Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 1/2022 de 31 de octubre del 2023

PRIMERO : Es objeto de impugnación en la presente Apelación, Sentencia 82/2021, dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 9, con fecha 18 de junio de 2021, PO 5/2020; por la que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto frente a la Resolución de fecha 11 de noviembre de 2019, por la que se desestimaba el recurso de alzada interpuesto contra la resolución dictada por la Dirección General del Servicio Público de Empleo Estatal, de fecha 2 de marzo de 2018, sobre procedimiento de reintegro de subvención, en el expediente FI131047AA.

El origen de la presente apelación se encuentra en el reintegro de una subvención, concedida al amparo de la convocatoria aprobada mediante resolución de 16 de julio de 2013, del SEPE, para la ejecución de un plan de formación, dirigido prioritariamente a las personas ocupadas y que se acuerde la devolución de la suma de 251.883,07 euros, más los correspondientes intereses devengados.

SEGUNDO : Previamente al análisis de las cuestiones planteadas, debemos recordar las afirmaciones contenidas en nuestra sentencia de 9 de junio de 2021, recurso de apelación 14/2021:

" En efecto, el examen detallado del expediente revela que, en efecto, la acreditación se obtuvo para unas aulas concretas y que, aun cuando es cierto que en la solicitud de subvención se aludía a un número de aulas mayor, no existía una concreción de las mismas que revelase que eran distintas de las acreditadas específicamente (se aludía a su número y su equipación conjunta) o que se comprendían en la acreditada expresamente.

Pero es que, sobre todo, no cabe atender la alegación de la actora en el sentido de que en la resolución autonómica de acreditación se reseñase específicamente un aula como indicativa de todas las existentes en el centro que, a la postre, era el acreditado. No es posible este entendimiento porque el resto de las aulas no disponía, al menos inicialmente, de los requisitos necesarios cuando se solicitó la subvención, lo que demuestra que la acreditación se refería única y exclusivamente al aula específicamente reseñada. Así lo revelaría el hecho de que en las primeras visitas se observase, aparte de la falta de acreditación, la existencia de deficiencias en las aulas relativas a falta de ventanas al exterior, ventilación y climatización, pese a que con posterioridad se instalase climatización en todas las aulas y se colocasen cristaleras al pasillo (folio 7158 del expediente). (...)

Mayor enjundia tiene la alegación de vulneración del principio de proporcionalidad que la apelante reprocha a la resolución de reintegro y que no fue acogida por el juez a quo. Sostiene que no se adecua a tal principio la exigencia de reintegro total cuando la propia resolución acepta que se impartieron los cursos objeto de subvención en aulas que reunían las condiciones precisas para la impartición de los certificaos de profesionalidad, así como que tales certificados se llegaron a emitir precisamente por ello. Considera excesivamente riguroso el reintegro total de la subvención.

Dar respuesta a esta alegación exige partir del art. 37.2 LGS , el cual dispone:

"Cuando el cumplimiento por el beneficiario o, en su caso, entidad colaboradora se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos, la cantidad a reintegrar vendrá determinada por la aplicación de los criterios enunciados en el párrafo n) del apartado 3 del artículo 17 de esta ley o, en su caso, las establecidas en la normativa autonómica reguladora de la subvención".

Y al regular el contenido mínimo de las bases, el art. 17.3.n) de la propia LGS , dispone:

"n) Criterios de graduación de los posibles incumplimientos de condiciones impuestas con motivo de la concesión de las subvenciones. Estos criterios resultarán de aplicación para determinar la cantidad que finalmente haya de percibir el beneficiario o, en su caso, el importe a reintegrar, y deberán responder al principio de proporcionalidad".

En correlación con lo anterior, el art. 37.2 de la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, por la que se desarrolla el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo , por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo, en materia de formación de oferta y se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas a su financiación, ordena los efectos del incumplimiento de los requisitos de esta concreta subvención en los términos siguientes:

Artículo 37. Incumplimientos y reintegros.

1.El incumplimiento de los requisitos establecidos en la presente orden y demás normas aplicables, así como de las condiciones que se hayan establecido en la correspondiente resolución de concesión o, en su caso, convenio o acuerdo de colaboración, dará lugar a la pérdida total o parcial del derecho al cobro de la subvención o, previo el oportuno procedimiento de reintegro, a la obligación de devolver total o parcialmente la subvención percibida y los intereses de demora correspondientes.

2. La graduación de los posibles incumplimientos a que se hace referencia en el apartado anterior se determinará de acuerdo con los siguientes criterios:

a) En el supuesto de incumplimiento total:

El incumplimiento total de los fines para los que se concedió la subvención o de la obligación de justificación de la misma dará lugar al reintegro del 100 por ciento de la subvención concedida. Igualmente se considerará que concurre el incumplimiento total si la realización de la actividad subvencionada no alcanza el 35 por ciento de sus objetivos, medidos con el indicador de número de horas de formación multiplicado por número de alumnos formados.

b) En el supuesto de incumplimiento parcial:

El incumplimiento parcial de los fines para los que se concedió la subvención o de la obligación de justificación de la misma dará lugar al reintegro parcial de la subvención concedida. Cuando la ejecución del indicador mencionado en el párrafo anterior esté comprendida entre el 35 por ciento y el 100 por ciento la subvención concedida se minorará en el porcentaje que haya dejado de cumplirse, siempre que los gastos hayan sido debidamente justificados.

Como puede verse, se establece un umbral del 35 % de cumplimiento de los objetivos de la subvención, por debajo del cual el incumplimiento se considera total. Este umbral no se superó como consecuencia de los incumplimientos apreciados, razón por la cual se consideró que se había incidido en incumplimiento total del objetivo de la subvención y, consecuentemente, se exige el reintegro total del importe de la subvención. (...)

La Sala entiende que el principio de proporcionalidad no se agota ni tiene que traducirse únicamente en la aplicación de una regla porcentual, sino que ha de considerar también la naturaleza del incumplimiento que motiva el reintegro para aquilatar su relevancia cualitativa, así como, muy especialmente, si el cumplimiento del fin al que se orienta la subvención se ha cumplido o no efectivamente.

En tal sentido, el Tribunal Supremo, al conocer de la impugnación directa de resoluciones emanadas de la Comisión Delegada de Asuntos Económicos en el ámbito de los Incentivos Regionales, viene declarando que "aunque en la normativa aplicable no se distingue formalmente entre condiciones de uno u otro rango, la jurisprudencia de esta Sala señala que a la hora de ponderar el grado de incumplimiento puede y debe tenerse en cuenta el significado y alcance de la condición que se dice incumplida, distinguiendo entre obligaciones formales y sustantivas, y, dentro de estas últimas, atendiendo a la relevancia de cada una de ellas en relación con la finalidad de la subvención, todo ello a la luz del principio de proporcionalidad" ( STS de 14 de diciembre de 2020, rec. 41/2019 ).

En el presente su puesto, no deja de ser cierto que en la resolución de reintegro se acepta que la actividad formativa se llevó a cabo finalmente en aulas que reunían los requisitos necesarios para ello (fue comprobado por la Administración). De modo que la falta de superación del umbral del 35 % deriva de la anulación total y absoluta de las actuaciones formativas desarrolladas en aulas no acreditadas, aun cuando adecuadas para la formación en ellas impartida según la propia resolución del reintegro. Se constata así que la originaria falta de acreditación de determinadas aulas en las cuales, no obstante, se impartieron los cursos contando ya con los requisitos necesarios, se equipara y produce el mismo efecto que produciría no haber impartido los cursos.

Es decir, se trata de incumplimientos formales que no se corresponden con el incumplimiento de requisitos materiales que aquellos tratan preservar.

El incumplimiento del requisito de la acreditación cobra así una relevancia exponencial, superlativa y, en definitiva, desmesurada, toda vez que la falta de acreditación de las aulas que, no obstante, sí reunían las condiciones precisas, es susceptible de ser moderado por el principio de proporcionalidad en cuanto puede considerarse un incumpliendo parcial de este concreto requisito, enervando así el efecto desmesurado de considerar incumplida totalmente la actividad subvencionada. De tal manera que, si sometemos al principio de proporcionalidad el incumplimiento del requisito de la previa acreditación de las aulas, la consecuencia sería que no podría afirmarse que no se alcanzó el mínimo del 35 % de los objetivos.

El cumplimiento de requisitos formales -acreditación de aulas- orientados a asegurar que la actividad subvencionada se desarrolla en las condiciones precisas resulta de vital importancia para una adecuada gestión y control de la aplicación del dinero público. Pero resulta patente que entre el incumplimiento de un requisito formal -acreditación- orientado a la constatación de condiciones materiales -las condiciones de las aulas- que se ha comprobado que sí se cumplen, no guarda la necesaria correspondencia con el efecto del incumplimiento total del objetivo de la subvención que se derivaría de una aplicación de las bases que no atienda al principio de proporcionalidad en los términos que han quedado expuestos, atendidas las circunstancias de este concreto supuesto."

Desde tal doctrina debemos examinar el supuesto de autos.

1.- Respecto a la confianza legítima, se afirma en la citada sentencia:

"Rechazamos también la quiebra de principio de confianza legítima que la sentencia apelada descartó igualmente.

Esta alegación tiene como punto de partida que las aulas en las que se impartió la formación tenían la acreditación suficiente, de modo que, si el SEPE no lo consideraba así, debía haber requerido la información adicional precisa a la Administración Laboral de la Comunidad Autónoma, pero en ningún caso desplazar la carga de la prueba y las consecuencias adversas a la demandante.

Ahora bien, descartado este punto de partida en el fundamento anterior -no todas las aulas se comprendían en la acreditación de la que disponía la demandante-, decae toda consecuencia que pretendiese derivarse del indicado presupuesto. Es más, la construcción del recurso de apelación en este punto reproduce la queja relativa a la supuesta inadecuada valoración de las circunstancias concurrentes que, en su opinión, deberían haber conducido a rechazar el motivo de reintegro consistente en la utilización de aulas distintas a las acreditadas para la formación de que se trate. La respuesta que esta alegación merece ha de ser forzosamente la misma."

2.- En el informe acerca de las anomalías detectadas (expediente administrativo carpeta nº 21 13), podemos leer:

"El centro de formación dispone de diversas aulas, de las que solamente dos aulas disponen de la acreditación necesaria para impartir la formación necesaria de cada una de las acciones. Del análisis del cuadrante aportado por la empresa, en el que se indica la distribución espacial y temporal de los cursos, esta Dirección Provincial ha comprobado que la impartición de la formación de cada una de las acciones se ha llevado a cabo en aulas diferentes a las acreditadas para impartir esas especialidades.

En la primera visita se observó, a parte de la falta de acreditación, deficiencias en las aulas relativas a la falta de ventanas al exterior, ventilación y climatización. A día de hoy han instalado climatización en todas las aulas y han colocado cristaleras al pasillo."

Por lo tanto, el presente supuesto, igual al contemplado en la sentencia que citamos, las aulas no acreditadas, no reunían los requisitos necesarios para las actuaciones formativas.

En tal sentencia se razonaba:

"Cuál deba ser el efecto de la corrección con sustento en el principio de proporcionalidad es una cuestión cargada de subjetivismo. No obstante, no es infrecuente que, siempre en atención a las circunstancias concurrentes, el Tribunal Supremo, en el tipo de asuntos al que nos hemos referido, fije en un 30% la cantidad a reintegrar cuando su causa es incumplimiento de obligaciones formales (vid ad exemplum STS de 30 de octubre de 2019, rec. 6140/2018 ).

Consecuentemente con esta orientación, la Sala entiende que el incumplimiento por la causa SGAC1032G:

"Anulada la financiación al haberse comprobado en la actuación de seguimiento y control que el centro utiliza aulas/instalaciones no incluidas en la acreditación", deberá considerarse un incumplimiento parcial del 30 %, con el efecto que ello produzca en orden a la liquidación del reintegro."

3.- En cuanto a los participantes en los cursos de formación, ciertamente, como señala la Administración, se han producido los incumplimientos enumerados, respecto a los cuales aceptamos los acertados razonamientos de la sentencia apelada. También aceptamos los razonamientos de la sentencia de instancia en cuanto a las facturas rechazadas. Ahora bien, como afirma la sentencia de esta Sección de 23 de octubre de 2019, recurso de apelación 13/2019:

"En efecto, por más que se incorpora la resolución el informe de la FUNDAE en la parte que da respuesta a las alegaciones de la beneficiaria, ello no puede suplir la falta de explicación del cálculo de la cantidad a reintegrar cuando, como acontece en este caso, aparecen, sí, unos cálculos en el expediente, pero sin ofrecer una justificación concreta sobre la forma en la que se han obtenido tales cantidades.

Llegados a este punto, y en virtud de un principio de unidad de doctrina y de seguridad jurídica, hemos de reiterar lo que, en un supuesto de hecho semejante, ya expusimos al resolver el recurso de apelación nº 17/2017, en la Sentencia de esta misma Sala y Sección, de fecha 5 de diciembre de 2017 , en la que indicábamos la ineludible la necesidad de explicar el cálculo seguido por la Administración para reclamar una cantidad concreta en cada una de las causas de reintegro.

A la vista de la resolución objeto de impugnación en la instancia, y del informe de la Fundación Estatal para la Formación en el Empleo que le sirve de sustento -según se indica en el fundamento de derecho cuarto de aquélla-, no aparecen cuantificadas económicamente de manera individualizada los reintegros que se reclaman, esto ha impedido que la entidad beneficiaria de la subvención tomara conocimiento de las razones por las que se le reclama un importe determinado, toda vez que la resolución de reintegro sólo se refiere a una cifra final total a devolver, tal y como así se ha reconocido en la sentencia impugnada.

Ello conlleva, no sólo que se vea afectado el derecho de defensa del interesado, sino que los propios órganos de revisión, como en este caso esta misma Sala, pueda verificar si se ha aplicado correctamente el procedimiento de financiación, sin errores y que se ha aplicado correctamente el principio de proporcionalidad que debe presidir todo procedimiento de reintegro con arreglo a sus normas reguladoras en la normativa de subvenciones.

Esta situación material de indefensión, generada merced a esa precaria motivación de la resolución impugnada, determina un vicio de nulidad relativa del art. 48 de la Ley 39/2015 , que aconseja optar por la retroacción de las actuaciones, a fin de que la Administración, si lo estima procedente, dicte nueva resolución especificando cumplidamente los hechos y razones que la justifican.

En virtud de lo expuesto debemos estimar el recurso de apelación que nos ocupa y revocar la sentencia impugnada, deviniendo innecesario entrar en otras consideraciones que también se plantean en el recurso, que, por lo dicho, resultarían ociosas."

De lo expuesto resulta la estimación de la apelación.

TERCERO : Procede imposición de costas a la apelada, conforme a los criterios contenidos en el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, toda vez que la presente sentencia es estimatoria.

VISTOS los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación, en nombre de su Majestad el Rey y por el poder que nos otorga la Constitución:

Fallo