Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 767/2019 de 03 de mayo del 2023

PRIMERO. Antecedentes del recurso, acuerdo del TEAC objeto del recurso y posiciones de las partes.

Los antecedentes relevantes para la comprensión de la cuestión litigiosa son los siguientes:

1.- En la reclamación económico-administrativa promovida contra acuerdo de liquidación derivado del procedimiento de recuperación de ayudas de Estado afectados por la Decisión (UE) 2015/314, de la Comisión Europea, de fecha 15 de octubre de 2014, relativa a la ayuda estatal S.A. 35550 (2014/CR), correspondiente a los ejercicios 2006 a 2015, de la cual, a consecuencia de la regularización de los elementos de la obligación tributaria afectados, resulta una deuda tributaria a ingresar por importe de 110.870.692,66 euros, la ahora recurrente solicitó la suspensión con fundamento en la existencia de perjuicios de imposible o difícil reparación que se producirían en el caso de que la deuda entrara en periodo ejecutivo así como aquellos otros que se detonarían en caso de tener que hacer pago de la deuda.

2.- Con cita del párrafo segundo artículo 264 LGT, el TEAC dispuso el archivo de la solicitud. Del indicado precepto resulta que la liquidación derivada de la ejecución de la decisión de recuperación de la ayuda de Estado -como era el caso de la impugnada- únicamente es susceptible de suspensión mediante la aportación de garantía consistente en depósito de dinero en la Caja General de Depósitos.

3.- Disconforme con lo resuelto, Fomento de Construcciones y Contratas acude a la jurisdicción. Los motivos del recurso son los que sucintamente se recogen a continuación:

a/ Que el acuerdo de archivar la pieza de suspensión no es conforme al ordenamiento interno por cuanto a tenor del artículo 238 apartado 2º LGT el «archivo de actuaciones», es una fórmula de terminación del procedimiento económico-administrativo prevista para supuestos distintos al que nos ocupa, a saber: i) la renuncia o desistimiento del reclamante; ii) la caducidad de la instancia; o iii) la satisfacción extraprocesal, no concurriendo en el caso ninguno de estos supuestos.

b/ Que la decisión del TEAC objeto del recurso no es conforme tampoco al ordenamiento de la Unión Europea en lo que se refiere al derecho a la tutela cautelar en tanto se resuelve el recurso, tal como como resulta del artículo 278 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, habiéndose vulnerado los principios de equivalencia y efectividad.

c/ Y finalmente, que el fallo recurrido no es conforme a la doctrina del Tribunal Supremo relativa al artículo 46 del Reglamento General de desarrollo de la Ley General Tributaria en materia de revisión administrativa (Real Decreto 520/2005) [RRVA)], aplicable, a su juicio, analógicamente, lo cual comporta que el TEAC debió entrar a valorar la solicitud de suspensión formulada, de manera que si considerara no acreditados los perjuicios debía haber denegado la solicitud pero no inadmitirla y mucho menos archivarla.

4. El abogado del Estado se opone a la demanda y solicita la desestimación del recurso llamando la atención de que la fundamentación de la demanda se desenvuelve al margen de la fundamentación del acuerdo adoptado en la resolución recurrida. A tal fin expone que no estamos en presencia de una reclamación económico-administrativa a la que resulte de aplicación el artículo 238.2º LGT, sino que se ha dispuesto el archivo por aplicación de los artículos 264 LGT y 39.4 RRVA, normas específicas de prevalente e indiscutible aplicación para los supuestos de recuperación de ayudas de Estado que afecten al ámbito tributario.

SEGUNDO. Resolución de las pretensiones deducidas en el proceso.

Como el debate se mueve exclusivamente sobre las cuestiones de carácter jurídico enunciadas, y han quedado definidas de forma precisa las posturas de ambas partes, procede su análisis, no sin adelantar que el recurso no puede ser acogido.

Dentro del capítulo del título VII de la Ley General Tributaria, epigrafiado «Recuperación de ayudas de Estado que afecten al ámbito tributario», título incorporado por la ley 34/2015, y para los recursos contra las resoluciones recaídas en los procedimientos de ejecución de las decisiones de recuperación de las ayudas, el articulo 264 dispone:

«La resolución o liquidación derivada de la ejecución de la decisión de recuperación será susceptible de recurso de reposición y, en su caso, de reclamación económico-administrativa, en los términos previstos en esta Ley.

Si la resolución o liquidación se somete a revisión de acuerdo con el apartado anterior, sólo será admisible la suspensión de la ejecución de los actos administrativos mediante la aportación de garantía consistente en depósito de dinero en la Caja General de Depósitos."

Se trata de una regulación específica porque, como se hace notar en el preámbulo de la Ley que lo introdujo « [e]n la recuperación de ayudas de Estado la Administración Tributaria actúa como ejecutor de una decisión que le viene impuesta por la Comisión Europea, debiendo ajustarse a la normativa comunitaria reguladora de la materia, en particular a los principios de ejecución inmediata y efectiva de la decisión establecidos en el artículo 14 del Reglamento (CE) n.º 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999 , por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado».

También se dice en la exposición de motivos que esos principios, lo repetiremos, la ejecución inmediata y efectiva de la decisión, justifican sus peculiaridades. Para lo que nos ocupa, particularmente relevante: la recuperación sin dilación que permita la ejecución inmediata y efectiva ( artículo 14 del Reglamento 659/1999 del Consejo ).

Esa singularidad impide acoger la tesis actora sobre la aplicación de la doctrina del Tribunal Supremo al respecto del 46 RRVA en su sentencia de 21 de diciembre de 2017 ( recurso 496/2017) al respecto de las solicitudes de suspensión sin presentación de garantías.

Recordemos que en ella se establece como interpretación del artículo 46 RRVA que «[ c] uando, solicitada en la vía económico-administrativa la suspensión de la ejecución del acto reclamado sin presentación de garantías, o con dispensa parcial de las mismas, porque la ejecución puede causar al interesado perjuicios de difícil o imposible reparación, y el órgano llamado a resolver considera que con la documentación aportada (que no presenta defecto alguno susceptible de subsanación o cuyos defectos ya han sido subsanados) no se acredita, ni siquiera indiciariamente, la posible causación de esa clase de daños, no procede abrir un incidente de subsanación para solventar esa deficiencia probatoria, sino admitir a trámite la solicitud y desestimarla en cuanto al fondo».

Tal doctrina es inaplicable al caso examinado en que la regulación especial prescinde del presupuesto básico para su adopción que rige con carácter general em materia de tutela cautelar, esto es, el peligro para los intereses del recurrente en la demora del proceso. A todo esto, no debe perderse de vista que la pretensión de la recurrente es la de que el órgano de revisión entre a valorar la solicitud en función de que aprecie o no acreditados los perjuicios. La razón de ser del precepto especial es el de que se proceda al reembolso provisional a través de la constitución del depósito, por razón de que el Estado miembro debe garantizar que la ventaja vinculada a la ayuda ilegal e incompatible ya no siga siendo disfrutada por el beneficiario. Podría considerarse que en el artículo 264 hace prevalecer « ope legis» el interés público, concretado en que el interesado deje de disfrutar de la ayuda.

Con la regulación especial se trata de evitar que se retrase la ejecución y ahí la obligación de constituir el depósito en la Caja General como una suerte de ejecución provisional.

Por último, es del Derecho de la Unión Europea el que excluye la aplicación de las reglas generales relativas a la suspensión cautelar. Los principios de equivalencia y efectividad resultan desplazados en materia de ayudas de estado por los de ejecución inmediata y efectividad de la decisión establecidos en el artículo 14 del Reglamento º 659/1999 del Consejo . De esta forma, la obligación de recuperación solo se cumple cuando el Estado miembro ha recuperado efectivamente el importe de la ayuda incompatible, incluidos los intereses de recuperación.

CUARTO. Resolución de las pretensiones deducidas en el proceso y costas procesales.

Por las razones expuestas, el recurso contencioso-administrativo debe ser desestimado y no apreciando dudas de hecho ni de derecho, procede imponer a la parte recurrente el pago de las costas causadas en esta instancia de conformidad con lo establecido en el artículo 139.1 LJCA.