PR IMERO.- Se impugna en el presente recurso de apelación la Sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo núm. 3 de fecha 21 de marzo de 2022 dictada en el Procedimiento Abreviado núm. 14/2019, por la que se estima parciamente el recurso contencioso-administrativo que había deducido D. Benjamín contra la desestimación presunta de su petición formulada en fecha 30 de octubre de 2018 ante la Secretario de Estado de la Seguridad Social, de concesión de la Medalla de Oro a la Justicia de la Orden de la Cruz de San Raimundo de Peñafort, como Letrado funcionario del Cuerpo Superior de Letrados de la Administración de la Seguridad Social; condenándose a la Administración demandada a que dicte una resolución expresa que contenga la motivación de las razones por las cuales se acepte o se deniegue la inclusión del citado interesado en la propuesta formulada para la concesión de dicha medalla, cumpliendo los requisitos establecidos en el art. 35 LPA 39/2015 y ello sin perjuicio de que la Administración demandada pueda conservar todas las actuaciones practicadas en orden a facilitar los trámites para dictar dicha resolución expresa.
Mediante auto de aclaración de 22 de marzo de 2022 se dispuso precisar que la referida sentencia no contiene expresa imposición de costas a ninguna de las partes.
SE GUNDO.- La mencionada sentencia rechaza, en primer lugar, las cuestiones previas que había planteado la Abogada del Estado sobre la inadmisión del recurso contencioso, porque si bien constata que no coincidía lo que el recurrente solicitaba en la vía administrativa con lo que luego postula en la demanda, sucede que la aplicación del principio "pro actione" y el hecho de que no haya recaído acto expreso que hubiera permitido conocer, siquiera de manera sucinta, los motivos concretos de su no inclusión en la lista de candidatos propuestos para la referida condecoración, lleva a rechazar el referido motivo.
No obstante, sí acepta la "desviación procesal", toda vez que en sede jurisdiccional se postula directamente la concesión de la medida o un pronunciamiento de condena en este sentido, pedimento que no había sido formulado en fase administrativa, mas entendiendo que el objeto del proceso queda constreñido, precisamente al concurrir dicho defecto, a que " se ordene incluir al recurrente en la propuesta hecha por la Dirección del Servicio Jurídico de la Seguridad Social para concesión de la medalla...", sobre todo cuando el actor en sus conclusiones aclara que " el pleito no es por la medalla sino por las causas de denegación".
Tampoco acepta el Juzgador la falta de legitimación pasiva invocada por la Administración demandada, ya que ésta ha tomado decisiones en el ejercicio de sus competencias cuando decide no incluir al interesado dentro de la lista de funcionarios propuestos para la medalla, por lo que puede resultar afectada por el resultado del juicio, siendo por lo demás claro que en el expediente administrativo consta que la Dirección del Servicio jurídico y el propio Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social intervienen en la fase de la proposición de la concesión de la medalla en el ejercicio de sus respectivas competencias orgánicas; y teniéndose en cuenta además que se ha pretendido efectuar una justificación tardía a través del informe de 18-3-2019 de la propia Dirección del Servicio Jurídico, en el cual se señala que el interesado debe carecer de nota desfavorable indicándose que "... En consecuencia, no es el Letrado reclamante el único funcionario en dicha situación. En los últimos años, al menos en 6 casos de jubilación no se ha emitido propuesta para el otorgamiento de la Medalla, por distintos motivos, algunos de los cuales han estado directamente vinculados a la valoración del expediente personal de los interesados. En el caso concreto del reclamante, D. Benjamín, al no existir propuesta, obviamente no consta motivación de su exclusión en el expediente de remisión de la última propuesta al Ministerio de Justicia, en el año 2018. Sin embargo, se valoró el contenido de su expediente personal (que consta en el Ministerio de Trabajo Migraciones y Seguridad Social y del que se adjunta un extracto o resumen, como complemento a este informe), considerando que, a la vista del mismo, existían razones objetivas para no incluir al reclamante en la propuesta, pues a pesar de contar con los veinticinco años de servicios exigidos, se entendió que no cumplía el requisito imprescindible al que se refiere la norma: "...siempre que no tuvieren nota alguna desfavorable" .
En lo que hace al fondo del asunto, los razonamientos de la estimación parcial de las pretensiones deducidas se encuentran en los fundamentos jurídicos VI, VII y VIII, que rezan:
"V I. Ha de coincidirse con el letrado de la parte demandante cuando se indica que el acto administrativo, aunque lo reconoce como discrecional en el ejercicio de la potestad premial de la Administración, (y lo es, SSAN 29-72020, 14 -10- 2021 entre otras), no resulta fundamentado. Primeramente porque no hay acto, sino desestimación denegatoria presunta por silencio administrativo de su solicitud, y en segundo lugar porque el artículo 35 LPA refiere que los actos que limitan intereses legítimos (y no considerando que el interesado tenga un derecho subjetivo inmediato a la concesión de dicha medalla, pero sí un interés legítimo) así como aquellos que se dictan en el ejercicio de potestades discrecionales, (supuesto en el que nos encontramos de acuerdo con la normativa que citan ambas partes derivada del Decreto preconstitucional de 2 de marzo de 1945 y que el demandante reconoce), deben ser motivados "con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho". Unido a que la parte demandante ha padecido el silencio administrativo, y que después en la fase procesal no se dictó resolución expresa, - en aquel plazo convenido por las partes para la mejor resolución del proceso-, es evidente que el silencio padecido por el demandante carece de motivación alguna y por tanto esa desestimación, -se la considere o no acto estrictamente hablando de naturaleza presunta-, tampoco la puede tener. En todo caso, cuando el demandante interpuso recurso contencioso administrativo, no sabía suficientemente a qué atenerse con los criterios utilizados por la Administración para su falta de inclusión en la propuesta para la concesión de la medalla, aunque pudiera tener sus sospechas acerca de cuáles pudieran ser las razones de su falta de proposición. No se trataba entonces de una indefensión meramente formal la provocada al demandante, sino afectante a sus posibilidades materiales para el conocimiento de las razones de ser propuesto o no para la concesión de la medalla en cuestión.
VI I. Y a estas razones debemos también referirnos ahora porque la Abogada del Estado invoca el contenido de los informes de la Dirección del Servicio Jurídico de la Seguridad Social para considerar que realmente existía una "nota desfavorable" en la trayectoria profesional del demandante, que impedía aquella propuesta, como se expresa en el tardío y nuevo informe de 18 de marzo de 2019 de dicho Servicio. No es cosa de analizar ahora ni las graves descalificaciones que vierte la parte demandante sobre algunos de sus compañeros o autoridades que han intervenido en concesiones y otras medallas a otros compañeros (ya que ni siquiera la parte actora hizo uso de la prueba que se le concedió en el extenso acto de la vista para obtener el testimonio de la Directora del Servicio Jurídico de la Seguridad Social) o de las opiniones descalificadoras que también vuelve a contener en el escrito de conclusiones acerca de los intereses espurios y miserables del Subsecretario del Departamento, de la carencia de escrúpulos y la actuación reprochable sobre su expediente de la Directora del Servicio Jurídico para, tras argumentar posibles delitos o falsificaciones, concretar que la denegación de la propuesta obedece "exclusivamente al capricho del Subsecretario y no a la carencia de requisitos y méritos al recurrente", expresiones que la Abogada del Estado considera irrespetuosas, calificación que, ante la falta de pruebas de sustentación, debemos compartir (siendo de recordar que ya en la vista oral se advirtió al demandante de que no existía aportada, o por aportar, ninguna actuación por su parte ante la jurisdicción penal que pudiera sustentar en este proceso contencioso tales afirmaciones). Dado que, como hemos razonado, el recurso contencioso se constriñe ahora en el ámbito procesal a saber si la Administración debía o no motivar la denegación de la inclusión del interesado en dicha propuesta. En consecuencia no debemos entrar a considerar tampoco la existencia de sanciones leves, no graves o muy graves, que se impusieron al actor por sentencia, (existencia de sanciones por lo demás, admitidas como elementos a considerar por la Sala jurisdiccional de esta Audiencia Nacional en ocasiones parecidas como fundamento de una conducta con tacha o con nota desfavorable para la concesión de condecoraciones SSAN 29-9-2021 , entre otras); tampoco, si la abundancia de recursos judiciales que interpuso en su condición de Letrado contra la Administración de la Seguridad Social, "(y que, en varios casos obtuvo la razón de sus pretensiones) o el éxito obtenido en materia del ejercicio de la acción judicial de responsabilidad patrimonial, son elementos que hayan de considerarse ahora para la estimación o desestimación de su recurso contencioso, en orden a ponderar la existencia o no de una nota desfavorable; pues si de eso se tratara la administración tendría que haber justificado sucintamente esa razón o esa denegación expresándolo de alguna manera con la resolución de la solicitud en vía administrativa no en el posterior juicio oral del proceso contencioso.
VI II. Obtenemos de lo razonado el hecho de que cuando el interesado interpuso recurso contencioso administrativo no podía conocer adecuadamente o suficientemente las razones para la falta de propuesta o la falta de inclusión en la lista de propuestas para la concesión de la medalla, causas o circunstancias a las que se refiere el "nuevo informe interno "de 18 de marzo de 2019 de la propia Dirección del Servicio Jurídico de la Administración de la Seguridad Social, más allá de sus sospechas; entre otras cosas, porque el recurso contencioso fue interpuesto antes con fecha 1-2-2019, y las razones que pudiéramos ahora adivinar para no estimar el recurso contencioso y aceptar las existentes en el expediente "per aliundem" para el rechazo o la omisión de su nombre en la propuesta de concesión, -(precisamente porque hay que adivinarlas a la fecha de la interposición del recurso contencioso, y permaneciendo posteriormente la situación de silencio administrativo a pesar del plazo concedido procesalmente a la Administración)-, no pueden actuar como causa de indefensión procesal material del interesado en orden a obtener un conocimiento de dichas razones que la Administración ahora invoca. Ya la SAN 26-1-2022 advertía: "La reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de junio de 2020 (casación 713/2020 ) nos indica lo siguiente: «La motivación constituye un requisito en todo acto administrativo en la medida en que supone la exteriorización de las razones que sirven de justificación o fundamento a la concreta solución jurídica adoptada por la Administración. Este requisito, de obligado cumplimiento en el específico marco que nos movemos conforme preceptúa el artículo 35 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, resulta de especial relevancia desde la perspectiva de la defensa del administrado ya que es la explicitación o exteriorización de las razones de la decisión administrativa la que le permita articular los concretos medios y argumentos defensivos que a su derecho interese y, además, permite que los tribunales puedan efectuar el oportuno control jurisdiccional. La exigencia de motivación no exige, empero, una argumentación extensa, sino que, por contra, basta con una justificación razonable y suficiente que contenga los presupuestos de hecho y los fundamentos de Derecho que justifican la concreta solución adoptada». Procede, en conclusión que, con anulación de esa desestimación presunta impugnada se estime parcialmente el recurso contencioso interpuesto por el demandante y se dicte por la administración una resolución motivada que contenga los requisitos a los que se refiere el art. 35 LPA 39/2015, sin perjuicio de que la Administración demandada pueda conservar todas las actuaciones practicadas en orden a facilitar los trámites para dictar dicha resolución expresa."
TE RCERO.- En el presente recurso de apelación se combate que en la sentencia de instancia se haya ordenado dictar una resolución expresa motivando " las razones por las cuales se acepte o se denieguela inclusión del interesado en la propuesta hecha para la concesión de la medalla de oro del mérito a la Justicia de la Orden de la Cruz de San Raimundo de Peñafort, como miembro del Cuerpo de Letrados de la Administración de la Seguridad Social y como consecuencia de la jubilación que alcanzó en el año 2018", lo cual se considera incurre en una manifiesta infracción del ordenamiento jurídico por los siguientes motivos:
a) La solicitud de medallas por parte de la Dirección del Servicio Jurídico para Letrados de la Administración de la Seguridad Social, informadas favorablemente por el Secretario de Estado de la Seguridad Social y Pensiones, representa una actuación que en modo alguno condiciona la decisión del órgano competente para su otorgamiento ya que se trata de una simple propuesta, lo que refuerza el carácter discrecional de la actuación administrativa impugnada siendo la decisión adoptada " un núcleo infranqueable", salvo que la Administración hubiera incurrido en arbitrariedad vulnerando el art. 14 de la Constitución española, circunstancia que no se da en el supuesto de autos.
b) No existe un procedimiento preparatorio o de trámite de la decisión administrativa definitiva y, paralelamente, tampoco hay una obligación para el solicitante de impulsar una petición individual, si bien no se excluye esta posibilidad ante el órgano concedente al margen de la que pueda realizar la organización de pertenencia administrativa, petición individualizada -se dice- que aquí no ha tenido lugar. En este sentido, el acto administrativo de concesión de medallas no requiere del concurso de la Dirección del Servicio Jurídico, órgano que se limita a remitir al órgano concedente la relación de los funcionarios que reúnen los requisitos para su concesión, consistentes en que el funcionario haya prestado los años de ejercicio necesarios y que no tenga una nota desfavorable, circunscribiéndose la motivación a constatar la concurrencia de tales requisitos.
c) No es exigible, en consecuencia, una motivación de la aceptación o denegación de la propuesta, siendo incluso la remisión de la misma una actuación discrecional que no produce efecto jurídico alguno respecto del órgano competente para su otorgamiento; estando evidenciado, por otro lado, que el Sr. Benjamín no es el único Letrado que no ha sido propuesto para la condecoración, bien porque no lo haya entendido procedente el Ministerio o bien porque no se cumplen los requisitos, y sin que tampoco sea preceptiva la motivación de la falta de propuesta respecto a tales funcionarios, pues lo contrario supondría exigir que siempre que se concedan medallas se expresen las razones de la propuesta o no para las mismas.
d) El interés legítimo del demandante a la obtención del galardón queda salvaguardado por la posibilidad de solicitar individualmente al órgano concedente su otorgamiento, de modo que la solicitud de la Dirección del Servicio Jurídico al Ministerio de Justicia no afecta en modo alguno el derecho tutelado por la normativa de concesión de medallas de San Raimundo de Peñafort.
e) Por último y sólo si lo anterior no fuera suficiente para revocar la sentencia de instancia, se repara en el hecho de que en el expediente administrativo obran dos informes, de fechas 14 de noviembre de 2018 y 18 de marzo de 2019 y emitidos ambos por la Dirección del Servicio Jurídico de la Seguridad Social, en los que se evidencia que el funcionario en cuestión, una vez facilitado dicho expediente, pudo conocer los motivos que dieron lugar a que no fuera propuesto para la obtención de la condecoración de referencia.
Así, en el informe de 2018 se lee:
"No existe, pues, exigencia reglada para esta Dirección de formular propuesta alguna, ni de criterios personales específicos distintos a los exigidos por la normativa up supra para hacer la propuesta. Igualmente, nada obliga al órgano concedente el otorgamiento de ese acto graciable respecto de los concretos funcionarios propuestos desde la Secretaría de Estado. En consecuencia, no existe derecho subjetivo a la propuesta del reclamante, ni a su concesión por el Ministerio de Justicia, de ser propuesto".
Y en el informe de 2019 la Dirección del Servicio Jurídico de la Seguridad Social se apunta:
"Para acceder a dicho reconocimiento, la normativa exige dos requisitos sin los cuales no procedería su concesión: el periodo de veinticinco años de servicios para obtener el distintivo (para lo que se remite una ficha cumplimentada al órgano concedente) y que dichos servicios sean prestados sin nota desfavorable, como exigen los artículos diez y once del texto refundido. Ambos requisitos son indispensables para la concesión de la Medalla.
Esta Dirección, en consecuencia, valora ambos requerimientos antes de formular la propuesta y sólo se propone a aquellos Letrados que, conforme a dicha consideración, reúnen el período de servicios prestados exigido y carecen de nota alguna desfavorable y en este sentido se fundamentan las propuestas respectivas.
No siempre se produce esta situación y, por tanto, no todos los Letrados han sido propuestos. En consecuencia, no es el Letrado reclamante el único funcionario en dicha situación. En los últimos años, al menos en 6 casos de jubilación no se ha emitido propuesta para el otorgamiento de la Medalla, por distintos motivos, algunos de los cuales han estado directamente vinculados a la valoración del expediente personal de los interesados.
En el caso concreto del reclamante, D. Benjamín, al no existir propuesta, obviamente no consta motivación de su exclusión en el expediente de remisión de la última propuesta al Ministerio de Justicia, en el año 2018.
Sin embargo, se valoró el contenido de su expediente personal (que consta en el Ministerio de Trabajo Migraciones y Seguridad Social y del que se adjunta un extracto o resumen, como complemento a este informe), considerando que, a la vista del mismo, existían razones objetivas para no incluir al reclamante en la propuesta, pues a pesar de contar con los veinticinco años de servicios exigidos, se entendió que no cumplía el requisito imprescindible al que se refiere la norma: "...siempre que no tuvieren nota alguna desfavorable".
La incoación al funcionario de hasta tres expedientes disciplinarios, constando en uno de ellos finalmente la existencia de falta leve prescrita, se ha considerado motivo suficiente para entender que no se cumplía el requisito exigido, sin que tampoco pueda asimilarse estrictamente al ámbito disciplinario, siendo un concepto más amplio, que puede abarcar la consideración de otras circunstancias y situaciones que constan en su expediente, entre otras, la existencia de procedimientos que, en su desarrollo, incluso produjeron la retirada de funciones propias de su cargo, ( Sentencia 3 de julio de 1986 de la Sala de lo contencioso administrativo de la Audiencia Territorial de Oviedo , que desestima la pretensión del reclamante en este sentido) han llevado a considerar que no se cumplía el requisito exigido de carecer de nota alguna desfavorable y en consecuencia, no se le incluyó en la propuesta."
De este modo, aun faltando una resolución expresa sobre los motivos que han dado lugar a que no se propusiera al Sr. Benjamín para la condecoración, en cualquier caso los mismos obran ya en el expediente administrativo, sin perjuicio de que ninguna disposición normativa impone la necesidad de motivar dicha falta de propuesta.
CU ARTO.- Contestando de manera conjunta a las anteriores cuestiones que se plantean en el recurso de apelación, ya se repara en que la mayor parte de ellas escapan del alcance del fallo de la sentencia apelada, en el cual tan sólo se ordena a la Administración que dicte un acto debidamente motivado sobre las razones por las que se acepte o se deniegue la inclusión del interesado en la propuesta hecha para la concesión de la medalla de oro del mérito a la Justicia de la Orden de la Cruz de San Raimundo de Peñafort; sin adelantarse, por tanto, cual debe de ser el sentido de la resolución -aunque de soslayo apunta la existencia de circunstancias que pudieran determinar la no inclusión pero lo cual no llega a prejuzgar, como tampoco lo hará esta Sala-, pues será una vez que se dicte la respetiva propuesta motivada, en el sentido que fuere, cuando podrá analizarse, en su caso, no ya tanto el fondo de la decisión dado su carácter discrecional, sino si se ha producido una correcta apreciación de los presupuestos reglados necesarios para formular la propuesta -particularmente los años de servicio y la existencia o no de una nota desfavorable-.
Por otro lado, sin ignorar la Sala cual es el uso procedimental para la concesión de este tipo de distinciones en que las propuestas suelen surgir de la propia organización, no puede obviarse que aquí ha mediado una previa petición de fecha 2-11-2018 dirigida por el interesado al Secretario de Estado de la Seguridad Social, en la que solicitaba que " se resuelva ordenar incluir al recurrente en la propuesta hecha por la Dirección del Servicio Jurídico de la Administración de la Seguridad Social para la concesión de la medalla de oro en mérito a la justicia de la Orden de la Cruz de San Raimundo de Peñafort a los miembros del Cuerpo de Letrados que hemos alcanzado la jubilación en 2018, que se eleva al Ministerio de Justicia para su concesión"; lo cual muestra la existencia de una petición de otorgamiento de dicha medalla, que es una posibilidad que admite la propia administración demandada como una alternativa a la propuesta que suelen elevar los órganos del Ministerio, y en cambio mantiene erróneamente que no ha mediado dicha petición.
Ya sólo con ello, al mediar como decimos una petición expresa por parte del funcionario, no podrá cuestionarse la obligación de la Administración de motivar la inclusión o no del recurrente en la propuesta que eleva la Dirección del Servicio Jurídico, aunque la misma se limite a los parámetros propios de este tipo de decisiones y ello no condicione la decisión final en orden a su efectivo otorgamiento.
El planteamiento del recurso de apelación, en este sentido, es un tanto erróneo cuando en el mismo se mantiene que no ha mediado una petición expresa y que la propuesta de las medallas no es una actuación que condicione la decisión del órgano competente para su otorgamiento; pues, respecto de lo primero, la sentencia da por acreditado que ha existido una petición expresa, y en cuanto a lo segundo, no es eso lo que afirma la sentencia, sino que tan sólo exige, precisamente por mediar dicha petición, que se exterioricen las razones por las que el demandante/apelado no fue incluido en la propuesta para la medalla, no negando, incluso lo afirma, que la decisión definitiva es de carácter discrecional. Item más, en la propia apelación se sostiene que el interés legítimo del demandante a la obtención del galardón queda salvaguardado por la posibilidad de solicitar individualmente al órgano concedente su otorgamiento, pero lo hace empleando una argumentación contradictoria ya que en un punto llega a aceptar la necesidad de una motivación que se limite a constatar los años de servicio requeridos y la ausencia de nota desfavorable.
Lo que se persigue, en definitiva, es que el actor, toda vez que había formulado una petición expresa, conozca las razones por las que no fue incluido en dicha propuesta -o aquellas por las que procedería incluirle si es que ese fuere el caso-; constituyendo dicha propuesta un acto de trámite cualificado, que cuando es desfavorable influye evidentemente en la decisión final en tanto la no inclusión determina la imposibilidad de que sea merecedor de la distinción. Se trata, por lo tanto, de un procedimiento preparatorio de la decisión administrativa definitiva que culmina con una propuesta de candidatos, para cuya formulación se tiene en cuenta fundamentalmente la concurrencia simultanea de dos elementos reglados, cuales son la comprobación del periodo de veinticinco años de servicios y que los mismos hayan sido prestados sin nota desfavorable.
Por último, es verdad que el contenido de los distintos informes a los que se alude en el recurso de apelación -que también fueron contemplados en la sentencia apelada- pudiera revelar que el actor no gozaba de una nota favorable y que por ello no cumplía uno de los presupuestos requeridos; ahora bien, en la medida en que no nos corresponde ahora prejuzgar sobre la concurrencia de los requisitos exigidos, al igual que tampoco lo hiciera el Juez de instancia, y teniendo en cuenta que se trata de informes ad hoc elaborados para su aportación al procedimiento jurisdiccional, sin que la parte haya tenido la posibilidad de formular su recurso contra el acto presunto originariamente impugnado conociendo las razones que ahora se expresan en tales informes, y, sobre todo, en aras de preservar el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24 de la Constitución, no cabe sino confirmar la sentencia apelada cuando exige el dictado de una propuesta debidamente motivada, por las propias razones que en ella se expresan.
En efecto, el informe de 18 de marzo de 2.019, como advierte la parte apelada, es posterior a la reclamación presentada en la vía administrativa y por ende también a la presentación de la demanda formulada el 1 de febrero de 2019, habiendo sido solicitado por la Directora del Gabinete del Secretario de Estado de la Seguridad Social, que según el actor mantiene un criterio diferente al que la Directora del Servicio Jurídico sostuvo en su nota de 25 de octubre de 2.018.
QU INTO.- Dada la desestimación del presente recurso de apelación, las costas causadas en el mismo, a tenor de lo dispuesto en el art. 139.1 LJCA, habrán de imponerse a la parte apelante.
Vistos los preceptos ya citados, así como los de general y pertinente aplicación,
