Tras en trámite de conclusiones, instado directamente en la demanda, mediante providencia se señaló para votación y fallo el día 4 de noviembre del año en curso, en que efectivamente se deliberó y votó.
Ha sido ponente el Ilmo. Sr. don Santos Gandarillas Martos, quien expresa el parecer de la Sala.
PRIMERO.- En el presente recurso se impugna por el Real Madrid Club de Fútbol (Real Madrid) el acuerdo del Consejo Superior de Deportes (en lo sucesivo CSD) de 26 de julio de 2018 por el que se aprueba las modificaciones del Reglamento para la Retransmisión Televisiva de la Liga Nacional de Fútbol Profesional (en adelante el Reglamento).
Por la Liga Nacional de Fútbol Profesional (La Liga) se remitió a la Comisión del CDS el resultado acordado por su Asamblea General, por el que se modificaba el Reglamento para su aprobación definitiva. Las modificaciones fueron inicialmente aprobadas por la Asamblea General Extraordinaria de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11. b) de sus Estatutos Sociales. Constan informes de las Subdirecciones Generales de Deporte Profesional y Control Financiero y de Régimen Jurídico del Deporte del CSD; así como las alegaciones recibidas de la Real Federación Española de Fútbol (RFEF) y del Real Madrid.
La Comisión Directiva del CDS se consideró competente para conocer de la solicitud presentada, en virtud de lo previsto en los artículos 10.2.b), de la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte, y 6.6 b), del Real Decreto 460/2015, de 5 de junio.
El Real Madrid manifestó que concurría una falta total y absoluta de competencia material de la Asamblea General Extraordinaria de competencia material, que se hacía extensiva a la Comisión Directiva del CSD. También sostuvo, que las modificaciones aprobadas por la LNFP excedían de las competencias y potestades que le otorgan el Real Decreto-ley 5/2015, de 30 de abril.
El CDS recogió otras observaciones planteadas por La Liga, para terminar, desechando las objeciones planteadas, terminando con la aprobación de la modificación del Reglamento, acto administrativo que ahora es objeto del presente recurso.
SEGUNDO.- En el escrito de demanda plantea varias cuestiones que abordaremos en los siguientes fundamentos. Sin embargo, lo primero que nos llama la atención, es que su formato se asemeja más a un dictamen a modo de enmienda general al sistema y a la opción por la que se decantó el Legislador en el Decreto-ley 5/2015, de 30 de abril, de medidas urgentes en relación con la comercialización de los derechos de explotación de contenidos audiovisuales de las competiciones de fútbol profesional.
La Sala se ve forzada a desgranar los motivos de impugnación, en los que al parecer se pretende justificar la nulidad acto objeto del presente recurso del resto, y diferenciarlos de las críticas al sistema por el que se optó en sede Legislativa o por la naturaleza jurídica del Reglamento, que a juicio de actor ni es un verdadero Reglamento orgánico de La Liga, ni constituye una norma o de organización interna o de funcionamiento de la organización. Ejemplo de lo que decimos es la primera queja que se centra en la intensidad de la modificación, para concluir que se trata de la aprobación sustancial de un Reglamento nuevo y no de una simple modificación del que ya estaba en vigor. Sin embargo, la demanda no atribuye a este argumento efecto invalidante o consecuencia alguna, más allá de la mera crítica.
TERCERO.- Cuestiona la demanda la competencia del órgano que llevó a cabo la modificación, a la que si atribuye los efectos invalidantes del artículo 47.1.b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPA). Afirma que debió aprobarse por el órgano al que el artículo 7 del Real Decreto Ley 5/2015, atribuye las relativas al patrón de producción, competencias no conferidas a la Asamblea General Extraordinaria de La Liga.
La legitimación para la regulación de estos derechos audiovisuales puede recaer sobre este «órgano de control», de composición sectorial y limitada, cuando la cesión obligatoria de los derechos audiovisuales cuya titularidad pertenece a los clubes o entidades participantes, conforme al artículo 2.1 del Real Decreto Ley, se hace otras entidades organizadoras, concretamente a favor de La Liga, como dicen los apartados 2 y 3 del citado artículo. En el artículo 1.1 del Reglamento General de la Liga Nacional de Fútbol Profesional, se recoge entre sus objetos el « [d]esarrollar reglamentariamente las normas para la comercialización de los derechos de explotación de contenidos audiovisuales de las competiciones profesionales futbolísticas que organiza [...]».
Sin embargo, el artículo 7.1 del Real Decreto Ley 5/2015, no le atribuye la aprobación de ningún Reglamento al «órgano de control», cuya competencia se limita a la «gestión» de los derechos audiovisuales de La Liga. En ninguno de los puntos del citado artículo 7 se recoge, como expresa competencia del «órgano de control», la aprobación o la modificación de disposición normativa o societaria alguna en la que se regulen estos derechos. Tampoco en el artículo 10 del Reglamento de La Liga le atribuye a este órgano competencia que vayan más allá del control, verificación, comercialización, reparto o explotación, conforme a las «normas estatutarias y reglamentarias», pero nada se dice sobre su competencia para la modificación o aprobación de tales normas, para las que La Liga es soberana a través de su máximo órgano de representación.
No apreciamos fraude alguno en la modificación del Reglamento, tal y como afirma el Real Madrid. Del régimen jurídico expuesto no se desprende que la competencia del «órgano de gestión» vaya más allá de las funciones que hemos precisado, y entre las que no se contempla ni la aprobación de reglamento o normas a través de las cuales se materializa la cesión de los derechos audiovisuales o televisivos de los clubs de futbol a favor de La Liga. Al contrario, lo que sí resultaría llamativo es que este órgano, por su particular composición, pudiera modificar y disponer en el espacio o en el tiempo los derechos audiovisuales de los participantes en las competiciones, más allá de los establecido en el Reglamento inicialmente aprobado.
La desestimación de este motivo también nos lleva a rechazar las críticas sobre la intervención del CSD en la aprobación de las modificaciones del Reglamento, cuya habilitación competencial se desprende del artículo 10.2.b) de la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte, « [A]probar definitivamente los estatutos y reglamentos de las Federaciones deportivas españolas, de las Ligas profesionales y de las Agrupaciones de clubes [...]», vigente en el momento en aquel momento.
CUARTO.- Podemos resumir el motivo nuclear de la demanda en la fijación del sentido y alcance de la obligación de cesión obligatoria de los derechos audiovisuales que, en el espacio y en el tiempo, acota el Real Decreto Ley 5/2015.
Para dar respuesta a esta cuestión hemos de remitirnos a lo dicho en nuestra reciente SAN de 29 de junio de 2023, apelación 29/2021, sin que existan razones jurídicas o argumentales para que nos apartemos de lo decisión que tomamos. Decíamos que se « [p]one ya de relieve la necesidad de abordar el examen del recurso desde la perspectiva que ofrece el Real Decreto Ley 5/2015, de 30 de abril, pues es precisamente esta norma la que ampara el dictado del Reglamento recurrido.
En efecto, el Real Decreto Ley anuncia en su exposición de motivos el principio en torno al cual se asientan las relaciones de los clubes y la Liga Nacional de Fútbol Profesional (LNFP): la necesaria articulación entre la titularidad de los derechos audiovisuales de retransmisión, que sin duda corresponde a los clubes como insiste de manera reiterada la entidad actora en su recurso, con cita de los preceptos de derecho civil que amparan esa titularidad y que, anticipa la Sala, entendemos indiscutible también a la vista de lo dispuesto en el artículo 2.1 del Real Decreto Ley 5/2015 -de hecho, la LNFP no cuestiona tampoco dicha titularidad-; y, por otro lado, la obligada cesión por parte de los clubes de fútbol a la LNFP, en cuanto entidad organizadora de la competición, de las facultades de comercialización conjunta de esos derechos en los términos en los que lo establece el mismo Real Decreto Ley, que alude a la necesidad de articular sistemas de adjudicación conformes con los principios de igualdad y de libertad de empresa, y dentro del marco general de las normas nacionales y comunitarias en materia de competencia, a cuyo cumplimiento sirven determinados criterios que fija la propia norma en relación con el procedimiento para la comercialización y adjudicación de los derechos.
Además, incorpora en su exposición de motivos una consideración que es clave para justificar la intervención pública en un mercado de bienes y servicios que resulta en principio, y como lo califica el mismo Real Decreto Ley, estrictamente privado, consideración que se asienta en tres razones: la "indiscutible relevancia social del deporte profesional", la "reiterada y unánime demanda de dicha intervención desde todos los sectores afectados" y, finalmente, la "necesidad de promover la competencia en el mercado de la televisión de pago actuando sobre uno de sus activos esenciales".
También, precisamente por la naturaleza privada de las relaciones que subyacen, atribuye a la intervención pública un carácter excepcional, solo justificable por "... superiores razones de interés general".
Al mismo tiempo, es incontrovertida la facultad que asiste a la LNFP para elaborar el Reglamento que se impugna aquí, y la competencia de la Comisión Directiva del CSD para aprobarlo definitivamente. Todo ello de conformidad con lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte , aplicable ratione temporae.
De este modo, se perfila ya el ámbito en el que debe situarse el control que corresponde ejercer a los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa en esta materia, recordando que dicho control ha de quedar limitado al examen de legalidad de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, como resulta del artículo 1.1 de la Ley jurisdiccional .
Pues bien, entiende esta Sala que, como destaca el Real Decreto Ley 5/2015, las relaciones que regula el RRT son estrictamente privadas, y la intervención pública propiciada por las razones que expone el mismo Real Decreto, y materializada en su dictado, no transforma esa naturaleza, sino que únicamente fija determinados límites dentro de los cuales han de desenvolverse dichas relaciones.
Por tanto, no pueden someterse a examen en el recurso contencioso administrativo dirigido contra el Reglamento de Retransmisiones Televisivas, solo por el hecho de que se apruebe por la Comisión Directiva del CSD, todas las cuestiones que regula, sino únicamente aquéllas que estén sometidas al Derecho Administrativo. Cuestiones que cabe identificar con las que conecten con las previsiones del Real Decreto Ley 5/2015 y supongan una vulneración de los límites que impone por las citadas razones de interés general.
De admitirse otra cosa se estaría propiciando que el control de este orden jurisdiccional se extendiera a materias privadas.
Para delimitar el objeto y el ámbito de aplicación del Real Decreto Ley ha de estarse a lo dispuesto en su artículo 1, cuyo apartado 1 se refiere a los derechos de explotación de contenidos audiovisuales que comprenderían "... los eventos que se desarrollen en el terreno de juego, incluyendo las zonas del recinto deportivo visibles desde el mismo, desde los dos minutos anteriores a la hora prevista para el inicio del acontecimiento deportivo hasta el minuto siguiente a su conclusión".
Asimismo, y junto a la limitación que deriva de esta previsión, el artículo 2, que lleva por rúbrica precisamente "La titularidad de los derechos audiovisuales", después de atribuir esta en su apartado 1 a los clubes y de prever en su apartado 2 la cesión de la explotación conjunta de los mismos a la LNFP, establece en su apartado 4 que " Los derechos audiovisuales no incluidos en el ámbito de aplicación de este real decreto-ley podrán ser explotados y comercializados individualmente por los clubes o entidades participantes, directamente o a través de terceros".
En consecuencia, solo en la medida en que los apartados discutidos del Reglamento de Retransmisiones Televisivas contravengan lo dispuesto en el Real Decreto Ley 5/2015 estaría justificado el pronunciamiento de los órganos jurisdiccionales de lo contencioso administrativo. Y es necesario reiterar en este punto en que la potestad que corresponde a la LNFP para elaborar el RRT trae causa de la cesión a su favor -obligatoria, conforme al artículo 2 del Real Decreto Ley 5/2015 - por parte de los clubes de las facultades de comercialización conjunta de los derechos audiovisuales. [...]».
QUINTO.- Para llegar a esa conclusión, partíamos de la interpretación del artículo 4.1 del Real Decreto Ley 5/2015, que expresamente reconoce « [E]l sistema de comercialización y explotación de los derechos audiovisuales se regirá por el principio de libertad de empresa [...]», marco legal que obedece a la forma de regularse las relaciones privadas, ajenas a una directa intervención de la Administración pública como actividad sujeta al Derecho Administrativo, lo que aleja el debate del proceso contencioso-administrativo. Solo las específicas razones de interés general, al que ya nos hemos referido, justificaría nuestra intervención como jueces de lo contencioso-administrativo. El resto son cuestiones de clara naturaleza privada a pesar de que se incluyan en la redacción del Reglamento y sea necesaria el final visto bueno del CSD, y por lo tanto ajenas a esta jurisdicción.
Lo que subyace en el la regulación del Real Decreto Ley 5/2015 y justifica la intervención del Legislador, es una previsión normativa de corte expropiatorio respecto de los derechos audiovisuales de titularidad dominical de los clubs de futbol, que ante la falta de acuerdo de sus dueños y la cesión voluntaria a la entidad privada encargada de su gestión y ordenación, por las explicadas razones de interés general, conlleva a la cesión obligatoria de su explotación a La Liga por imperativo legal.
Ahora bien, esta cesión por la naturaleza a la que acabamos de referirnos, ha sido acotada en el espacio y el tiempo a los eventos en el terreno de juego, incluyendo las zonas del recinto deportivo visibles desde el mismo, desde los dos minutos anteriores a la hora prevista para el inicio del acontecimiento deportivo hasta el minuto siguiente a su conclusión. Esta ámbito temporal y espacial no puede ser, en ningún caso, interpretado extensivamente, como tampoco puede hacerse de la potestad que ha justificado la intervención del Legislador para la cesión obligatoria de los derechos audiovisuales.
SEXTO.- Por último, cuestiona la demanda la legalidad de varios puntos del Reglamento que fueron aprobados por el acuerdo del CSD impugnado. En síntesis, se refiere a:
« [(i)] Apartado 1 "Objetivos y procedimientos generales" en sus epígrafes: 1.1 "Objetivos y procedimientos generales"; 1.2.2 "Obligaciones de los Clubes/SAD respecto al Director de Partido); 1.4 "Auditorías"; 1.6 "Sistema sancionador"; 1.7.1 "Copa de S.M. El Rey".
(ii) Apartado 2 relativo a las "Infraestructuras e Instalaciones del estadio", en sus epígrafes 2.3.10 "Marcado"; 2.4 "Zonas del Terreno de juego"; 2.5 "Equipamientos de partidos"; 2.5.6 "Balones oficiales y panel de sustitución"; 2.6 "instalaciones del estadio".
(iii) Apartado 3 "Aspecto perimetral y elementos publicitarios" en sus epígrafes 3.1 "Público"; 3.2 "Elementos publicitarios"; 3.2.1 "Primera U televisiva"; 3.2.2 "Segunda U televisiva y vomitorios"; 3.2.3/3.2.4 "Contra U y Segunda Contra U"; 3.2.8 "Banquillos"; 3.2.9 "Otros elementos permitidos"; 3.2.10 "Elementos no permitidos"; 3.2.11 "Sala de prensa"; 3.2.13/3.2.14 "Acciones especiales de LA LIGA y Acciones especiales comerciales de los Clubes"; 3.2.15/3.2.16 "Zona de encuentro y saludos. Mascotas".
(iv) Apartado 4 "Infraestructura de TV" en sus epígrafes 4.1.3 "Prestadores de servicios audiovisuales con derechos"; 4.3.3 "Posiciones de cámara estándar"; 4.3.4 "Posición de cámaras para operadores con derecho"; 4.3.5 "Posiciones de cámara para prestadores de servicios audiovisuales sin derechos"; 4.5 "Otras instalaciones de televisión"; 4.5.6 "Posiciones de presentación a pie de campo"; 4.5.8 "Posiciones de entrevistas superflash".
(v) Apartado 5 "Contenido previo y post partido" en sus epígrafes; 5.1.1 "Condiciones generales"; 5.1.2 "Rueda de prensa previa"; 5.1.3 "Vestuarios"; 5.1.4 "Llegada de equipos"; 5.1.5 "Entrevistas entrenador pre-partido"; 5.1.6 "Entrevistas de palco"; 5.1.7 "Inspección de campo"; 5.1.8 "Calentamientos"; 5.1.9 "Charla técnica en vestuarios"; 5.1.10 "Banquillos"; 5.1.11 "Túnel de Jugadores"; 5.1.13 "Entrevista post partido flash entrenador"; 5.1.14 "Entrevista post partido flash jugadores"; 5.1.15 "Ruedas de prensa post partido"; 5.3.2 "Imágenes de juego"; 5.3.4 "Categorías"; 5.4.3 "Media Week"; 5.4.1 "Club Video Day"; 5.4.2 "Entrevistas a fondo".
(vi) Apartado 6 "Promoción" en sus epígrafes 6.1.1 "Entradas"; 6.1.2 "Espacios en paneles publicitarios"; 6.1.5 "Uso del estadio"; 6.1.6 "La Liga Santander Experience".
(vii) Apartado 7 "Otros procedimientos y Protocolos de Partidos" en sus epígrafes 7.1 "Procedimientos de identificación. Acreditaciones"; 7.3.2 "Tamaño y fuente gráfica de equipaciones"; 7.5.1 "La Liga en hora"; 7.5.3 "Recogepelotas; 7.6 "Encuentros extraordinarios".
(viii) Anexos del Reglamento I y V. [...] ».
Los transcritos epígrafes coinciden, en parte, con los que fueron examinados por nuestra sentencia de 29 de junio de 2023, apelación 29/2021, a cuyo contenido nos remitimos para tomar la misma decisión.
Sin embargo, esta vez, no vamos a entrar ni en el examen ni en el análisis de cada uno de los aspectos o puntos cuestionados, puesto que ya dijimos cual es marco y el alcance de nuestra intervención en el presente recurso, y la razón que rige la posición que hemos adoptado para dar la respuesta al debate suscitado, solo y exclusivamente desde la perspectiva del Derecho administrativo.
Por lo tanto, y dado lo prolijo de las situaciones fácticas que se plantean en los diferentes apartados, en dentro del marco del Real Decreto Ley 5/2015, la validez o eficacia de cada de una de las cuestionadas debe valorarse acudiendo al criterio hermenéutico que hemos fijado en la sentencia de 29 de junio de 2023, en su auto de aclaración de fecha 10 de octubre de 2021, y en el que ahora reiteramos. De modo que se anulan aquellos apartados o puntos en los que para su despliegue, aplicación o ejecución se exceden de los límites temporales: dos minutos anteriores a la hora prevista para el inicio del acontecimiento deportivo hasta el minuto siguiente a su conclusión; o espaciales: terreno de juego, incluyendo las zonas del recinto deportivo visibles desde el mismo, a los que queda limitada la explotación conjunta de los derechos de contenidos audiovisuales.
No obstante, por la crítica que la demanda hace del Anexo I en la que se sustenta la controvertida potestad sancionadora de La Liga, no está demás que reproduzcamos lo que dijimos en la citada sentencia sobre este apartado « [c]reemos que las previsiones de dicho anexo traen causa de la potestad disciplinaria que el artículo 74.2.d) de la Ley 10/1990, del Deporte , atribuye a las Ligas profesionales sobre los clubes deportivos que participan en competiciones oficiales, y que en este ámbito concreto encuentra justificación en el artículo 76.3.a) de la propia Ley del Deporte que tipifica como infracción muy grave el incumplimiento de los acuerdos de tipo económico de la Liga profesional correspondiente. Precepto al que dio nueva redacción, precisamente, el Real Decreto Ley 5/2015 (Disposición Final Segunda. Cuatro ).
Por tanto, ha de entenderse que el RRT persigue establecer un régimen sancionador en sentido estricto con el fin de articular la potestad disciplinaria que una norma con rango de Ley, la del Deporte de 15 de octubre de 1990, reconoce a la LNFP.
Ello quiere decir que ese régimen sancionador ha de investirse de todas las garantías inherentes a esta clase de procedimientos, sin que las razones esgrimidas por la codemandada acerca de la naturaleza de las relaciones entre la LNFP y los clubes, que califica como de sujeción especial, permitan atenuar dichas garantías. El procedimiento está preordenado, en definitiva, a la imposición de una sanción en el supuesto de acreditarse la responsabilidad, en este caso, del club o entidad deportiva, lo que justifica que se observen garantías como la definición precisa de las infracciones y de las sanciones, manifestación elemental del principio de legalidad que es de obligada observancia en cualquier régimen sancionador por imperativo del artículo 25 de la Constitución . Todo ello avalado por numerosos pronunciamientos del Tribunal Constitucional (sentencias 7/1983, de 3 de octubre ; 42/1987, de 7 de abril ; 29/1989, de 6 de febrero , 242/2005, de 10 de octubre ; o 162/2008, de 15 de diciembre ) que, por conocidos, hacen innecesario que se insista más en ello.
Pues bien, es lo cierto que el procedimiento previsto en el Anexo I del RRT carece de cualquiera de esas garantías, se refiere a las infracciones con la fórmula genérica de "incumplimientos", sin definir ni una sola conducta, y en cuanto a la sanción indica que "... el Órgano de Control adoptará la decisión oportuna, imponiendo, en su caso, la correspondiente sanción", sin incluir un catálogo que prevea las que cabe imponer.
Todo lo cual obliga a anular este Anexo I del RRT al resultar contrario al principio de legalidad. [...]».
SÉPTIMO.- Lo hasta ahora dicho nos lleva a la estimación en parte del presente recurso con anulación del acuerdo impugnado y que supuso la aprobación del Reglamento para la Retransmisión Televisiva de la Liga Nacional de Fútbol Profesional, en lo que se refiere a cesiones obligatoria de los derechos audiovisuales de los Clubes, fuera de los límites espaciales y temporales, en los términos que hemos precisado en los anteriores fundamentos.
OCTAVO.- Por la parcial estimación del recurso, no hacemos especial pronunciamiento en cuanto a las costas causadas en la presente instancia, de conformidad con el articulo 139 de la LJCA.
