Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 621/2019 de 31 de enero del 2024

PRIMERO : Es objeto de impugnación en autos la Resolución del Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social de fecha 11 de febrero de 2019 y su confirmación en reposición, por la que se inadmite la solicitud de responsabilidad patrimonial como consecuencia de la prestación sanitaria realizada en el Hospital de FREMAP DE MAJADAHONDA.

La recurrente causó baja médica laboral el día 13 de octubre de 2015, tras sufrir calambre en mano izquierda (el día 8 de octubre) cuando realizaba la tarea laboral de montaje de bolsos, por lo fue asistida por el servicio médico de la Mutua de accidentes de trabajo FREMAP que a su vez realizaba el control de la situación de incapacidad laboral y pago de la correspondiente prestación (subsidio de incapacidad temporal).

Se diagnostica de TENDINITIS DE QUERVAIN que produce dolor en un dedo de la mano izquierda, decidiéndose proceder a una intervención quirúrgica que se practicó el día 1 de febrero de 2.016 en el Hospital de Fremap de Majadahonda.

Tras la operación la demandante sufre dolor y parestesias intensas en la mano y muñeca por lo que se realizar un electromiograma del MSI que confirma "LESION AXONAL SEVERA DEL NERVIO RADIAL SUPERFICIAL IZQUIERDO.

Con el referido diagnóstico de NEUROPATÍA RADIAL TRAUMÁTICA, se realiza una segunda intervención quirúrgica en el mismo Hospital el día 25 de abril de 2016.

Tras la segunda intervención la paciente además de dolor y parestesias, no puede levantar el brazo irradiándose el dolor hasta el hombro, por lo que se realiza una nueva electromiografía y en la misma se detecta que se ha producido la lesión completa del nervio radial superficial izquierdo y con el diagnóstico de "NEUROPATIA RADIAL TRAUMÁTICA," se decide una tercera intervención quirúrgica, el día 12 de septiembre de 2016 en la que se amplía el campo de intervención (se reseca el muñón del nervio y se introduce en proximidad al hueso). La paciente ha hecho rehabilitación durante 14 meses sin resultado positivo manteniéndose el dolor, limitación y parestesia en el miembro superior izquierdo consecuencia de la lesión axonal severa del nervio radial superficial causada en la primera de las cirugías que se agrava en la segunda y tercera al seccionarse por completo dicho nervio.

La Sra. Concepción ha realizado cuantos tratamientos se han prescrito por los servicios médicos de Fremap, en un primer momento para la tendinitis de quervain y posteriormente para la lesión del nervio radial producida en las cirugías. Consecuencia de la lesión del nervio radial se propuso alta por incapacidad permanente para su profesión habitual, que se ha reconocido por la por la Dirección Provincial del INSS.

SEGUNDO : La Ley 40/2015 establece en su artículo 32:

"1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización.

2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas."

La STS de 24 de marzo de 2021, recurso 1292/20, declara:

"La jurisprudencia ha consolidado un cuerpo de doctrina abundante y reiterado, que se puede resumir diciendo que para que exista responsabilidad de la Administración, en primer lugar, es necesario que se produzca una lesión o un daño, y que ese perjuicio sea antijurídico, entendido ese hecho en el sentido de que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportarlo. Además, para que la lesión sea resarcible, no basta con que el daño sea antijurídico, sino que es necesario que sea real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo de personas. El daño precisa, también, para ser reparable, que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, en una relación directa, inmediata y exclusiva, y que no obedezca a una causa de fuerza mayor. En cuanto a la reparación del daño, el perjudicado viene obligado a acreditar fehacientemente la existencia de los daños y a demostrar con datos exactos la cuantía en que los cifra".

De la doctrina del Alto Tribunal resulta que deben concurrir los siguientes requisitos para la existencia del derecho a percibir la indemnización reclamada:

1. - La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas;

2. - Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal -es indiferente la calificación- de los servicios públicos en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando, el nexo causal;

3. - Ausencia de fuerza mayor; y,

4. - Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño cabalmente por su propia conducta.

TERCERO : En la Resolución de 11 de febrero de 2019, podemos leer:

"Con fecha 31 de agosto de 2018 tuvo entrada en el Registro General del Ministerio de Trabajo, Migraciones y Segurídad Social el citado escrito.

Al observar que la reclamante no manifiesta ninguna actuación directamente imputable al Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social o al INSS, y siguiendo el criterio del Consejo de Estado, con fecha 31 de octubre de 2018 se dirige a la interesada la comunicación a que se refiere el artículo 21.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , informándole, no obstante, con respecto a la responsabilidad que se imputa a la Mutua "FREMAP", que la competencia para resolver sobre esa reclamación corresponde a la propia Mutua, limitándose la Subdirección General de Recursos a instruir la reclamación en cuanto a la responsabilidad del INSS.

Con tal fin, se le requiere en el mismo oficio a fin de que indique expresamente qué actuación concreta del INSS pudiera haber sido concausa de la deficiente atención médica prestada por la Mutua que a su juicio se ha producido, justificándolo documentalmente y apercibiéndole de que en caso de no hacer esta precisión se procedería al archivo del expediente en relación a la responsabilidad del INSS.

Pese al tiempo transcurrido desde la citada comunicación (que consta debidamente notificada el3 de diciembre de 2018), no se ha recibido contestación alguna."

En la Resolución del recurso de reposición se reitera:

"Es por ello que el propio Consejo de Estado, en recientes dictámenes, como el número 104/2017, de 2 de marzo, y otros, considera que en caso de que en su escrito de reclamación el interesado no manifieste ninguna actuación concreta de la Administración que pudiera ser causa del daño alegado, el órgano instructor deberá requerir al interesado a fin de que manifieste si a su juicio existe alguna coneausa imputable a ésta, justificándolo documentalmente, con advertencia de que en caso de no contestar se procedería al archivo del expediente abierto en cuanto a la responsabilidad de la Administración".

En base a lo expuesto, el órgano instructor formalizó tal requerimiento y no habiendo recibido contestación alguna por parte de la reclamante, acordó el archivo de la reclamación en cuanto pudiera afectar al lNSS o al propio Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, sin perjuicio de que la Mutua Colaboradora con la Seguridad Social nº 61, "FREMAP", resuelva en cuanto a la responsabilidad que a ella se le imputa."

Respecto a estas cuestiones, la recurrente alega en su demanda:

"Mi representada formuló, con fecha de 21 de julio de 2017, ante la entidad Fremap, titular del citado Centro hospitalario de Majadahonda, en el que se efectuaron las intervenciones, RECLAMACIÓN DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL para el reconocimiento de dicha responsabilidad por la defectuosa prestación del servicio y para la reparación de los daños y perjuicios causados en la prestación del servicio público sanitario. Se acompaña como copia de la reclamación (DOC.5). En fecha de 22 de diciembre de 2017 se ha recibido la carta de la referida entidad en la que se informa del rechazo de Fremap. (DOC.6) adjuntado como único trámite realizado en el expediente un informe de Mapfre.

A la vista del rechazo de la responsabilidad por parte de la mutua, y considerando que, SI existió responsabilidad de FREMAP en la prestación del servicio encomendado, se formuló, en fecha 12/01/18, Reclamación Previa frente a la Comunidad de Madrid (DOC.7), al considerar que era la Administración competente para la resolución del expediente al tratarse la lesión causada en una prestación sanitaria dentro del marco de su competencia sobre el servicio de salud. En fecha 20/2/18, la Comunidad inadmite la reclamación, sin entrar en el fondo del asunto, declarándose incompetente (DOC.8-12).

Ante la declaración de incompetencia de la Comunidad de Madrid, se dirige la reclamación frente al Ministerio de Trabajo Migraciones y Seguridad Social, por cuanto es el responsable del control de dirección, tutela y vigilancia de las Mutuas de Accidentes de Trabajo, y garante del Servicio Nacional de Salud. (Doc. 9).

El Ministerio dicta resolución de archivo, sin entrar en el fondo del asunto (Doc. 10).

Se interpone recurso de reposición (Doc. 11), que es rechazado mediante Orden Ministerial dictada por el Subsecretario de Trabajo, Migraciones y Seguridad, que desestima el recurso de reposición, con la consiguiente desestimación de la reclamación patrimonial 15/04/19, notificada el 29/04/19 (Doc. 12)."

La sentencia de 25 de enero de 2017, recurso 594/2014, dictada por esta sección, declara:

"3.- Que de conformidad con lo establecido en la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de octubre de 2011 (recurso nº 388/2009 ): "La responsabilidad patrimonial por la deficiente asistencia sanitaria prestada por las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social debe ser exigida a las mismas, de forma que si se demuestra la existencia del nexo causal entre la asistencia prestada y el daño producido, y el mismo es antijurídico, de modo que el perjudicado no tiene el deber jurídico de aportarlo, la Mutua demandada debe responder por las consecuencias del daño producido haciendo frente a la indemnización que corresponda, sin que pueda condenarse por ello a la Administración competente para la vigilancia del funcionamiento del sistema sanitario, bien sea la Comunidad Autónoma correspondiente o el INSALUD, hoy Ingesa, pero en ningún caso el INSS". Así resulta de la Jurisprudencia de esta Sala y Sección de la que son buena muestra sentencias como las de diez de diciembre de dos mil nueve, recurso de casación nº 1885/2008 , o veinticinco de mayo de dos mil once recurso de casación nº 6163/200 ". (...)

En este sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de julio de 2010 (recurso nº 90/2009 ), sostiene que "el Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS) (...) no era el competente para resolver la reclamación patrimonial que ahora nos ocupa al haberse formulado la reclamación el 13 de junio de 2006 con posterioridad al Real Decreto 1480/2001 por el que se traspasaron a la Comunidad de Castilla y León las funciones y servicios del Instituto Nacional de la Salud". En esta línea la SAN (4ª) 7 de marzo de 2012 (Rec. 35/2011 ).

5.- Que, declarada la conformidad a derecho de la resolución impugnada, en cuanto que la Administración Central no resulta responsable de la prestación asistencial de la Mutua al estar en un supuesto ajeno a la relación de tutela, procede la desestimación del contencioso, sin entrar a conocer si en el supuesto de autos ha existido una actuación médica deficiente o inadecuada por parte de dicha Mutua, como mantiene la parte actora, acción que en consecuencia queda imprejuzgada - SAN 13 de abril de 2011 (Rec.231/2009 )."

De lo expuesto resulta que la Administración demandada carece de competencia para resolver la pretensión indemnizatoria formulada por la recurrente, por lo que la declaración de inadmisión es ajustada a Derecho.

Por otra parte, la Administración, una vez presentada la reclamación, la Administración, en cumplimiento de la comunicación a los interesados establecida en el art. 42.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, requirió a la actora para que justificase la relación de los hechos con la actuación de la Administración central, requerimiento que no fue atendido por la recurrente.

Por último, ha de señalarse que la competencia para conocer de las reclamaciones de responsabilidad frente a las Mutuas corresponde a los Tribunales Superiores de Justicia en virtud del actual art. 10.1 m) LJCA.

De lo expuesto resulta la desestimación del recurso.

CUARTO : Procede imposición de costas a la recurrente, conforme a los criterios contenidos en el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, al ser la sentencia desestimatoria.

VISTOS los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación, en nombre de su Majestad el Rey y por el poder que nos otorga la Constitución: