Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 2371/2021 de 27 de septiembre del 2023

1. Es objeto de recurso la resolución de la directora general de Seguridad Jurídica y Fe Pública, por delegación del Ministro de Justicia, de fecha 23 de octubre de 2022, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la resolución de 14 de mayo de 2021, por la que se había denegado la nacionalidad española por residencia a D. Luis Antonio, nacido en la India el NUM000 de 1976, por no haber acreditado el solicitante buena conducta cívica.

La razón de decidir la encontramos en el Fundamento Jurídico CUARTO en que podemos leer lo siguiente:

"En el presente caso, de la documental que obra en el expediente, en concreto los informes oficiales del Registro Central de Penados, queda acreditada una sentencia condenatoria del 14/06/2019, dictada por el Jdo. De Instrucción n.º 18 de Barcelona, (Ej. 1587/2019) por un delito de estafa cometido el 05/04/2018, a penas de: 4 meses de prisión, remitida el 15/10/2019; y 4 meses de multa, cumplida el 17/09/2019.

Si bien es cierto que, en la fecha de la resolución ahora recurrida, las penas indicadas se encontraban cumplidas, es igualmente cierto que aún no se habían cumplido los plazos previstos para su cancelación, y que, de acuerdo con la información proporcionada por el Informe oficial actualizado del ministerio de Justicia, los citados antecedentes penales siguen en vigor a fecha de hoy. Y sobre todo que la sentencia fue dictada el mismo año en que presentó su solicitud de nacionalidad, y fue determinada por hechos que se produjeron en el periodo de residencia inmediatamente anterior a la misma. Y esta circunstancia sí debe ser tenida en cuenta a la hora de resolver dicha solicitud.

En este sentido la Audiencia Nacional ha declarado que deben ponderarse también y muy especialmente aquellas conductas del solicitante que, de forma simultánea a la tramitación de su solicitud, puedan desvelar su comportamiento presente en nuestra sociedad, de forma que la mera existencia de un procedimiento penal en el que aparece como condenado por un delito, coetáneo a la tramitación del procedimiento, es un importante dato indicativo de que no cumple con este requisito, recayendo sobre el recurrente la carga de acreditar esta circunstancia. Merece especial mención las sentencias de la Audiencia Nacional de 12 de junio de 2008 y 5 de marzo de 2009 en las que se señala:

"...además para valorarse la conducta no sólo debe atenderse a su comportamiento durante los años previos a la solicitud sino también los actos coetáneos a la misma. Se trata, en definitiva, de determinar si el recurrente mantienen una conducta que le hace merecedor de adquirir la nacionalidad española, carecería de sentido y no se correspondería con el sentido que inspira la normativa en esta materia prescindir de aquellos comportamientos antisociales y reprochables que se produzcan mientras se tramita su expediente de adquisición de nacionalidad y antes de que ésta se haya concedido, por el simple hecho de que se trate de actos posteriores a la presentación de su solicitud. Ya hemos señalado anteriormente que uno de los criterios para ponderar su conducta en nuestro país, y especialmente para valorar los actos reprochables, vienen dado por el alejamiento o cercanía temporal de los mismos en relación con la fecha de presentación de su solicitud, evitando así que hechos muy alejados en el tiempo que no respondan a su comportamiento actual le impidan obtener la nacionalidad española, pero esta forma de razonar no hace sino confirmar que deben ponderarse también y muy especialmente aquellas conductas del solicitante que, de forma simultánea a la tramitación de su solicitud puedan desvelar su comportamiento presente en nuestra sociedad.

En este caso existe un hecho cierto que no puede obviarse y es que, aunque las penas se encontraran cumplidas, en la fecha de la resolución recurrida aún no se habían cumplido los plazos previstos por el Código Penal para la cancelación los antecedentes penales y los hechos que dieron lugar a la mencionada condena se produjeron en 2018 es decir, dentro del plazo de residencia de 10 años, inmediatamente anterior a la solicitud de la nacionalidad, exigido por el artículo 22.1 del Código civil, ocurrida ésta el 14/11/2019, de manera que se llega a la conclusión de que la conducta del recurrente, con anterioridad a su solicitud, no se ha ajustado al requisito de buena conducta cívica exigido por el Artículo 22.4 del Código Civil. Y las alegaciones presentadas por el interesado en su recurso, no tienen, per sé, fuerza suficiente para desvirtuar esta conclusión".

2. En la demanda se argumenta sobre la concurrencia de las circunstancias favorables a la concesión de la nacionalidad española por residencia sobre la base de la documentación que en su día el demandante aportó con su solicitud y de manera muy especial la aportada con el recurso potestativo de reposición, que pese a la condena tomada en consideración por la resolución impugnada por un delito de estafa, sostiene que se trata de un hecho aislado que no debe ser impedimento para acreditar el cumplimiento del requisito de buena conducta cívica. Alega el recurrente que no tenía conocimiento de la gravedad del acto por el que fue condenado, reconociendo que fue un grave error, del que siente " gran arrepentimiento y por ello acordó una conformidad sin alegar defensa alguna".

Que a los efectos de aportar elementos positivos que puedan desvirtuar la imagen de no justificar la buena conducta cívica exigida en el artículo 22.4 del Código Civil, acompañò un documento de recogida de firmas de algunos ciudadanos españoles y extranjeros que " SOLICITAN que acuerden conceder la nacionalidad al que suscribe, puesto que ratifican que es muy buena persona, siempre ayuda a todo el mundo, habla perfectamente el idioma español, y está totalmente integrado con la sociedad española" (documento nº 1 que aportó con el recurso de reposición en su día interpuesto).

El Abogado del Estado en su contestación, sobre la base de lo actuado, al existir lazos que impiden tener por cumplido el requisito de acreditar la buena conducta cívica a los efectos interesados, solicita la desestimación del recurso.

3. La nacionalidad es el vínculo jurídico que une a una persona con el Estado, lo que supone su inserción en el sistema de derechos y libertades políticas del Estado del que se tiene -o pretende- dicha nacionalidad, con trascendentales consecuencias para su actuación en el ámbito del ordenamiento jurídico privado y público, así como en las relaciones de tráfico jurídico externo.

Por ello, las normas que regulan la nacionalidad son, para cada Estado, de importancia capital, pues delimitan su elemento personal insustituible, y, la concesión de la nacionalidad por residencia -que es la aquí concernida-, como ha dicho reiteradamente el Tribunal Supremo (por todas, Sentencia de 2 de octubre de 2009, Sección Sexta, FJ 3º(recurso 3607/06), y las que en ella se citan), « un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un Estado que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones, otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al artículo 21 del Código Civil , puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional. [Párrafo quinto].».

Y, esta forma de adquisición de la nacionalidad, que tiene su razón de ser en que el legislador considera que esa residencia -durante el período y en las condiciones legalmente exigidas- supone un elemento de conexión con España que implica, en principio , la integración de hecho en la vida del pueblo español, ha de ir acompañada, inexcusablemente, de la asunción de los parámetros socio-culturales de la nación española (de la que se pretende ser nacional) y de los principios y valores que la informan. De ahí que, el artículo 22.4 del Código Civil exige al solicitante la carga de probar su «suficiente grado de integración en la sociedad española» y además, «que el solicitante acredite positivamente la observancia de buena conducta cívica».

La nacionalidad, en definitiva, es la máxima expresión jurídica de la integración de una persona en una comunidad estatal, y es algo más que la autorización de residencia y trabajo.

Y es que, como ha declarado esta Sala en otras ocasiones, el ejercicio de los derechos políticos que lleva consigo la obtención de la nacionalidad trasciende de lo que es simplemente desenvolverse en una vida profesional, económica y familiar en España, puesto que la adquisición de la nacionalidad convierte al peticionario en ciudadano español, lo cual supone que adquiere el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal, y a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos - artículo 23 de la Constitución- [ Sentencias de la Sección 3ª, de 14 de junio de 2012, ( recurso 47/2011), de 7 de marzo ( recurso 147/2012 y de 18 de abril ( recurso 209/2012) de 2013, o de la Sección 1ª, de 9 de octubre de 2015 ( recurso 352/2015)]».

Dicha participación en los asuntos públicos, como ciudadano español, abarca la participación en el gobierno de las Entidades en que el Estado se organiza territorialmente, de acuerdo con el art. 137 de la Constitución «( STC 51/1984, de 25 de abril, FJ 2)», más allá del derecho de sufragio como extranjero residente en los distintos municipios en las elecciones locales en supuestos de reciprocidad ( artículo 13.2 CE). De ahí que venga exigiéndose un conocimiento de las instituciones y de la sociedad de la que va a formar parte, no sólo un conocimiento apto de la organización administrativa y territorial de España, sino la aceptación de su sistema de valores, plasmados fundamentalmente en la Constitución, a la que ha de prestar juramento de acuerdo con el art. 23 del Código Civil.

Además, como nacional de un Estado miembro de la Unión Europea, pasaría a ser Ciudadano de la Unión, con los derechos reconocidos en las disposiciones del Derecho de la Unión relativas a la ciudadanía de la Unión, artículos 9 a 12 del Tratado de la Unión Europea (TUE), artículos 18 a 25 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), y capítulo V de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

Asimismo, la nacionalidad es la condición necesaria para acceder a la protección diplomática de los nacionales de un país cuando se encuentran en el extranjero.

4. La carga de probar su «buena conducta cívica» corresponde al interesado, manteniendo la jurisprudencia que no se presume, de modo que no es la Administración quien debe probar la falta de concurrencia del requisito.

Según jurisprudencia consolidada, en relación con esta exigencia, estamos ante una materia eminentemente casuística, en la que la determinación de la concurrencia del requisito de buena conducta cívica dependerá, lógicamente, de las peculiares circunstancias que en cada supuesto concurran. Ahora bien, ello no impide que pueda afirmarse con carácter general que, en todos y cada uno de los casos habrá que evaluar, de manera rigurosa, hasta qué punto resulta compatible el interés particular del solicitante, que pretende adquirir la nacionalidad española, con el interés general, que exige que solo puedan acceder a nuestra nacionalidad aquellos extranjeros que hayan acreditado de manera efectiva su buen comportamiento, demostrando de este modo que poseen la actitud y la aptitud necesarias para integrarse adecuadamente en la sociedad española.

Partiendo de estas premisas, el Tribunal Supremo ha ido conformando con relación a este requisito una doctrina jurisprudencial que sintetiza la STS de 6 de octubre de 2021 (rec 2113/2020), en los siguientes términos:

(i) La carga de la prueba del requisito de buena conducta cívica incumbe al solicitante (véanse a estos efectos, entre otras, las sentencias SSTS de 10 de junio de 2015, 23 de marzo de 2017 y 17 de junio de 2016, antes mencionadas).

(ii) El requisito de buena conducta cívica no sólo ha de concurrir en el momento inicial de la presentación de la solicitud de nacionalidad, sino que también ha de estar presente durante toda la tramitación del expediente, hasta el mismo momento de la concesión de la nacionalidad (véanse en este sentido las citadas SSTS de 10 de junio de 2015 y de 23 de marzo de 2017).

(iii) No basta con que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que " per se" impliquen mala conducta, puesto que lo que el artículo 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, esto es, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles, sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/87 (en este sentido se pronuncia la STS de 19 de junio de 2015).

(iv) Entre esos deberes cívicos que razonablemente cabe exigir al extranjero que pretende obtener la nacionalidad española está, indiscutiblemente, el de observar un comportamiento leal con las instituciones y autoridades españolas encargadas de tramitar y resolver el procedimiento de adquisición de la nacionalidad.

Por ello, no puede apreciarse la concurrencia de buena conducta cívica en el solicitante de la nacionalidad española cuando se acredite que éste, de modo deliberado, ha ocultado a las autoridades encargadas de la tramitación y resolución del expediente su participación en hechos de entidad suficiente para ser considerados contrarios a las normas de convivencia cívica y a los principios y valores de nuestra sociedad, haya o no recaído sobre ellos condena penal o sanción administrativa, y con independencia de que dicha participación haya tenido o no reflejo en el expediente de nacionalidad

A ello hay que añadir, como recuerda la reciente STS de 3 de noviembre de 2022 (rec. 4123/2021), con cita de la STS de 12 de febrero de 2010 (rec. 1076/2007) que el requisito de la buena conducta cívica del artículo 22.4 CC constituye un concepto jurídico indeterminado, por lo que la Administración debe verificar si concurre o no: si la respuesta es afirmativa, debe conceder la nacionalidad española; si la respuesta es negativa, debe denegarla. No puede, por tanto, fundar su decisión en consideraciones de oportunidad o conveniencia. Y es igualmente doctrina jurisprudencial consolidada que el hecho de haber sido penalmente condenado no es, por sí solo, suficiente para tener por no acreditada la buena conducta cívica, de la misma manera, por cierto, que el hecho de carecer de antecedentes penales tampoco basta para tener dicho requisito por probado. Las actuaciones penales, con o sin condena, que hayan podido seguirse contra quien solicita la nacionalidad española por residencia son datos a tener en cuenta, junto con otros que puedan resultar relevantes, para valorar la actitud del solicitante desde el punto de vista del civismo. Por eso, la existencia o inexistencia de antecedentes penales no es decisiva: es posible que, aun habiendo sido ya cancelados los antecedentes penales, un hecho ilícito sea tan elocuente acerca de la falta de civismo del solicitante que pueda ser utilizado para tener por no satisfecho el requisito del artículo 22.4 CC; y, viceversa, cabe que determinados antecedentes penales todavía no cancelados resulten, habida cuenta de su significado, insuficientes para formular un juicio negativo sobre el civismo del solicitante.

5. La aplicación de la anterior doctrina jurisprudencial al presente caso nos lleva a considerar las particulares circunstancias de éste y, en concreto, el que la resolución denegatoria de la concesión de la nacionalidad se fundamentó en la existencia de unos antecedentes penales que, en efecto, obran en el expediente administrativo a través de sendos informes sobre conducta y situación así como de antecedentes penales que transcritos literalmente son del siguiente tenor:

- "DETENIDO EL 13/04/2018 EN BARCELONA POR FALSIFICACIÓN DOCUMENTOS Y USURPACIÓN ESTADO CIVIL".

- Informe del Registro Central de Penados, que acredita una sentencia condenatoria de 14/06/2019, dictada por el Juzgado de Instrucción nº 18 de Barcelona por un delito de estafa cometido el 05/04/2018, a penas de: cuatro meses de prisión, reducida en 15/10/19 y cuatro meses de multa, cumplida el 17/09/2019.

Si bien es cierto que cuando se dictó la resolución recurrida las penas indicadas se encontraban cumplidas, lo es también que aún no se habían cumplido los plazos previstos para la cancelación de los antecedentes penales, resultando especialmente relevante que nos encontramos con unos hechos delictivos inmediatamente anteriores a la solicitud de la nacionalidad española (ocurridos en 2018), siendo la sentencia condenatoria del mismo año (2019) en el que se solicitó la nacionalidad, hechos que no permiten considerar que el recurrente haya observado una buena conducta cívica, tal y como correctamente se consideró en la resolución administrativa impugnada.

Nos encontramos, en fin, ante unos hechos delictivos que además de ser prácticamente coetáneos a la petición de la nacionalidad española, son lo suficientemente elocuentes para valorar negativamente el requisito preciso de haber observado una buena conducta cívica.

A estos efectos, conviene recordar, que los antecedentes policiales, como ha declarado también el Tribunal Supremo ( STS, 3º, Sección 6ª de 16 de junio de 2009 -rec. 2915/205), aunque no son un elemento necesariamente decisivo a la hora de valorar la buena conducta cívica del solicitante, sí es relevante en función de los hechos que reflejen: « la información proporcionada por la policía, al igual que cualquier otra información que pueda arrojar luz sobre el grado de civismo de quien aspira a adquirir la nacionalidad española, puede y debe ser examinada por la Administración, que habrá de valorarla junto con los demás datos de que disponga. Ello significa que los antecedentes policiales no son un elemento necesariamente decisivo a la hora de determinar si se cumple o no el requisito de la buena conducta cívica, sino que su peso dependerá de los hechos que reflejen". En especial en cuanto "imagen generalmente aceptada de lo que es un buen ciudadano"»

Por otro lado, no podemos obviar que esos antecedentes negativos obedecen a hechos prácticamente coetáneos a la solicitud de nacionalidad, circunstancia a la que el Tribunal Supremo ha dado especial relevancia. En este sentido, la STS de 10 de octubre de 2019 (r.c. 2568/2009)

Por todo ello, hemos de convenir con la Administración en que la existencia de dichos antecedentes penales resulta de todo punto incompatibilidad con la posibilidad de apreciar la buena conducta cívica exigida por el tan reiterado artículo 22.4 del Código Civil, ante la falta de cualquier otro elemento probatorio de suficiente entidad y singularmente referido a la buena conducta cívica que hubiera podido neutralizar dichos antecedentes negativos, que en el caso de autos no ha tenido lugar, pues los elementos positivos que se aducen para contrarrestar tal elemento negativo (documento acompañado en su día al recurso de reposición en el que se recogen algunas firmas de personas conocidas del recurrente) son más atinentes a la integración social en España (requisito distinto del discutido y también exigido por el art. 22.4 del C.C) que a la buena conducta cívica, sin que pongan de manifiesto un plus de comportamiento cívico más allá del de cualquier ciudadano medio.

6. Las costas se impondrán al recurrente, con arreglo al artículo 139.1 LJCA, si bien la Sala, haciendo uso de la facultada moderadora prevista en el apartado 4 del propio precepto, deberá limitarse a la cantidad máxima de mil euros (1.000 euros).