Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Sexta, Rec. 1877/2021 de 29 de febrero del 2024

PRIMERO. El objeto del presente recurso contencioso-administrativo es la desestimación presunta de la solicitud de concesión de la nacionalidad española por residencia efectuada en fecha 31 de octubre de 2019 por D. Demetrio, nacional de Pakistán. Durante la tramitación de este procedimiento se ha dictado en fecha 9 de agosto de 2021 resolución expresa en el expediente NUM000 por la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Publica por delegación del Sr. Ministro de Justicia que deniega la solicitud de concesión de la nacionalidad española por residencia. Resolución cuya ampliación ha solicitado la parte actora y que constituye ahora el objeto del presente proceso.

La citada resolución administrativa justifica la denegación refiriendo que el interesado no ha acreditado el cumplimiento de uno de los requisitos establecidos en el artículo 22.4 del Código Civil. Concretamente, se indica que no ha justificado suficientemente la buena conducta cívica ya que ha sido condenado como autor de un delito de falsedad documental en sentencia firme dictada en fecha 25 de junio de 2020 por el Juzgado de lo Penal nº 1 de Tortosa a la pena de 4 meses de prisión e inhabilitación especial para el derecho de sufragio pasivo durante el tiempo de la condena y a la multa de 3 meses a razón de 3 euros diarios así como a la responsabilidad personal subsidiaria por impago de la multa prevista en el artículo 53 del Código Penal.

SEGUNDO. La parte actora en su escrito de demanda apoya su pretensión señalando que cumple con los requisitos legalmente exigidos para poder obtener la nacionalidad española por residencia. En este sentido afirma que la condena penal ha sido por la realización de hechos que son muy anteriores a su solicitud de concesión de la nacionalidad española por lo que entiende que no deberían tenerse en cuenta. Además, refiere que el delito de falsedad documental por el que ha sido condenado fue en relación con la presentación de un contrato de trabajo ante la Subdelegación del Gobierno en Tarragona con la única finalidad de que con ello pudiera obtener permiso de residencia y de trabajo porque quería regularizar su situación en España.

Por el contrario, el Abogado del Estado alega que la gravedad de los hechos por los que el recurrente ha sido condenado justifican el incumplimiento del requisito de la buena conducta cívica.

TERCERO. La concesión de la nacionalidad española por residencia es un acto que expresa una de las más relevantes manifestaciones de la soberanía de un Estado en cuanto conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones y su otorgamiento se condiciona al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos.

Los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos, de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año que, según los casos, se establece; y otros, configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de la buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

La cuestión que se suscita en el presente recurso afecta a la concurrencia del requisito exigido en el artículo 22.4 del Código Civil como es que no ha justificado suficientemente la buena conducta cívica ya que ha sido condenado como autor de un delito de falsedad documental en virtud de sentencia firme dictada en fecha 25 de junio de 2020 por el Juzgado de lo Penal nº 1 de Tortosa en el Juicio Oral nº 39/00.

Respecto del requisito referido de «acreditación de buena conducta cívica» se ha pronunciado reiteradamente el Tribunal Supremo en jurisprudencia que se resume en la sentencia dictada en fecha 19 de julio de 2017 (recurso nº 17/2016) en la que se dice que: "Y en contra de lo que se razona en el motivo ya hemos declarado -entre otras en sentencia 1445/2016, de 17 de junio , con abundante cita- que la exigencia de buena conducta cívica que impone el mencionado artículo 22.4, ciertamente que constituye un concepto jurídico indeterminado que deberá concretarse en cada caso, en el bien entendido que, en primer lugar, es una circunstancia que debe acreditar el mismo solicitante, sin que le sea a éste suficiente con acreditar la ausencia de antecedentes penales, menos aún, como se pretende en el recurso, que dichos antecedentes estén cancelados -incluso esa cancelación no excluye la falta de cumplimiento del requisito, como declara la jurisprudencia de este Tribunal (...)-, entre otras razones porque no es suficiente con la no comisión de infracciones penales o incluso meramente administrativas, ya que lo exigido es que la conducta en la convivencia cotidiana del solicitante de la nacionalidad sea, durante el tiempo de la residencia legal en nuestro país, e incluso antes, lo ha sido conforme a "las normas de convivencia cívica". Y ello porque la buena conducta cívica "se integra por la apreciación singular del interés público conforme a unos criterios, preferentemente políticos marcados explícita o implícitamente por el legislador, siendo exigible al sujeto solicitante, a consecuencia del "plus" que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los "actos favorables al administrado, un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española".

Por tanto, buena conducta cívica constituye un concepto jurídico indeterminado que no se integra solo por la ausencia de antecedentes penales o policiales, sino que ha de estarse a cada uno de los casos planteados ( STS de 26 de septiembre de 2011 Rec. nº 2380/2009). Además, como se recoge en la Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de noviembre de 2012 (RC nº 3918/2010) es el solicitante quien ha de acreditar positivamente la observancia de buena conducta cívica, afirmándose además que "el cumplimiento del requisito de buena conducta cívica requiere no sólo la ausencia de elementos negativos en la conducta del solicitante, sino además la acreditación positiva de un comportamiento conforme con los principios y valores cívicos de la comunidad en la que se integra, requiriéndose que resulte tal prueba positiva más expresiva y convincente cuando concurren, como es el caso, actuaciones que, al margen de su trascendencia penal, son por si mismos contrarias a la exigencia de buena conducta cívica [...]".

En definitiva, el artículo 22 del Código Civil establece que el solicitante acredite positivamente la observancia de buena conducta cívica. Concepto que, como señala la sentencia del Tribunal Supremo de 19 de junio 2015, rec. nº 2776/2013, no basta con que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que "per se" impliquen mala conducta. El artículo 22 del Código Civil exige que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles, sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/1987.

El cumplimiento de tal requisito viene determinado, por lo tanto, no solo por la ausencia de elementos negativos en la conducta del solicitante, como pueden ser transgresiones de las obligaciones de distinta naturaleza que el ordenamiento jurídico impone al ciudadano, sino por la acreditación positiva de un comportamiento conforme con los principios y valores cívicos de la comunidad en la que se integra, que ha de resultar más expresiva, convincente y concluyente cuando median situaciones y actuaciones que, al margen de la trascendencia penal, merecen una valoración negativa a efectos de cumplir con tal requisito de buena conducta cívica.

Y es que nada tiene que ver el concepto jurídico indeterminado de "buena conducta cívica" con la carencia de antecedentes penales, ya que aquella exigencia constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no trasgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico en razón del carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad española por residencia y que, por ende, envuelve aspectos que trascienden los de orden penal.

Además, según el Tribunal Supremo, cuando nos hallamos ante sentencias penales condenatorias, resulta preceptivo valorar - a efectos de determinar su trascendencia en punto a la concurrencia del requisito de la buena conducta cívica- no sólo su alejamiento o proximidad con la solicitud de nacionalidad, sino también "el carácter y circunstancias de la conducta que haya podido dar lugar a la condena penal, como reveladora no sólo del incumplimiento del deber de observancia de los deberes constitucionales y de respeto a los derechos constitucionales, sino también de la falta en mayor o menor grado de la integración en la sociedad española legalmente exigida" (se ntencia del Tribunal Supremo de 2 de junio de 1998).

Para apreciar la concurrencia de este requisito, señala también el Tribunal Supremo que los inevitables cambios en la estimativa de valores introducen un factor de dificultad para el Juez que ha de definir lo que -en un determinado momento de la historia- deba entenderse por buena conducta cívica. Y por eso importa dejar claro que este sintagma que emplea el artículo 22.4 del Código Civil remite a un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo. Un estándar que vale para todos y vale para cada uno. En el bien entendido de que no se trata de imponer un modo de vida uniforme en la comunidad nacional, ni de que quien utiliza esta vía de adquisición de la nacionalidad española tenga que demostrar que durante toda su vida ha observado una conducta intachable, sino de proclamar que, siendo cada sujeto humano libre para organizar su vida como le plazca, quienes, no siendo españoles, deseen obtener la nacionalidad española, han de haber llevado y seguir llevando una vida ajustada a ese estándar medio de conducta al que acabamos de referirnos ( sentencias del Tribunal Supremo de 12 de noviembre de 2002, 15 de noviembre de 2004, y 20 de septiembre de 2005).

En esta línea, señala la Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de diciembre de 2013 rec. nº 2226/2011, que la justificación de la buena conducta cívica exige que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles, sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica.

En definitiva, el concepto jurídico que nos ocupa debe ser valorado por la Administración y, en su caso, por el órgano jurisdiccional que conozca de la materia en vía de recurso contencioso- administrativo, mediante el examen de la trayectoria personal del demandante de nacionalidad, considerando aquélla en su conjunto y en modo alguno en relación a un período de tiempo predeterminado ( sentencias del Tribunal Supremo de 16 de marzo de 1999, 22 de abril, 8 y 30 de noviembre de 2004), apreciando la conducta del solicitante durante un largo periodo de tiempo de permanencia en España ( sentencias del Tribunal Supremo de 6 de marzo de 1999, 22 y 23 de abril, 8 de noviembre y 15 de diciembre de 2004, y 28 de septiembre y 11 de octubre de 2005).

Por último, conviene recordar que no puede alegarse vulneración del principio de presunción de inocencia en los supuestos de denegación de la nacionalidad española por falta de buena conducta cívica, ya que, aunque el Tribunal Constitucional tiene declarado con carácter general, entre otras muchas, en las sentencias 76/1990 y 14/1997, que "la presunción de inocencia rige sin excepciones en el ordenamiento sancionador y ha de ser respetada en la imposición de cualesquiera sanciones", en los supuestos de denegación de la nacionalidad española es patente que no estamos ante una sanción, sino ante una denegación que responde a la no concurrencia de uno de los requisitos que la ley exige para su concesión, la buena conducta cívica ( sentencias del Tribunal Supremo de 12 de noviembre de 2002 y 23 de abril de 2004).

CUARTO. Trasladando estas consideraciones al supuesto enjuiciado y a la vista de las circunstancias concurrentes en el mismo, debemos concluir que el recurrente no ha acreditado el requisito de la buena conducta cívica.

Consta en las actuaciones que el recurrente había sido condenado por sentencia firme dictada en fecha 25 de junio de 2020 por el Juzgado de lo Penal nº 1 de Tortosa como autor de un delito de falsedad documental a la pena de 4 meses de prisión e inhabilitación especial para el derecho de sufragio pasivo durante el tiempo de la condena y a la pena de multa de tres meses a razón de 3 euros por día. Hechos que se habían cometido en el mes de junio del año 2016.

Teniendo en cuenta la doctrina jurisprudencial que se recoge por el Tribunal Supremo en sentencias de 24 de mayo de 2004 ( recurso núm. 1862/2000), de 15 febrero ( recurso núm. 3756/2002) y 5 de diciembre de 2007 ( recurso núm. 4330/2004) podemos concluir que, como así refiere el Tribunal Supremo " ...es algo que en modo alguno puede incluirse en lo que el Código civil llama buena conducta cívica", añadiendo que "la penalística habla de desviación (deviation) y de comportamiento o conducta desviada (deviant behavior) para designar una amplia gama de fenómenos sociales problemáticos, entre ellos el delito". Y es el caso del comportamiento por el que fue condenado el solicitante por cuanto que se halla incluido entre aquellos que nuestro sistema penal ha seleccionado como un comportamiento delictivo. Quiere decir esto que -conforme a las convicciones de nuestro tiempo- la falsedad de documentos es, sin discusión posible, cualquier cosa menos expresión de buena conducta cívica. Y en esta línea el Tribunal Supremo en las citadas sentencias destaca que: "Y, por ello, no puede negarse, por más tolerante que se quiera ser, que la selección como delictiva del comportamiento de que se trata responde a esa convicción generalizada de que hay dañosidad social en ese tipo de comportamientos. No estamos, pues, ante un tipo de comportamiento meramente discrepante, disidente o marginal respecto a las pautas e intereses de grupos dominantes, sino ante un problema que ocupa y preocupa a todos los Gobiernos, cualquiera que sea la ideología que inspire su gestión".

Es cierto que la pena ya se ha cumplido pero el dato esencial que debemos tener en cuenta en el análisis de la "buena conducta cívica" es que los hechos por los cuales el recurrente había sido condenado tuvieron lugar en el mes de junio del año 2016 que es una fecha relativamente cercana a la fecha de la solicitud de la nacionalidad española por residencia -octubre de 2019- y, por ello, tal conducta debe ser tenida en cuenta para denegar así la nacionalidad española por residencia.

Así las cosas, y teniendo en cuenta que la carga de probar su buena conducta cívica corresponde al solicitante ( art. 22.4 del Código civil) y dado que, según la jurisprudencia del Tribunal Supremo, el reconocimiento de la nacionalidad comprende aspectos que trascienden el orden penal, en razón al plus que confiere su otorgamiento, se entenderá porqué, en el caso que nos ocupa, procede denegar la solicitud de la nacionalidad española en atención a la conducta personal desplegada por el recurrente, que llevan al convencimiento de que no cumple ese requisito -verdaderamente determinante- de la "buena conducta cívica" que exige el citado artículo 22.4 del Código Civil.

Por lo demás, tampoco el interesado ha acreditado la concurrencia de datos, elementos o circunstancias positivos que permita enervar la conclusión expuesta más arriba. Tanto en vía administrativa como en sede jurisdiccional, el demandante se ha limitado a constatar su residencia legal en España por el tiempo que consta en el expediente, sin aportar datos positivos de su conducta que pudieran enervar el dato negativo de la condena penal.

Por último, no puede reputarse inmotivada la resolución recurrida. En la misma, tras detallar qué debe entenderse por buena conducta cívica, se rechaza la concurrencia del requisito en atención, precisamente, a la condena penal del solicitante, justificación que ha de considerarse suficiente y apta para que pueda ser discutida por el actor en sede jurisdiccional.

QUINTO. Procede, por ello, desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto y, en consecuencia, de conformidad con el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional, se imponen a la parte recurrente las costas procesales causadas en esta instancia que no podrán superar el límite de los 1.000 euros.

VISTOS los artículos citados, y demás de general y pertinente aplicación.