Ha sido ponente la Ilma. Sra. Magistrada Dña. Berta Santillan Pedrosa, quien expresa el parecer de la Sala.
PRIMERO. El objeto de este proceso es la resolución dictada en fecha 3 de octubre de 2018 por la Subdirectora General de Títulos del Ministerio de Ciencia, innovación y Universidades que rechaza la solicitud presentada por D. Sergio en fecha 27 de julio de 2018. En dicho escrito, el recurrente en relación con el título de Bachelor of Arts in Recording Arts obtenido en Middlesex University (Reino Unido) solicitaba que se acordara:
"1.- HOMOLOGAR MIS ESTUDIOS "Bachelor of Arts in Recording Arts" obtenido en Middlesex University (Reino Unido) con los estudios cuya posesión sea condición necesaria para el acceso a la misma, conforme a lo indicado en el Anexo I, y más en concreto, la profesión regulada de PROFESOR DE EDUCACIÓN SECUNDARIA OBLIGATORIA Y BACHILLERATO, FORMACIÓN PROFESIONAL Y ENSEÑANZAS MEDIAS, para los que se requiere título universitario, y en lo que a mí respecta, HOMOLOGACIÓN CON EL TÍTULO que habilita a la profesión de PROFESOR TECNICO FP IMAGEN Y SONIDO, para lo que se exige ser titulado superior en IMAGEN Y SONIDO.
SUBSIDIARIAMENTE. CONVALIDAR parcialmente dichos estudios para poder matricularme en el Grado de Comunicación Audiovisual, o en los cursos de adaptación al grado dado que ostento la condición de DIPLOMADO."
Solicitud respecto de la cual la Administración en el acto administrativo impugnado indica:
"En relación con el expediente de solicitud de equivalencia de su título de Bachelor of Arts in Recording Arts, obtenido en Middlesex University (Reino Unido) al nivel académico de Grado en la rama de conocimiento de Artes y Humanidades, y en contestación a su escrito de fecha de entrada en esta Subdirección General de 14 de agosto de 2018, le informo que el Real Decreto 285/2004 de 20 de febrero, por el que se regulan las condiciones de homologación y convalidación de títulos y estudios extranjeros de educación superior, ha sido derogado por el Real Decreto 967/2014, de 21 de noviembre, por el que se establecen los requisitos y el procedimiento para la homologación y declaración de equivalencia a titulación y a nivel académico universitario oficial y para la convalidación de estudios extranjeros de educación superior, y el procedimiento para determinar la correspondencia a los niveles del marco español de cualificaciones para la educación superior de los títulos oficiales de Arquitecto, Ingeniero, Licenciado, Arquitecto Técnico, Ingeniero Técnico y Diplomado (B.O.E. del 22). El apartado 2 de esta disposición establece que en los supuestos de solicitudes de homologación tramitadas conforme al Real Decreto 285/2004, de 20 de febrero, en los que haya recaído resolución en el momento de entrada en vigor de esta norma, no podrá iniciarse un nuevo procedimiento de homologación o de equivalencia a titulación y a nivel académico, con base en el presente Real Decreto, por lo no cabe una nueva revisión de su expediente en el presente momento procesal, una vez dictada la Orden Ministerial (16 de mayo de 2013), que es un acto firme, favorable al interesado, en el que no concurre ninguna causa de nulidad o anulabilidad que permita su revisión.
Le informamos que podría Usted dirigirse a la Universidad española oficial que considere para pedir la convalidación de su título. No es necesario para ello la obtención de la homologación o equivalencia por parte de este Ministerio. La universidad le informaría que asignaturas o materias tendría que cursar para que su título final ya fuese español.
Por lo tanto, no proceden nuevas actuaciones por parte de esta Subdirección General".
La Administración ha entendido que no era posible iniciar una nueva tramitación porque el recurrente había presentado con anterioridad, en fecha 8 de abril de 2013, y al amparo del Real Decreto 285/2004, de 20 de febrero, en relación con el mismo título, Bachelor of Arts in Recording Arts, la solicitud de homologación de título extranjero de Educación Superior a un grado académico que se resolvió mediante resolución dictada en fecha 16 de mayo de 2013 en el expediente 2013/05045/1 acordando que el referido título se homologaba al grado académico español de Diplomado.
SEGUNDO. En el escrito de demanda presentado por el recurrente se solicita la nulidad de la resolución impugnada y que se ordene por esta Sala a la Administración que de tramite a la solicitud presentada.
Reconoce que en relación con el título de Bachelor of Arts in Recording Arts había realizado una solicitud de homologación en fecha anterior -8 de abril de 2013- al amparo del Real Decreto 285/2004, de 20 de febrero, que se resolvió mediante resolución dictada en fecha 16 de mayo de 2013 por la cual se acordó la homologación del referido título al grado académico español de Diplomado. Pero, refiere que esa homologación no le capacitaba para acceder a la profesión regulada en España como profesor de ESO y Bachillerato y Formación Profesional. Y, por ello, sostiene que con la nueva solicitud efectuada en fecha 27 de julio de 2018 al amparo del Real Decreto 967/2014, de 21 de noviembre, lo que pretende es la homologación de esos estudios con los estudios cuya posesión sea necesaria para el acceso de la profesión regulada de Profesor de Educación Secundaria Obligatoria y Bachillerato, Formación Profesional y Enseñanzas Medias y, en concreto, a la de Profesor Técnico FP Imagen y Sonido para lo que se exige ser titulado superior en Imagen y Sonido.
En definitiva, la parte actora sostiene que las peticiones realizadas en el año 2013 y en el año 2018 son diferentes por lo que, a su juicio, la solicitud efectuada en fecha 27 de julio de 2018 no se puede rechazar al amparo de lo dispuesto en la disposición transitoria primera del Real Decreto 967/2014, de 21 de noviembre. La Disposición Transitoria invocada solo impide reproducir el procedimiento de homologación o equivalencia respecto de una petición anterior que sea idéntica; circunstancia que no concurre en su caso porque lo que solicitó en el año 2013 fue la homologación del título obtenido en el Reino Unido a titulación y nivel académico universitario español y no una declaración de homologación a título habilitante español como así ha solicitado en fecha 27 de julio de 2018.
TERCERO. Expuesto el planteamiento de la cuestión sometida a debate debemos indicar que la resolución impugnada rechaza la solicitud efectuada por el recurrente apoyándose en la Disposición Transitoria primera del Real Decreto 967/2014, de 21 de noviembre, por el que se establecen los requisitos y el procedimiento para la homologación y declaración de equivalencia a titulación y a nivel académico universitario oficial y para la convalidación de estudios extranjeros de educación superior y el procedimiento para determinar la correspondencia a los niveles del marco español de cualificaciones para la educación superior de los títulos oficiales de Arquitecto, Ingeniero, Licenciado, Arquitecto Técnico, Ingeniero Técnico y Diplomado. Resolución que en la medida en que no ha dado tramite a la solicitud presentada por el recurrente debemos entender que es un acto administrativo impugnable y no una mera comunicación o información como sostiene el Abogado del Estado que, además, no puede ocasionar indefensión ni perjuicios al interesado en cuanto que no ha establecido el régimen de impugnación.
La citada Disposición, bajo la rúbrica "Régimen transitorio de los procedimientos", establece en su apartado 2 lo siguiente:
"En los supuestos de solicitudes de homologación tramitadas conforme al Real Decreto 285/2004, de 20 de febrero, por el que se regulan las condiciones de homologación y convalidación de títulos y estudios extranjeros de educación superior, o al Real Decreto 86/1987 de 16 de enero, por el que se regulan las condiciones de homologación de títulos extranjeros de educación superior, en los que haya recaído resolución en el momento de entrada en vigor de esta norma, no podrá iniciarse un nuevo procedimiento de homologación o de equivalencia a titulación y a nivel académico, con base en el presente Real Decreto, por lo que las solicitudes de inicio de nuevos procedimientos serán inadmitidas".
La literalidad de la Disposición Transitoria transcrita deja poco espacio a la interpretación: cuando hubiera recaído una resolución sobre homologación o equivalencia a titulación y a nivel académico con arreglo a la normativa anterior - Real Decreto 285/2004, de 20 de febrero, o Real Decreto 86/1987 de 16 de enero-, dictada antes de la entrada en vigor del Real Decreto 967/2014, cualquier petición posterior de homologación o equivalencia a titulación y a nivel académico habrá de ser inadmitida. Como puede apreciarse, lo que determina la inadmisión de la solicitud de inicio de nuevo procedimiento de homologación o de equivalencia a titulación y a nivel académico es que "haya recaído resolución en el procedimiento anterior en el momento de la entrada en vigor del Real Decreto 967/2014, de 21 de noviembre".
CUARTO. El Tribunal Supremo en la sentencia de 31 de marzo de 2016, recurso núm. 26/2015, analizó diversos preceptos del Real Decreto 967/2014, de 21 de noviembre, en concreto, el art. 3 párrafo 2 apartado b), c) d) y e), art. 3 párrafo 2 apartado e), art. 7 párrafo único apartado b) y d), art. 18 párrafo 2, y, la controvertida Disposición Transitoria primera, párrafo 2. Y en dicha sentencia se confirma la legalidad de la referida Disposición Transitoria primera que ha servido a la Administración para rechazar la solicitud presentada por el recurrente en fecha 27 de julio de 2018.
En efecto, la sentencia declara que:
"Como ha dicho esta Sala en las distintas sentencias dictadas al desestimar los recursos interpuestos contra el mismo Real Decreto 967/2014 (entre otros, recursos núms. 964/2014 y 9, 14, 15, 17, 18, 19 y 29/2015), según su exposición de motivos, el mismo trae su causa de la instauración en nuestra universidad del llamado sistema Bolonia, tras la reforma de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, por Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril, cambio sobre cuya transcendencia se ha hecho eco esta Sala (así, Sentencias de 4 de diciembre de 2012 -recurso contencioso-administrativo núm. 12/2011 - y de 12 de febrero de 2013 -recurso de casación núm. 2039/2012 -). Antes de tal reforma, con la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria y el Real Decreto 1497/1987, de 27 de noviembre, era el Gobierno quien creaba los títulos oficiales, fijaba las directrices para los planes de estudio, las denominaciones y sus contenidos formativos mínimos que agrupaba en un Catálogo Oficial de Títulos.
Tras la Ley Orgánica 4/2007 y con el Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales, las Universidades tienen iniciativa y competencia para crear los títulos, si bien su establecimiento y los planes de estudio propuestos por las Universidades pasan por un procedimiento de verificación en el Consejo de Universidades, que comprende su evaluación conforme a ciertos protocolos. Finalmente, de emitirse un informe favorable, y previa autorización de las Comunidades Autónomas, por Acuerdo del Consejo de Ministros se declara el carácter oficial del título y se ordena su inscripción en el Registro de Universidades, Centros y Títulos. Este régimen general tiene una excepción en cuanto a los títulos que dan acceso al ejercicio de profesiones reguladas. En estos casos según los artículos 12.9 y 15.4 del Real Decreto 1393/2007, el Gobierno establece previamente las condiciones a las que deberán adecuarse los planes de estudios que conducen a su obtención, por lo que la Universidad pública los planes de estudio elaborados con sujeción a las condiciones fijadas en el Acuerdo de Consejo de Ministros respectivo y desarrollado por Orden ministerial. La finalidad de esta intervención es la de garantizar que los títulos acreditan la posesión de las competencias y conocimientos adecuados para el ejercicio de unas concretas profesiones. De esta manera hay que estar a lo siguiente:
1º Se parte de una norma con rango de ley que, ex artículo 36 de la Constitución , califica una profesión como regulada.
2º Seguidamente y respecto de estas, el Real Decreto 1393/2007 apodera al Gobierno (artículo 12.9 ) para que respecto de las profesiones reguladas actúe la excepción antes expuesta frente al principio general de autonomía universitaria.
3º En tercer lugar el Consejo de Ministros mediante Acuerdo fija esas condiciones lo que es objeto de desarrollo por una Orden que establece ya los requisitos a los que deben adecuarse los planes de estudios que elaboren las Universidades y esa Orden por cada titulación son las relacionadas en la columna de la izquierda del Anexo I del Real Decreto impugnado.
Este panorama normativo debe cohonestarse con el régimen del reconocimiento de las titulaciones obtenidas en el extranjero, y es en este punto donde interviene el Real Decreto impugnado. El objeto del Real Decreto es abordar y regular, por una parte, la homologación de títulos extranjeros a títulos universitarios españoles referidos al ejercicio de profesiones reguladas comprendidas en el Anexo I; por otra parte y para las restantes titulaciones, regula la declaración de equivalencia del título extranjero a un nivel académico y a la titulación española, debiendo corresponder a un área y campo específico que recoge el Anexo II en los que pueden agruparse los diferentes títulos universitarios.
En este contexto el Real Decreto es reflejo o está subordinado a la normativa que le precede mediante la que España ha ido aplicando y concretando las consecuencias de los compromisos asumidos tras la Declaración de Bolonia de 1999 respecto del Espacio Europeo de Educación Superior. En definitiva, y en lo que ahora interesa, el Real Decreto impugnado no innova ese régimen, sino que partiendo del mismo regula tanto los requisitos como el procedimiento de homologación, de declaración de equivalencia a una titulación y a un nivel académico universitario oficial y para la convalidación de estudios extranjeros de educación superior".
Y al abordar el análisis concreto del apartado 2 de la Disposición Transitoria Primera del Real Decreto 967/2014, el Tribunal Supremo se pronuncia en estos términos:
"Finalmente la entidad recurrente impugna la disposición transitoria primera, número 2, que regula el " Régimen transitorio de los procedimientos " y establece:
"2. En los supuestos de solicitudes de homologación tramitadas conforme al Real Decreto 285/2004, de 20 de febrero, por el que se regulan las condiciones de homologación y convalidación de títulos y estudios extranjeros de educación superior, o al Real Decreto 86/1987, de 16 de enero, por el que se regulan las condiciones de homologación de títulos extranjeros de educación superior, en los que haya recaído resolución en el momento de entrada en vigor de esta norma, no podrá iniciarse un nuevo procedimiento de homologación o de equivalencia a titulación y a nivel académico, con base en el presente real decreto, por lo que las solicitudes de inicio de nuevos procedimientos serán inadmitidas".
Sostiene que, según esta disposición transitoria, todo aquel que hubiera tramitado un procedimiento de homologación conforme a normativas anteriores, y hubiera recaído una resolución, no tendrá derecho a realizar una nueva solicitud al amparo de lo regulado en este nuevo Real Decreto.
En cuanto a este argumento procedimental, cabe indicar lo dicho con anterioridad al examinar la impugnación del artículo 3.2.d). Si en un procedimiento de homologación, se deniega la homologación, la denegación tiene como fundamento unos hechos y circunstancias que no pueden sufrir alteración en el futuro.
Finalmente, la recurrente concluye con genéricas invocaciones a principios constitucionales y generales -buena fe, confianza legítima, igualdad, autonomía universitaria, sobre atribuciones de la Administración...- con una amplia transcripción de textos legales, pero sin que se acrediten, a juicio de la Sala, las vulneraciones denunciadas".
En relación con el examen del artículo 3.2.d), al que se remite en este punto, la sentencia se pronuncia en estos términos:
"El recurrente impugna también las exclusiones contenidas en los apartados c ), d ) y e) del mismo artículo 3.2 del RD 967/2014 .
Según dichos apartados:
"2.- No serán objeto de homologación, equivalencia a titulación y a nivel académico universitario oficial, o convalidación, los siguientes títulos o estudios expedidos o realizados en el extranjero:
(...)
d) Los títulos que hayan sido objeto en España de un procedimiento de homologación o de equivalencia a titulación y a nivel académico universitario oficial en los que haya recaído resolución respecto a la misma solicitud".
Añade que el párrafo d) del artículo 3.2 establece lo que podríamos llamar la norma general de incompatibilidad entre los tres procedimientos regulados: homologación, declaración de equivalencia y convalidación.
Recordemos ahora que la " homologación a título habilitante español " es "el reconocimiento oficial de la formación superada para la obtención de un título extranjero, equiparable a la exigida para la obtención de un título español que habilite para el ejercicio de una profesión regulada " (artículo 4.a). Esto es, se refiere a los títulos extranjeros respecto a los títulos universitarios españoles que den acceso a una profesión regulada en España; la homologación se decidirá tomando en consideración la normativa por la que se establecen los requisitos para la verificación de los títulos universitarios oficiales que habiliten para el ejercicio de las profesiones correspondientes relacionadas en el Anexo I del Real Decreto, Anexo que remite a las diversas normas que establecen las competencias exigidas para poder ejercer cada correspondiente profesión regulada y que son las que inspiran los currículos universitarios correspondientes.
Por su parte "Equivalencia a titulación y a nivel académico universitario oficial" es "el reconocimiento oficial de la formación superada para la obtención de un título extranjero, como equivalente a la exigida para la obtención de un nivel académico inherente a cualquiera de los niveles en que se estructuran los estudios universitarios españoles, así como a las titulaciones correspondientes a un área y campo incluido en el anexo II en los que pueden agruparse las diferentes titulaciones oficiales de estudios universitarios españoles, con exclusión de los efectos profesionales respecto de aquellos títulos susceptibles de obtenerse por homologación" (artículo 4.b). Así dicha equivalencia puede serlo, bien a una titulación, bien a un nivel académico universitario oficial; y se refiere sólo a títulos extranjeros respecto a un determinado nivel académico español o respecto a una titulación española correspondiente a un área y campo específico de los que agrupan los diferentes títulos universitarios españoles.
Finalmente, "Convalidación" es "el reconocimiento oficial, a efectos académicos, de la validez de estudios superiores realizados en el extranjero, hayan finalizado o no con la obtención de un título, respecto de estudios universitarios españoles que permitan proseguir dichos estudios en una universidad española" (artículo 4.g). En definitiva, es el reconocimiento oficial en España, a efectos académicos, de estudios superiores realizados en el extranjero, finalizados o no, de modo que se permita proseguir dichos estudios en una universidad española.
(...).
En cuanto al apartado d), cabe señalar que, si en un procedimiento de homologación o equivalencia se deniega la homologación o equivalencia, la denegación tiene como fundamento unos mismos hechos y circunstancias que no pueden sufrir alteración en el futuro. Si un título no se puede homologar en este momento, no se podrá homologar en el futuro. Lo mismo que también ocurre con la equivalencia.
No se advierten pues los posibles vicios denunciados por la parte recurrente. Lo que la misma recoge y cuál debería ser, a su juicio, el esquema final de los procedimientos autónomos (página 34 de su escrito de demanda) no pasa de ser su punto de vista".
Es cierto que el Tribunal Supremo ha declarado la conformidad a derecho de la citada disposición transitoria primera que lo que impide es reabrir solicitudes de homologación o de equivalencia a titulación y a nivel académico ya examinadas con anterioridad al Real Decreto 967/2014 y ello porque indica que la denegación tiene como fundamento unos mismos hechos y circunstancias que no pueden sufrir alteración en el futuro.
Pero en este procedimiento no estamos en esa misma situación. El recurrente en fecha 8 de abril de 2013 en relación con el título obtenido en el Reino Unido solicitó la homologación de su título de educación superior a titulación y a nivel académico universitario oficial y se resolvió mediante resolución de 16 de mayo de 2013 acordando su homologación al grado académico español de Diplomado. Mientras que en la solicitud presentada en fecha 27 de julio de 2018 solicitaba a la Administración la homologación de su título de Bachelor of Arts In Recording Arts obtenido en Middlesex University (Reino Unido) con los estudios cuya posesión sea condición necesaria para el acceso, conforme a lo indicado en el Anexo I, a la profesión regulada de Profesor de Educación Secundaria Obligatoria y Bachillerato, Formación Profesional y Enseñanzas Medias, para los que se requiere título universitario, y más concretamente la homologación con el título que habilita a la profesión de Profesor Técnico FP Imagen y Sonido, para lo que se exige ser titulado superior en Imagen y Sonido.
Nos encontramos por tanto ante solicitudes distintas con fundamentos diferentes que impiden aplicar la prohibición recogida en la citada Disposicion Transitoria Primera. De las definiciones recogidas en el artículo 4 del Real Decreto 967/2014, de 21 de noviembre, se aprecia esa diferencia al indicar que "A efectos de la aplicación del presente real decreto se entenderá por:
a) Homologación a título habilitante español: el reconocimiento oficial de la formación superada para la obtención de un título extranjero, equiparable a la exigida para la obtención de un título español que habilite para el ejercicio de una profesión regulada.
b) Equivalencia a titulación y a nivel académico universitario oficial: el reconocimiento oficial de la formación superada para la obtención de un título extranjero, como equivalente a la exigida para la obtención de un nivel académico inherente a cualquiera de los niveles en que se estructuran los estudios universitarios españoles, así como a las titulaciones correspondientes a un área y campo incluido en el anexo II en los que pueden agruparse las diferentes titulaciones oficiales de estudios universitarios españoles, con exclusión de los efectos profesionales respecto de aquellos títulos susceptibles de obtenerse por homologación".
La diferencia entre las solicitudes analizadas, lleva a esta Sala a considerar que el acto impugnado no es conforme con el ordenamiento jurídico por cuanto ha aplicado de forma incorrecta la referida Disposición Transitoria primera y por ello debemos estimar el recurso contencioso-administrativo acordando la nulidad de la resolución dictada en fecha 3 de octubre de 2018 y, como así se solicita en el suplico del escrito de demanda, se ordena a la Administración que inicie el procedimiento que permita dar trámite a la solicitud presentada en fecha 27 de julio de 2018 para que tras los trámites necesarios resuelva sobre la solicitud efectuada por la parte actora.
QUINTO. Las razones expuestas obligan a estimar el recurso, y dicho pronunciamiento determina a su vez que las costas de esta instancia hayan de ser satisfechas por la Administración demandada conforme a lo establecido en el artículo 139.1 de la Ley jurisdiccional.
VISTOS los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación
