Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Séptima, Rec. 943/2020 de 28 de marzo del 2023

PRIMERO. - Es objeto del presente recurso contencioso administrativo la Orden de la Ministra de Hacienda de 11 de junio de 2020 sobre la declaración de incumplimiento de condiciones en el expediente de incentivos con referencia V/1276/P12.

La resolución entiende que la empresa recurrente incumplió las obligaciones comprometidas y ello puesto que así resulta de la cláusula 3.A) del contrato firmado con la empresa IMACO EN FECHA 10 de Junio de 2013 que la parte recurrente entiende como una declaración de intenciones pero se concluye que CARTONAJES BERNABEU S.A.U quedó obligada al pago de las cantidades contempladas en el contrato y de esa obligación no podía separarse unilateralmente y sus efectos se producen desde la fecha de celebración del mismo (10 de Junio de 2013).

Entiende que la empresa obtuvo la subvención sin reunir las condiciones requeridas para ello pues antes de la recepción de la carta de elegibilidad, ya se habían iniciado las inversiones al existir un compromiso firme para el pedido de equipos por lo que se incumple el requisito del artículo 8.c) y 24 del Reglamento de Incentivos.

No es aplicable la nueva redacción introducida por el RD 303/2015 puesto que entró en vigor el día 30 de Abril de 2015 y no es aplicable a este proyecto en que se fijaron las condiciones en la resolución de 30 de Diciembre de 2013.

SEGUNDO. - Según expone la parte recurrente en el escrito de demanda haciendo una interpretación sistemática de las cláusulas contractuales se deduce indubitadamente que la intención de los contratantes era que el negocio de compraventa dependiera de un acontecimiento futuro e incierto: obtener la financiación (aval bancario) y que se realizara el pago del 35% citado por parte de la empresa proveedor (pago inicial). Aunque no se aluda expresamente el término "condición" en el clausulado contractual, ello no obsta para que la misma exista.

Considera que no se produjo el primer compromiso en firme para el pedido de equipos u otro compromiso que haga la inversión irreversible, hasta el pago de la primera factura (señal) de 9 de julio de 2013, condición a la que se vinculaba el desprendimiento de efectos. Fue en ese momento en el que las obligaciones se tornaron irreversibles.

También entiende que se ha producido la infracción del principio de confianza legitima y que, en todo caso, debe fijarse un grado de incumplimiento proporcional a la clase de incumplimiento producido.

El Abogado del Estado entiende que con base en el informe de la Generalitat Valenciana de fecha 4 de marzo de 2019, se detectó que la actora había incumplido el art 8c) del RD 899/2007 de 6 de julio, al detectarse que la solicitud de la ayuda se había efectuado con posterioridad al comienzo de la realización de inversión y además con anterioridad a la comunicación por el órgano competente de la Comunidad Autónoma de la confirmación por escrito al solicitante que el proyecto, sujeto al resultado final derivado de una verificación detallada, es, a primera vista, susceptible de ser elegible en cumplimiento de las condiciones generales de localización y de inversión productiva (ex art 24 del mismo RD y en los mismos términos, art 9c) del RD 166/2008 de 8 de febrero por el que se delimita la zona de promoción económica de la Comunidad Valenciana).

Recordemos que la fecha del contrato de compraventa era de 10 de junio de 2013, la solicitud de la ayuda se planteó el 25 de junio de 2013 y la fecha de elegibilidad del proyecto fue el 27 de junio de 2013.

En consecuencia, a priori, no se cumple la condición anteriormente mencionada, al ponerse de manifiesto que la inversión estaba iniciada antes de la fecha de elegibilidad del proyecto (27/06/2013), incluso antes de la solicitud de los incentivos (25/06/2013), por lo que no se cumple con el requisito de acceso a los beneficios de incentivos regionales y, por tanto, ninguna de las inversiones realizadas por la empresa puede beneficiase de los incentivos concedidos.(...)

La empresa beneficiaria de la subvención quedó obligada en firme desde el momento de su celebración, quedando así la recurrente obligada al pago de las cantidades contempladas en el contrato, obligación ésta de la que no podía separarse unilateralmente y cuyos efectos, una vez cumplidas las condiciones, se producían desde la fecha de celebración del contrato, esto es , el 10 de junio de 2013, y esto, aun cuando las partes pudieran modular el cumplimiento de acuerdo con sus respectivos intereses y necesidades. En efecto, la configuración de estas actuaciones como condición suspensiva tampoco produce el efecto perseguido por la recurrente, que insiste en que no existiría un compromiso en firme en el momento de celebración del contrato, puesto que, conforme al artículo 1120 CC, los efectos de la obligación condicional de dar, una vez cumplida la condición, se retrotraen al día de la constitución de aquélla. Esto determinaría, en el caso que nos ocupa, que, una vez cumplida la condición (realización del pago parcial el 35% del precio), el comprador quedaría obligado en firme, retrotrayéndose los efectos de esta obligación en firme a la fecha de celebración del contrato, fecha que, como sabemos, es anterior a la solicitud de la ayuda.

TERCERO. - La norma fundamental en el caso presente es el art 8 del RD 899/2007 de 6 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de los incentivos regionales de desarrollo de la Ley 50/1985 de 27 de diciembre señala lo siguiente:

"Los proyectos de inversión que pretendan acogerse al régimen de los incentivos regionales deberán cumplir los siguientes requisitos:

a) Juzgarse viables, técnica, económica y financieramente, de acuerdo con la documentación aportada en la solicitud.

b) Disponer de un nivel de autofinanciación no inferior al que se especifique en los Reales Decretos de delimitación y en cualquier caso igual o superior al 25%.

c) La solicitud para acogerse a los beneficios debe presentarse antes del comienzo de la realización de la inversión para la que se solicitan los incentivos regionales.

Asimismo la inversión no podrá iniciarse antes de recibir la confirmación prevista en el artículo 24.

A estos efectos se considerarán iniciadas las inversiones cuando exista cualquier compromiso en firme de adquisición de bienes o de arrendamiento de servicios que afecten al proyecto.

Por "inicio de las inversiones" se entiende, o bien el inicio de los trabajos de construcción, o bien el primer compromiso en firme para el pedido de equipos, con exclusión de los estudios previos de viabilidad.

El RD 883/1989 en su artículo 9 recoge idéntica exigencia:

El problema al que debemos dar solución en esta sentencia es si se iniciaron las inversiones de modo previo a la presentación de la solicitud de acogerse al incentivo y para ello será necesario analizar el contrato suscrito con fecha 10 de Junio de 2013 entre la recurrente y INMACO BV para la adquisición de la maquinaria en cuestión respecto de la que se solicita el incentivo.

CUARTO. - En el presente caso, la razón del rechazo del incentivo solicitado por la recurrente ha sido el hecho de haber, supuestamente, suscrito un contrato con anterioridad a la fecha de solicitud del incentivo.

Resultan, pues, de especial trascendencia, las fechas en las que han ocurrido los acontecimientos:

- La fecha en que se suscribe el contrato de compraventa fue el 10 de junio de 2013 (así resulta de la copia acompañada como documento 2 de la demanda).

- La garantía bancaria del 35% del importe de la operación está ofrecida por un banco holandés y el documento lleva fecha del día 20 de Junio de 2013.

- La solicitud de la ayuda se formuló el día 25 de junio de 2013.

- La fecha de elegibilidad del proyecto fue el 27 de junio de 2013.

- Con fecha 9 de Julio de 2013 se abonó ese 35% del importe total.

- El resto de los pagos se produjeron posteriormente, entre el 8 de Abril de 2014 (50%) y el 3 de Junio de 2014 (15% restante)

QUINTO. - La cláusula en cuestión que ha generado la controversia tiene el siguiente tenor literal:

El 35% del valor total del contrato se pagará para validar el pedido.

Pago contra una garantía bancaria, la validez de la garantía bancaria expira contra documentos FAT firmados.

Documentos garantía bancaria y la factura de anticipo.

Los gastos de la garantía bancaria serán por cuenta del vendedor

De la mera lectura de esa cláusula, parece que debe deducirse que hasta que no se abonase ese 35% no empezaba a contarse el plazo de entrega y ello pues la cláusula segunda recoge que "El plazo de entrega de los equipos será de 8 meses tras la firma de este contrato y después de la recepción de la señal"; por lo tanto, hasta que no se abonase ese 35% ni empezaba a contar el plazo de entrega ni había compromiso para la fabricación de los equipos que se compraban.

No obstante, lo relevante no es la naturaleza del contrato ni del compromiso de las partes, lo relevante es que la norma que regula los incentivos solo permite que estos se concedan cuando se presente la solicitud antes del comienzo de la realización de la inversión y se debe entender que se han realizado las inversiones cuando existe compromiso firme para el pedido de equipos.

Inicialmente, podría entenderse que como el pago del 35% es posterior a la presentación de la solicitud de incentivos, se han cumplido las exigencias legales y que hasta que no se pagó dicho porcentaje, había solamente un contrato que a nada comprometía hasta ese pago inicial del 35%.

No obstante, hay un dato que impide confirmar la primera impresión señalada en el párrafo anterior y es que, en el caso presente, el pago de la garantía del 35% del importe total de la maquinaria (490.000 euros) sí que es anterior a la presentación de la solicitud de incentivos.

De la lectura del contrato resulta claramente que la maquinaria objeto de dicho contrato se fabrica expresamente para la empresa recurrente (es decir, no se trata de maquinaria fabricada en serie) por lo que se firma un contrato que se somete a la condición de que se garantice bancariamente el 35% del importe total y a partir de ese momento se empieza a computar el plazo para la entrega.

Pero, a juicio de esta Sala, si la parte compradora (la ahora recurrente) ha acudido a la entidad bancaria para obtener la garantía del 35% del importe antes de la solicitud del incentivo, es evidente que había un compromiso firme de compra de la maquinaria en cuestión aunque la entrega de ese aval (el pago del 35%) se produzca con posterioridad a la solicitud de ayuda.

Otra cosa hubiera sido si se hubiera suscrito el contrato, posteriormente se hubiera solicitado el incentivo y solo con posterioridad se hubiera obtenido la garantía bancaria para el abono del 35% señalado.

SEXTO.- Dos últimos argumentos emplea la parte recurrente:

En relación al Principio de confianza legitima.

El Tribunal Supremo en la Sentencia de fecha 3 de Marzo de 2016 dictada en el recurso 3012/2014 ha señalado que: < nuestra sentencia de 30 de octubre de 2012, dictada en el recurso 1657/2010 , que "el principio de la confianza legítima tiene su origen en el Derecho Administrativo Alemán (Sentencia de 14 de mayo de 1956 del Tribunal Contencioso-Administrativo de Berlín), del que fue recepcionado por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea que lo acoge ya en las sentencias de 22 de marzo de 1961 y 13 de julio de 1965 (Asunto Lemmerz-Werk) y se acepta como un principio general del Derecho Comunitario ( STS de 22 de Marzo del 2012, recurso 2998/2008 ). En Derecho Administrativo Español, regido por el principio de legalidad estricta de inspiración francesa, la institución no fue acogida hasta ya tardíamente, si bien la Jurisprudencia de esta Sala aplicó la confianza legítima como fundamento del examen de legalidad de las actuaciones administrativas (entre otras, en las sentencias de 1 de febrero de 1990 , 13 de febrero de 1992 , 17 de febrero , 5 de junio , 28 de julio de 1997 , 10 de mayo , 13 y 24 de julio de 1999 , 4 de junio de 2001 y 15 de abril de 2002 , citadas en la de 22 de marzo de 2012 , ya mencionada), vinculando la confianza legítima con los principios más generales de la seguridad jurídica y buena fe, de larga tradición en nuestro Derecho Administrativo ( SSTS 10 de mayo de 1999 y la de 26 de abril de 2012 ). Nuestro Legislador, con ocasión de la reforma de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común de 1999, incorpora la confianza legítima en el artículo 3 , referido a los principios generales a los que debe adaptar su actividad la Administración Pública.

Conforme a lo declarado por la antes mencionada sentencia de 6 de julio de 2012 el principio de confianza legítima comporta que <>.

Aplicando los criterios que informan este principio, no podemos llegar a una solución contraria a la ya anunciada. La parte recurrente no puede obviar el cumplimiento de la ley sobre la base de principios informadores del ordenamiento y lo cierto es que la actuación de la administración en este punto no merece ningún reproche sobre todo cuando en materia subvencional es fundamental el adecuado control de los fondos públicos y la interpretación estricta de las exigencias legales.

Devolución proporcional al grado de incumplimiento: La parte recurrente solicita que se proceda a la devolución solo de un importe de 105.000 euros que considera que es la parte que corresponde por la distribución proporcional del importe recibido (238.000 euros) en relación a la inversión total de 3.450.957 euros.

Para dar solución a esta cuestión debe aplicarse el articulo 46 del Real Decreto 899/2007, de 6 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de los incentivos regionales, de desarrollo de la Ley 50/1985 que establece lo siguiente, por lo que ahora interesa:

1. Procederá la declaración de incumplimiento y, en su caso, el reintegro total o parcial de las cantidades percibidas, y la exigencia del interés de demora devengado desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, en los siguientes casos:

b) Obtener la subvención sin reunir las condiciones requeridas para ello. (...)

2. Tratándose de condiciones referentes a la cuantía de la inversión el alcance del incumplimiento se determinará proporcionalmente a la inversión dejada de practicar o practicada indebidamente.

Si el incumplimiento superara el 50 por 100 el alcance del incumplimiento será total.

Por lo tanto, el incumplimiento de las condiciones de la concesión hace que se entienda que existe un incumplimiento total y no se puede aplicar el apartado 2 que se refiere a la posibilidad de incumplimientos parciales que llevan aparejadas devoluciones parciales, lo que no es el caso que nos ocupa.

SEPTIMO.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , las costas procesales de esta instancia habrán de ser satisfechas por la parte recurrente.