2017, establece: "No toda pretensión de realización de una actividad concreta por parte de la Administración es ejercitable al amparo de la previsión del artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional. La acción prevista en este precepto no pretende remediar cualquier incumplimiento administrativo, sino que está destinada a exigir prestaciones concretas, sobre cuya existencia no se debate, derivadas de una disposición general (siempre que no precise de actos de aplicación) o de un contrato o convenio, pretendiendo, en consecuencia, el cumplimiento de obligaciones o prestaciones que ya han sido previamente establecidas. Es cierto, tal y como afirma la Corporación Local recurrida, que el Tribunal Supremo ha considerado que el alcance del término "prestación concreta", utilizado en el artículo 29.1 de la Ley de la Jurisdicción, admite prestaciones materiales o jurídicas ( STS de 20 de junio de 2005, recurso, 3.000/2003) e incluso los supuestos de una inactividad reglamentaria debida ( STS de 5 de abril de 2018, recurso, 4.267/2016). Y no existe inconveniente en entender que se comprenden tanto obligaciones de dar como de hacer, pero el presupuesto de la acción prevista en el artículo 29.1 de la LUCA, es que la Administración esté incumpliendo una concreta prestación a la que esté obligada en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo".

Esta opción tiene su sentido cuando no se plantea litigio alguno sobre la existencia de una obligación de dar o hacer concreta y se trata de juzgar la legalidad de la inactividad o pasividad administrativa en cumplir esa prestación, debida e incumplida, en cuyo caso el pronunciamiento de la sentencia consistirá en la condena a hacer lo que no se hizo y se debía haber hecho, o, en palabras del artículo 32.1 de la Ley de la Jurisdicción "que (se) condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en los que estén establecidas".

El Tribunal Supremo ha destacado que el procedimiento de control de la inactividad de la Administración establecido en el artículo 29.1 de la Ley Jurisdiccional, tiene un carácter singular y no constituye un cauce procesal idóneo para pretender el cumplimiento por la Administración de obligaciones que requieren la tramitación de un procedimiento contradictorio antes de su resolución ( STS de 18 de noviembre de 2008, recurso, 1.920/2006).

También se ha afirmado que no resulta viable una pretensión, planteada al amparo del artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional, cuando existe un margen de actuación o apreciación por parte de la Administración. Así el Tribunal Supremo ha sostenido que: "[...] para que pueda hablarse de inactividad administrativa es necesario que la Administración esté obligada a desplegar una actividad concreta que esté establecida directamente por una disposición general, o un acto, contrato o convenio administrativo y de la cual sean acreedoras una o varias personas determinadas".

Ahora bien, cuando existe un cierto margen de actuación o apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación exija un acto concreto de aplicación no será posible la admisión del recurso contencioso - administrativo contra la inactividad material de la Administración consistente en que no ha dictado el acto aplicativo exigido por la disposición general sino que, en estos casos en defensa de los derechos e intereses legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso contencioso - administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la inactividad material de la Administración" ( STS de 14 de diciembre de 2007 -recurso, 7.081/2004- y STS de 1 de octubre de 2008 -rec. 1.698/2006-, entre otras).

Y en la STS de 24 de julio de 2000 (recurso, 408/2009), seguida por la de fecha 8 de enero de 2013 (recurso, 7.097/2010), se recuerda que "para que pueda prosperar la pretensión se necesita que la disposición general invocada sea constitutiva de una obligación con un contenido prestacional concreto y determinado, no necesitado de ulterior especificación y que, además, el titular de la pretensión sea a su vez acreedor de aquella prestación a la que viene obligada la Administración, de modo que no basta con invocar el posible beneficio que para el recurrente implique una actividad concreta de la Administración, lo cual constituye soporte procesal suficiente para pretender frente a cualquier otra actividad o inactividad de la Administración, sino que en el supuesto del artículo 29 lo lesionado por esta inactividad ha de ser necesariamente un derecho del recurrente, definido en la norma, correlativo a la imposición a la Administración de la obligación de realizar una actividad que satisfaga la prestación concreta que aquel tiene derecho a percibir, conforme a la propia disposición general". En similares términos se pronuncia la STS de fecha 16 de septiembre de 2013 (recurso 3088/2012)".

Efectivamente, la acción prevista en el artículo 29.1 de la LJCA por inactividad administrativa no pretende remediar cualquier incumplimiento administrativo, sino que está destinada a exigir prestaciones concretas, sobre cuya existencia no se debate, derivadas de una disposición general (siempre que no precise de actos de aplicación) o de un contrato o convenio, pretendiendo, en consecuencia, el cumplimiento de obligaciones o prestaciones que ya han sido previamente establecidas. La falta de cumplimiento por parte del Ministerio del Interior de los compromisos establecidos en las cláusulas tercera y octava del Acuerdo suscrito el 12 de marzo de 2018 entre el Ministerio de Interior y los Sindicatos de Policía Nacional y Asociaciones Profesionales de la Guardia Civil legitima la acción de la parte recurrente al amparo del artículo 29.1 de la LUCA.

CUARTO.- Entrando a resolver el fondo de la cuestión debatida señalar cuál es el objeto del presente recurso contencioso - administrativo.

Es la Resolución de 19 de marzo de 2018 (BOE núm. 69, de 20 de marzo), de la Secretaría de Estado de Seguridad, se publicó el Acuerdo de fecha 12 de marzo de 2018 entre el Ministerio del Interior, Sindicatos de Policía Nacional y asociaciones profesionales de la Guardia Civil. Dicho Acuerdo que tiene por objeto alcanzar la equiparación salarial de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado con los cuerpos policiales autonómicos que desarrollan funciones similares, impulsar la modernización, mejorar la calidad en la prestación del servicio y mejorar las condiciones de trabajo de los funcionarios de la Policía Nacional y de la Guardia Civil, establece un proceso de equiparación gradual en tres ejercicios 2018, 2019 y 2020, unos importes globales anuales destinados a ser aplicados en los conceptos retributivos de Complemento Específico Singular (el 90% del total) y a Productividad (el 10% restante), más 100 millones de euros adicionales que se destinarían a incentivar el reingreso del personal de Segunda Actividad sin destino y Reserva no ocupada al servicio activo y, para proponer el criterio de reparto de las cantidades entre los funcionarios de cada cuerpo, se constituyen una Comisión Técnica de Seguimiento del acuerdo en Dirección General de la Policía y otra en la Dirección General de la Guardia Civil . Asimismo, el Ministerio del Interior impulsará las medidas legislativas que sean necesarias para garantizar que en el futuro no se pueda producir una disfunción salarial entre los policías que realicen las mismas funciones.

QUINTO.- El grado de vinculación jurídica del acuerdo alcanzado el 12 de marzo de 2018 ha de valorarse a la luz de su acomodo a los principios generales de la negociación, la delimitación de su ámbito objetivo y subjetivo, la competencia y potestades de los firmantes, su regularidad formal y su publicación. Señala el Consejo de Estado que en cuanto no responde, formalmente, a los requisitos previstos para la negociación colectiva, puede ser valorado e interpretado como un acuerdo paralegal.

Resultan aplicables a la negociación los Principios generales de "legalidad, cobertura presupuestaria, obligatoriedad, buena fe negocial, publicidad y transparencia previstos en el artículo 33 del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo, 5/2015, de 30 de octubre.

El artículo 38.3 del Real Decreto legislativo, 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público dispone: "Los Acuerdos versarán sobre materias competencia de los órganos de gobierno de las Administraciones Públicas. Para su validez y eficacia será necesaria su aprobación expresa y formal por estos órganos. Cuando tales Acuerdos hayan sido ratificados y afecten a temas que pueden ser decididos de forma definitiva por los órganos de gobierno, el contenido de los mismos será directamente aplicable al personal incluido en su ámbito de aplicación, sin perjuicio de que a efectos formales requiera la modificación o derogación, en su caso, de la normativa reglamentaria correspondiente.

Si los Acuerdos ratificados tratan sobre materias sometidas a reserva de ley que, en consecuencia, sólo pueden ser determinadas definitivamente por las Cortes Generales o las asambleas legislativas de las comunidades autónomas, su contenido carecerá de eficacia directa. No obstante, en este supuesto, órgano de gobierno respectivo que tenga iniciativa legislativa procederá a la elaboración, aprobación y remisión a las Cortes Generales o asambleas legislativas de las comunidades autónomas del correspondiente proyecto de ley conforme al contenido del Acuerdo y en el plazo que se hubiera acordado. Cuando exista falta de ratificación de un Acuerdo o, en su caso, una negativa expresa a incorporar lo acordado en el proyecto de ley correspondiente, se deberá iniciar renegociación de las materias tratadas en el plazo de un mes, si así lo solicitara al menos la mayoría de una de las partes".

El Acuerdo alcanzado el 12 de marzo de 2018 es un acuerdo sectorial. Prevé el artículo 34 del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público que, además de la Mesa General de Negociación, podrán constituirse Mesas Sectoriales, en atención a las condiciones específicas de trabajo de las organizaciones administrativas afectadas o a las peculiaridades de sectores concretos de funcionarios públicos. El acuerdo se limita a los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado, sin rebasar el ámbito sectorial propio de la competencia del Ministerio del Interior. No son susceptibles de negociación las potestades administrativas de organización, pero no es sencillo deslindar hasta dónde llegan estas potestades en aquellos casos en que las decisiones organizativas tengan relevancia en las retribuciones de los servidores públicos.

Son directamente aplicables y eficaces los acuerdos que versen sobre materias competencia de los Órganos de Gobierno de las Administraciones Públicas y no serán directamente eficaces aquellos que excedan de estas materias, incluidos todos aquellos que traten sobre materias sometidas a reserva de ley que, en consecuencia, sólo pueden ser determinadas definitivamente por las Cortes Generales o las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas.

Ciertamente aun teniendo en cuenta la fuerza obligatoria de pactos y acuerdos válidamente concluidos, no todo el contenido del acuerdo es directamente eficaz. Así el incremento salarial pactado se ha de reflejar en las Leyes de Presupuestos del Estado o, en otra norma con rango de Ley. No corresponde al Ministerio del Interior la preparación del proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado y mucho menos su aprobación reservada a las Cortes Generales. Así el artículo 134. 1 de la CE establece que: "Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales, su examen, enmienda y aprobación". Resulta aplicables los Principios de Buena Fe negocial y cobertura presupuestaria. Se habrán de consignar las partidas necesarias para dar cobertura a la subida salarial pactada. Dichas partidas han de ser aprobadas en Consejo de Ministros al presentar a las Cortes Generales un Proyecto de Ley de Presupuestos.

SEXTO. - El Ministerio del Interior habrá de procurar, con todos los medios a su alcance cumplir con las obligaciones y compromisos adquiridos. Pero no le es jurídicamente exigible que consiga la tramitación de una Ley de Presupuestos Generales del Estado que incluya entre sus partidas las necesarias para cumplir con el incremento retributivo, por la razón de que esa capacidad escapa de sus competencias y potestades. Efectivamente, los compromisos asumidos por el Ministerio del Interior pueden ser asumidos por el Gobierno de España.

Ahora bien, que el Gobierno de España o, en su caso, las Cortes Generales, puedan asumir el compromiso de equiparación salarial de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado con los percibidos por los miembros de los Cuerpos de Policía de las Comunidades Autónomas no determina que necesariamente deban hacerlo.

Efectivamente el Ministerio del Interior, firmante del acuerdo, carece de iniciativa legislativa. Según el artículo 87 de la CE: "1. La iniciativa legislativa corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado, de acuerdo con la Constitución y los Reglamentos de las Cámaras".

Dentro de las obligaciones asumidas por el Ministerio del Interior se encuentra la de proponer al órgano competente, el Consejo de ministros, la adopción de una decisión normativa con ese contenido. Pero las potestades del Gobierno para dirigir la política interior y exterior no pueden verse condicionadas por el acuerdo alcanzado en una negociación colectiva llevada a cabo por un grupo de funcionarios.

El impulso de las medidas legislativas a las que se refiere el acuerdo no vincula a las Cortes Generales, a las que corresponde, en su caso, la aprobación de la norma.

Que el Gobierno de España o, en su caso, las Cortes Generales, puedan asumir el compromiso de equiparación de los sueldos de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado con los percibidos por los miembros de los Cuerpos de Policía de las Comunidades Autónomas no determina que necesariamente deban hacerlo.

El Consejo de Estado en su dictamen destaca que son oportunas dos precisiones adicionales. Dispone el inciso final del artículo 38.3 que: "Cuando exista falta de ratificación de un Acuerdo o, en su caso, una negativa expresa a incorporar lo acordado en el proyecto de ley correspondiente, se deberá iniciar la renegociación de las materias tratadas en el plazo de un mes, si así lo solicitara al menos la mayoría de una de las partes".

Y el artículo 38.10 del EBEP determina que: "Se garantiza el cumplimiento de los Pactos y Acuerdos, salvo cuando excepcionalmente y por causa grave de interés público derivada de una alteración sustancial de las circunstancias económicas, los órganos de gobierno de las Administraciones Públicas suspendan o modifiquen el cumplimiento de Pactos y Acuerdos ya firmados, en la medida estrictamente necesaria para salvaguardar el interés público. En este supuesto, las Administraciones Públicas deberán informar a las organizaciones sindicales de las causas de la suspensión o modificación".

El incumplimiento de lo determinado en la cláusula tercera del acuerdo tiene la consideración de inactividad de la Administración en los términos establecidos en el artículo 29.1 de la LJCA porque estamos ante una obligación que establecía que se debían destinar 100 millones de euros - al menos durante tres ejercicios 2018, 2019 y 2020 - a incentivar la reincorporación al servicio del personal de la Policía Nacional y de la Guardia Civil, en segunda actividad y en reserva, y no se ha llevado a cabo. Ahora bien, esos 100 millones de euros no estaban consignados en los Presupuestos Generales del Estado, pero que el Ministerio se compromete a luchar para disponer de una dotación presupuestaria, este año y sucesivos, siempre y cuando los sindicatos y asociaciones presenten una propuesta, al menos orientativa, de cuántos serían los funcionarios en reserva y segunda actividad que se acogerían a esta medida.

SÉPTIMO.- La cláusula octava del acuerdo de 12 de marzo de 2018 establece: "El Ministerio del Interior impulsará las medidas legislativas que sean necesarias para garantizar que en el futuro no se pueda producir una disfunción salarial entre las policías que realicen las mismas funciones".

El artículo 38 del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público dispone: " 3 (...) Si los Acuerdos ratificados tratan sobre materias sometidas a reserva de ley que, en consecuencia, sólo pueden ser determinadas definitivamente por las Cortes Generales o las asambleas legislativas de las comunidades autónomas, su contenido carecerá de eficacia directa. No obstante, en este supuesto, el órgano de gobierno respectivo que tenga iniciativa legislativa procederá a la elaboración, aprobación y remisión a las Cortes Generales o Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas del correspondiente proyecto de Ley conforme al contenido del Acuerdo y en el plazo que se hubiera acordado".

El incumplimiento de lo determinado en la Cláusula Octava del Acuerdo tendrá la consideración de inactividad de la Administración en los términos establecidos en el artículo 29, apartado 1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso - Administrativa, porque estamos ante una obligación que establecía que el Ministerio del Interior impulsará las medidas legislativas que sean necesarias para garantizar que en el futuro no se pueda producir una disfunción salarial entre las policías que realicen las mismas funciones, y no ha realizado actividad alguna al respecto. La parte actora solo exige el cumplimiento del acuerdo.

La cláusula octava del acuerdo de 12 de marzo de 2018, en cuanto impone al Ministerio del Interior el compromiso de impulsar medidas legislativas, no resulta jurídicamente, exigible, ya que estas medidas no están al alcance de las competencias y potestades del Ministerio.

El Ministerio del Interior, firmante del acuerdo, carece de iniciativa legislativa. Según el artículo 87 de la CE: "1 La iniciativa legislativa corresponde al Gobierno, al Congreso y al senado, de acuerdo con la Constitución y los Reglamentos de las Cámaras". Corresponde al Ministro del Interior proponer al Consejo de Ministros la adopción de una medida legislativa con ese contenido.

La prioridad es que la equiparación tiene que ser efectiva en las nóminas de los policías y los guardias civiles cuanto antes. Ahora bien, al precisarse de una ley, la presupuestaria, el Gobierno sólo se obliga a presentar un proyecto de Ley y, en caso, de no incorporarse lo acordado en el proyecto de Ley correspondiente, se deberá iniciar la renegociación de las materias tratadas en el plazo de un mes, si así lo solicitara al menos la mayoría de una de las partes.

OCTAVO . - La Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, sección Cuarta, 4.669/2022, de 20 de diciembre de 2022, citada por el Letrado de la parte actora al ratificar la demanda en el acto de la vista se refiere a una cláusula distinta del acuerdo y que el acto controvertido no era en modo alguno un análisis a propósito de la naturaleza jurídica del acuerdo en cuestión, sino la aplicación concreta de la cláusula que estaba siendo objeto de análisis ante el Tribunal Supremo. Por lo tanto, nada de lo resuelto en la Sentencia de fecha 20 de diciembre de 2022 resulta de aplicación al caso de autos.

NOVENO.- De conformidad con el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional no procede imponer las costas del recurso a ninguna de las partes litigantes al existir dudas de Derecho y tratarse de una cuestión jurídica compleja.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación