Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 1315/2020 de 29 de septiembre del 2023

PRIMERO.- Se interpone el recurso contra Resolución del Secretario de Estado de Derechos Sociales del Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030, de 25 de septiembre de 2020,por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución de 12 de junio de 2020 de reintegro parcial de la subvención concedida con cargo a la asignación tributaria del IRPF de 2016 con total a ingresar de 110.625,67 euros de los que 12.693,10 euros corresponden a los intereses de demora.

SEGUNDO.- So n antecedentes de la presente resolución, los siguientes:

- Por resolución de 9 de diciembre de 2016, de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, le fue concedida a la actora la subvención destinada a la realización de programas de interés general con cargo a la asignación tributaria del Impuesto sobre la Renta, por importe de 140.595 euros, para la realización del programa Tratamiento integral de enolismo crónico, tabaquismo y otras drogas en transeúntes crónicos sin hogar. En la misma fecha se suscribió convenio-programa que regulaba las condiciones de la subvención concedida, de acuerdo con el art. 12 del Real Decreto 536/2013.

- El 3 de septiembre de 2019 se comunicó el inicio de actividades de control y comprobación de la documentación justificativa.

-Revisada la documentación fueron detectado defectos y errores de imputación que daban lugar a un saldo indebidamente justificado.

-El 25 de octubre de 2019 se inició procedimiento de reintegro, acordándose por resolución de 12 de junio de 2020 el reintegro parcial de la subvención concedida.

-Frente a dicha resolución se interpone recurso de reposición que es desestimado por la resolución objeto del presente recurso.

El reintegro parcial impugnado se fundamenta en la incorrecta justificación de la subvención en relación a los siguientes gastos:

- Respecto de determinados trabajadores, por no haber quedado acreditada su vinculación con los programas subvencionados, además de no haber presentado, respecto de estos mismos trabajadores, los adeudos bancarios originales relativos a las cuotas de la seguridad social y a las cantidades retenidas a cuenta del IRPF.

- Respecto de la póliza del seguro, por la falta de presentación del recibo original.

-Respecto de determinados gastos de equipamiento, por su imputación incorrecta.

TERCERO.- Se mantiene en la demanda como motivos del recurso:

-Sobre la vinculación de los trabajadores, entiende que esta se ha acreditado.

El único programa que realiza RAUXA es el "Tratamiento Integral de Enolismo Crónico, Tabaquismo y otras Drogas en Transeúntes Crónicos sin Hogar", y por lo tanto todo el personal de la asociación está vinculado a dicho programa, sea ejerciendo de monitor o sea ejerciendo de trabajador social.

La asociación ha aportado los contratos del personal, y ha comunicado la vinculación de los trabajadores con el programa. Manifestando que del Manual de Instrucciones no se desprende que se deba hacer mención expresa en los contratos de trabajo de la vinculación al programa. En el recurso de reposición se expuso la categoría de los trabajadores, monitores, trabajadores sociales, dependiente de papelería con labor de reinserción y concierna, estando todos vinculados al único programa.

Se ha producido la infracción de los actos propios y del principio de confianza legítima, por cuanto la Administración ha admitido, tanto en ejercicios anteriores como en ejercicios posteriores, los gastos del personal de RAUXA, cuya necesaria función es llevar a cabo el único programa que lleva a cabo la misma, siendo indubitado que la contratación del personal responde de manera exclusiva al proyecto.

Los contratos fueron aportados mediante escrito de 15 de febrero de 2018. En cuanto a los adeudos bancarios originales relativos a las cuotas de la seguridad social y a las cantidades retenidas a cuenta del IRPF, aportó a la Administración los adeudos bancarios acreditativos del pago del modelo 111 de retenciones del IRPF y las cuotas de la Seguridad Social de todo el ejercicio 2016, junto con su escrito de fecha 21 de noviembre de 2019.

- Sobre la póliza de seguro mantiene que consta en los movimientos de la cuenta corriente de RAUXA, el pago en fecha 10.07.2017, de la póliza de seguro por importe de 1.282 euros. La copia del comprobante de pago se aportó de Anexo 20, al recurso de reposición.

-No se opone al reintegro correspondiente a los gastos de equipamiento.

-Se alega la vulneración del principio de proporcionalidad.

CUARTO.- Es necesario recordar, que estamos ante una subvención -donación modal ad causa futurum- por tanto, quien ha de percibirla adquiere la carga de cumplir con todas las obligaciones establecidas en la norma que la regula o llevar a cabo el comportamiento exigido por aquella.

La naturaleza de la subvención, vinculada a la actividad que se trata de promover o subvenir con ella, hace que sea básica la comprobación de la concurrencia de los requisitos que dan derecho a su concesión y que se cumplan los fines para los que se otorga.

Ello coloca al perceptor de la subvención en una posición singular que tiene su reflejo en la Ley General de Subvenciones 38/2003 por los que se le obliga a someterse a las pertinentes comprobaciones y a reintegrar las cantidades percibidas en el caso de que se obtengan sin reunir los requisitos requeridos para ello.

Así, además de la realización de la actividad u objeto de subvención en el plazo establecido, la concreta exigencia de justificación de la inversión y gasto, es esencial en toda actuación administrativa de fomento, en atención a la naturaleza pública de los caudales con los que se realiza, de ahí que exista una doctrina jurisprudencial ya consolidada sobre la exigencia de la conducta de todo beneficiario de subvenciones, respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de la ayuda.

Por ello el incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también pueden determinar, en aplicación de los preceptos legales el reintegro de su importe.

QUINTO.- Hemos de partir de la normativa de aplicación al caso y relevante a los efectos de las alegaciones formuladas por la recurrente.

El art. 30.1 de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones dispone "La justificación del cumplimiento de las condiciones impuestas y de la consecución de los objetivos previstos en el acto de concesión de la subvención se documentará de la manera que se determine reglamentariamente, pudiendo revestir la forma de cuenta justificativa del gasto realizado o acreditarse dicho gasto por módulos o mediante la presentación de estados contables, según se disponga en la normativa reguladora."

El art. 37.1 de la ley General de Subvenciones, recoge como causa de reintegro "c) Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 30 de esta ley, y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención."

El artículo 18.1 del Real Decreto 536/2013, de 12 de julio, por el que se establecen las bases reguladoras de las subvenciones estatales destinadas a la realización de programas de interés general con cargo a la asignación tributaria del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas en el ámbito de la Secretaria de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, recuerda que el cumplimiento de las obligaciones impuestas a los beneficiarios de una subvención se realizará "de conformidad con el manual de instrucciones de justificación dictado, a tal efecto, por la Dirección General de Servicios para la Familia y la Infancia", precisando en su apartado 4.5 que "Se aportarán facturas o recibos originales para justificar los gastos efectuados en las actividades desarrolladas para el cumplimiento del programa subvencionado".

El art. 20.1.a) del Real Decreto 536/2013 recoge como causa de reintegro "Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente en los términos establecidos en el artículo 30 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, y en los artículos 17 y 18 de este real decreto".

El manual de instrucciones, de la convocatoria de 2016, en su apartado 4.1.1, señalaba:

"En esta partida se incluirán los gastos derivados del pago de retribuciones al personal de la entidad vinculado al programa mediante contrato laboral, tanto fijo como eventual, o mediante un contrato de arrendamiento de servicios.

En los contratos, por tanto, deberá quedar vinculado el trabajador al programa y a la localidad a la que se imputan. Por lo que cualquier modificación deberá ser comunicada en el momento en el que se produzca a esta Dirección General. En caso contrario el citado gasto no sería aceptado . (....)

Boletines acreditativos de cotización a la Seguridad Social (TC1 -recibos de liquidación-, TC2). En el caso de que el pago se realice por vía telemática los documentos TC1 -recibos de liquidación- y TC2 deberán acompañarse del correspondiente adeudo bancario original, que en su día debió remitir al beneficiario de la subvención la entidad financiera, y en los que deberá figurar el correspondiente sello de imputación. No serán admitidas, por tanto, las copias de los adeudos obtenidas por Internet o cualquier otro documento emitido con posterioridad por la entidad financiera.

Impresos 111 y 190 de ingresos por retenciones del IRPF. En caso de presentación telemática de los Modelos 111 y 190 deberán acompañarse de los correspondientes adeudos bancarios originales, que en su día debió remitir al beneficiario de la subvención la entidad financiera, y en los que deberá figurar el correspondiente sello de imputación. No serán admitidas, por tanto, las copias de los adeudos obtenidas por Internet o cualquier otro documento emitido con posterioridad por la entidad financiera".

SEXTO.- La entidad recurrente participó en la convocatoria y aceptó la subvención, aceptando las bases y condiciones de la misma, así como las cláusulas del Convenio-programa suscrito, el 9 de diciembre de 2016 con la Directora General de Servicios para la Familia y la Infancia, entre ellas, cláusula decimotercera, la de justificación de los gastos efectuados con cargo a la subvención recibida, "de conformidad con el manual de instrucciones elaborado, a tal efecto, por la Dirección General de Servicios para la Familia y la Infancia".

Así pues, el Manual de Instrucciones se incorpora a las bases de la convocatoria y tiene valor vinculante ( SSAN de 30 de diciembre de 2003, recurso 612/2002; 20 de diciembre de 2006, recurso 431/2005; de 3 de junio de 2012, recurso 464/11 y 30 de enero de 2013, recurso 655/12).

El apartado 4.11.1 del Manual de Instrucciones de Justificación, exige que el personal esté vinculado al programa subvencionado y a la localidad a la que se imputan, mediante contrato laboral (fijo, eventual o de arrendamiento de servicios). Con expresa advertencia de que en caso de incumplimiento el gasto no sería aceptado.

En los contratos aportados por la recurrente no consta la vinculación de los trabajadores con el concreto programa subvencionado, sin que pueda admitirse sin más, como se pretende, la vinculación de todos los trabajadores al programa, o por la categoría profesional de los mismos.

Además, la recurrente no justificó los gastos de personal en la forma establecida en las normas por las que se regía la subvención, aportando los originales de los adeudos bancarios correspondientes a las cuotas de la Seguridad Social y las Cantidades retenidas a cuenta del IRPF. Los documentos de adeudo bancario de las cuotas de la Seguridad Social y de las retenciones del IRPF, no se sellaron con la expresa imputación a la subvención concedida, como exigía el manual de instrucciones de justificación en el apartado 4.1.1, anteriormente recogido.

Ello no constituye, en forma alguna, un excesivo formalismo, sino que se trata de una garantía del cumplimiento de las condiciones de la subvención, en cuanto a que los trabajadores y los gastos lo son del programa, y que cotizaciones a la Seguridad Social y las retenciones practicadas se corresponden con esta efectiva retribución, sin que puedan imputarse a otras actividades o programas. El rigor en el cumplimiento de la acreditación de la aplicación de los gastos pretende evitar que puedan producirse situaciones anómalas. La presentación de documentos originales, compulsados y debidamente sellados, además de ser una obligación asumida por la beneficiaria de la subvención, cumple la necesaria finalidad de control del debido destino de la subvención.

Y en relación con el gasto por póliza de seguro, el apartado 4.5 del art. 18 del Real Decreto 536/2013 establece que se aportarán las facturas o recibos originales como justificantes de los gastos y el apartado 3.4 del manual de instrucciones de justificación dispone que los beneficiarios de la subvención deberán presentar las facturas originales acreditativas de los gastos, la falta de aportación de la factura original impide la estimación del recurso.

SÉPTIMO.- En cuanto a la aplicación del principio de proporcionalidad esta Sala ha resuelto en anteriores sentencias, entre otras sentencia de 11 de febrero de 2022, recurso 377/2020, con base en la jurisprudencia del Tribunal Supremo, que el ámbito propio de la aplicación del principio de proporcionalidad es el de aquellos supuestos en que se debate el grado de cumplimiento del objetivo de la subvención, a lo que se refiere el art. 37.2 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones. Esta aplicación del principio, que pondera o fija criterios de proporcionalidad en la cantidad a reintegrar, tiene todo su sentido si estamos ante posibles incumplimientos de los objetivos o fines para los que la subvención fue concedida, pero no tiene razón de ser cuando se trata de gastos. Cuando es sólo la comprobación de la acreditación de los gastos, y no su aplicación a los objetivos o fines donde se puede valorar si hubo incumplimiento total o parcial, la demandada proporcionalidad deja de tener relevancia.

En relación con los principios de los actos propios, el principio de buena fe y el de confianza legítima, se hace por la parte actora una errónea interpretación de los principios cuya infracción invoca. En ningún caso puede suponer vulneración de la doctrina de los actos propios y mucho menos de la buena fe y confianza legítima, el ejercicio por parte de la Administración de sus competencias y obligaciones en el control y comprobación de las condiciones impuestas cuando se concedió la subvención.

Por su parte el principio de confianza legítima no ampara la pretensión actora: de la Ley General de Subvenciones y del Reglamento de dicha ley resulta, sin lugar a dudas, la obligación de acreditar el cumplimiento de las condiciones impuestas en la resolución de concesión de la subvención y en la forma expresamente prevista al efecto.

Respecto al principio de confianza legítima y seguridad jurídica la doctrina del Tribunal Constitucional expresada en su STC 248/2007, de 14 de diciembre , FJ 5º, con cita de otras muchas ha manifestado, "ha de entenderse como la certeza sobre la regulación jurídica aplicable y los intereses jurídicamente tutelados, procurando "la claridad y no la confusión normativa" ( STC 46/1990, de 15 de marzo , FJ 4º), de tal manera que "sólo si en el ordenamiento jurídico en que se insertan, y teniendo en cuenta las reglas de interpretación admisibles en Derecho, el contenido o las omisiones de un texto normativo produjeran confusión o dudas que generaran en sus destinatarios una incertidumbre razonablemente insuperable acerca de la conducta exigible para su cumplimiento o sobre la previsibilidad de sus efectos, podría concluirse que la norma infringe el principio de seguridad jurídica".

Por las razones expuestas, debe rechazarse el recurso y confirmarse la resolución impugnada.

OCTAVO.- De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa procede imponer las costas a la parte recurrente, sin que el límite máximo de aquéllas, considerando la complejidad y alcance del asunto planteado, pueda exceder de la suma de 3.000 euros por todos los conceptos.

Vistos los preceptos citados y demás normas de procedente aplicación,