Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 1674/2021 de 04 de octubre del 2023

1. D. Cipriano, nacional de Colombia, impugna la resolución del Ministro del Interior, de fecha 13 de agosto de 2020, denegatoria del Derecho de Asilo, así como de la Protección Subsidiaria.

El hoy recurrente formalizó su petición de protección internacional, el 29 de noviembre de 2019, ante la Brigada Provincial de Extranjería y Fronteras de Madrid, alegando los siguientes hechos relevantes:

"Miembros desconocidos de una banda armada, llamados COBRA VACUNAS le estaban extorsionando en Colombia, pidiéndole el pago de una "vacuna" pago mensual, el cual solo pudo pagar 4 o 5 veces y luego no pudo seguir haciendo frente a la suma que le pedían. La extorsión se daba desde enero del 2018, y era a través de alguien que mandaban a su negocio (taller de carpintería). Como dejo de pagar le amenazaron de muerte. Por este motivo el solicitante abandono el país temiendo por su vida.

Que lo describe más detalladamente en relato de hechos que adjunta.

Decidió venir a España para solicitar protección internacional porque sabe que los grupos que extorsionan tienen alcance en otros países de latinoamérica.

¿Tiene intención de traer algún familiar a España?

No.

Que no tiene nada más que añadir a esta entrevista".

2. La resolución administrativa impugnada fundamenta su decisión denegatoria en la apreciación de que no se ha acreditado la existencia de un temor fundado de persecución por los motivos previstos en el artículo 7 de la Ley 12/2009, de 30 de octubre y, en consecuencia, por no concurrir los supuestos para el reconocimiento del Estatuto de Refugiado. En este sentido, después de tomar en consideración la información del país de origen del solicitante y, en concreto, informes de las organizaciones especializadas sobre el paramilitarismo en Colombia y de los nuevos grupos armados que han surgido en los últimos años, calificados como grupos criminales transnacionales; y, de otra parte, las medidas específicas desarrolladas frente a esas actividades criminales por el Gobierno de Colombia, analiza los motivos de persecución alegados y rechaza que existan en este caso motivos de persecución que tengan que ver con la pertenencia a un grupo social determinado en los términos definidos en la Ley de Asilo.

Así se considera en los FFJJ CUARTO, QUINTO y SEXTO, lo siguiente:

"CUARTO. Del propio relato se desprende que la problemática que subyace en el mismo es la relativa a la extorsión económica por parte de agentes terceros no estatales. Desde el punto de vista de la protección internacional, la extorsión debe ser entendida como un acto de persecución, siempre y cuando alcance la gravedad o la reiteración en la vulneración de derechos exigida por los apartados a) y b) del art. 6.1 la Ley 12/2009, de 30 de octubre.

En todo caso, un temor fundado de sufrir un acto de persecución solo puede conllevar el reconocimiento del estatuto de refugiado en la medida en que dicha persecución esté motivada en alguna de las causas previstas en el artículo 7 de la Ley 12/2009, de 30 de octubre, entre las cuales no se encuentran los motivos económicos.

El Tribunal Supremo en numerosas sentencias ha considerado que la extorsión no es causa de protección internacional salvo en determinados casos, cuando se cumplen de forma acumulativa los siguientes requisitos:

En primer lugar, se requiere que la finalidad de la extorsión y amenazas no se agote en dicha acción, esto es, no procure únicamente un beneficio económico a sus autores sin más. La extorsión, para que sea tenida en cuenta de cara a la protección internacional, debe tener un carácter medial o instrumental al servicio de una finalidad superior, como puede ser, financiar la actividad terrorista de un grupo organizado que pretende alterar el orden político en su país de origen ( Sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 5ª, del Tribunal Supremo de 2 de abril de 2009).

En el caso de Colombia, la información de país de origen muestra cómo la situación ha transitado de una situación de conflicto a una de posconflicto, en la que los actos delincuenciales están desconectados de la lógica de la disputa del poder político. Así, en la presente solicitud no se puede considerar que la lógica del extorsionador vaya más allá de la finalidad económica o el control de un territorio y en ningún caso se puede entender que tengan como objetivo la aplicación de una ideología o la lucha política. En este sentido se han de 2019; SAN n. rec. 260/2015, de 7 de junio de 2019; SAN n. rec. 634/2018, de 11 de junio de 2019; SAN n. rec. 601/2018, de 26 de julio de 2109.

En segundo término, para que la extorsión sea causa de asilo se requiere el concurso de otras circunstancias que individualicen al sujeto frente al conjunto de ciudadanos que le confieran un perfil relevante socialmente (como pueden ser los periodistas o los defensores de los derechos humanos), en cuyo caso no se podría valorar la posibilidad de un desplazamiento interno en condiciones de seguridad y dignidad y la capacidad de protección por parte de las autoridades del país quedaría reducida.

En el presente supuesto, la persona solicitante no ha alegado poseer características que la individualicen sobre el resto de los ciudadanos y que puedan ser indicio de que la extorsión no está fundamentada exclusivamente en motivos económicos sino en alguna de las causas de la Convención. Se trata, además, de una persona cuyo desplazamiento a otro departamento o localidad en el que no actúe el grupo criminal que le extorsiona hubiera sido suficiente para acabar con la persecución que manifiesta sufrir.

Por tanto, en el presente caso, al tratarse de una extorsión con finalidad puramente económica, sin otros elementos que indiquen que puede haber habido una motivación basada en la Convención de Ginebra para seleccionar individualizadamente a la persona solicitante, este potencial acto de persecución quedaría en principio excluido del ámbito de la protección internacional.

QUINTO. Por otra parte, no consta en forma alguna que las autoridades colombianas se aquieten o permanezcan pasivas ante dicho fenómeno, sino que se identifican grandes esfuerzos para erradicar la extorsión. Así, se puede confirmar que el sistema jurídico colombiano penaliza la extorsión y que la policía nacional colombiana cuenta con unidades especiales creadas por la Ley 282 de 1996, exclusivamente dedicadas a evitar y actuar en contra del secuestro y la extorsión denominadas GAULA (Grupos de Acción Unificada para la Libertad Personal). Están conformadas por personal altamente calificado para llevar a cabo operaciones de rescate de secuestrados y desmantelamiento de bandas criminales y de organizaciones criminales causantes de los delitos que menoscaban la libertad personal de los colombianos. En este momento Colombia cuenta con unidades GAULA tanto en el Ejército como en la Policía Nacional.

Los GAULA de la Policía dependen de la Dirección Antisecuestro y Antiextorsión de la Policía Nacional de Colombia, esta tiene como misión contribuir en la formulación de políticas de gobierno, desarrollando acciones integrales y efectivas para prevenir, investigar y reducir los delitos de lesa humanidad que atentan contra la libertad individual. Se encargan de contrarrestar los delitos de secuestro y extorsión ubicados en los departamentos y metropolitanas de policía, y están dotadas de personal capacitado, medios logísticos, armamento, movilidad y comunicaciones.

Por su parte, en febrero de 2019, en el marco de un plan de choque específico, ha sido creado un Comando Especial Antiextorsión "CEAEX" que busca enfrentar y obtener resultados concretos en la lucha contra este delito. Se trata de un cuerpo élite integrado por 360 hombres del GAULA de la Policía Nacional, capacitados en la Escuela Antisecuestro y Antiextorsión de la Policía Nacional. El Comando tienen como misión contrarrestar el delito de extorsión en las zonas más afectadas del país, entre las que se encuentran, principalmente, las áreas rurales de los municipios de Tame y Saravena (Arauca), Montelíbano y Tierra Alta (Córdoba), Tumaco (Nariño), Turbo y Apartadó (Antioquia), San José del Guaviare, Bajo Cauca antioqueño, Sierra Nevada de Santa Marta y el norte del Valle.

El acceso de los ciudadanos a esta protección tiene diversos cauces. Además de la denuncia presencial, la policía colombiana permite denunciar la extorsión en la web https://www.policia. gov.co/denuncia-virtual/extorsion y se han puesto en marcha campañas de prevención en las que animan a los ciudadanos a denunciar, https://diariolalibe rtad.com/sitio/2019/06/04/gaula-de-la-policiarealizo- campana-de-prevencion-contra-la-extorsion/. Además, de manera continua los medios de comunicación colombianos informan sobre actuaciones policiales o judiciales que han servido para desarticular bandas criminales que se dedican a la extorsión.

SEXTO. Por todo lo anterior, se entiende que no ha quedado establecido un temor fundado de persecución por los motivos previstos en el art. 7 de la ley 12/2009, de 30 de octubre, ni que las autoridades públicas colombianas no puedan o no quieran proporcionar protección, en el sentido del art. 13 c) y, en consecuencia, no concurren los requisitos para el reconocimiento del estatuto de refugiado."

Por último (FJ SÉPTIMO) se entendió que tampoco concurrían las causas que pudieran dar lugar a la concesión de protección subsidiaria conforme a lo dispuesto en el artículo 10 de la propia Ley 12/2009 de 30 de octubre, por lo que se consideró de forma desfavorable la concesión de protección subsidiaria.

3. En la demanda se discrepa de la fundamentación de la resolución denegatoria impugnada, partiendo de la base de los hechos relativos a las alegadas extorsiones que reiteradamente habría padecido el recurrente mediante la exigencia del pago de una " vacuna" a un grupo delictivo.

Accesoriamente -se dice- para el supuesto de que no le sea reconocido al recurrente el Estatuto de Refugiado, solicita el reconocimiento de la protección subsidiaria con arreglo al artículo 4 de la Ley de Asilo y, en su defecto, se solicita una autorización de residencia temporal por razones humanitarias.

A lo que se opone el Abogado del Estado en la contestación a la demanda, argumentando en línea con la resolución administrativa impugnada y solicitando la íntegra desestimación del recurso.

4. La Constitución española dispone en su artículo 13.4 que «la ley establecerá los términos en que los ciudadanos de otros países y los apátridas podrán gozar del derecho de asilo en España»

La Ley 12/2009, de 30 de octubre, Reguladora del Derecho de Asilo y la Protección Subsidiaria, en su artículo 2 define el derecho de asilo como "la protección dispensada a los nacionales no comunitarios o a los apátridas a quienes se reconozca la condición de refugiado en los términos definidos en el artículo 3 de esta Ley y en la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, hecha en Ginebra el 28 de julio de 1951, y su Protocolo, suscrito en Nueva York el 31 de enero de 1967."

El referido artículo 3 de la propia Ley 12/2009 dispone que "la condición de refugiado se reconoce a toda persona que, debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, opiniones políticas, pertenencia a determinado grupo social, de género u orientación sexual, se encuentra fuera del país de su nacionalidad y no puede o, a causa de dichos temores, no quiere acogerse a la protección de tal país, o al apátrida que, careciendo de nacionalidad y hallándose fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, por los mismos motivos no puede o, a causa de dichos temores, no quiere regresar a él, y no esté incurso en alguna de las causas de exclusión del artículo 8 o de las causas de denegación o revocación del artículo 9".

Los requisitos establecidos en el art. 1 de la Convención y I.2 del Protocolo son :

«Que, debido a fundados temores de ser perseguido por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda, o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o que, careciendo de nacionalidad y hallándose fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él».

En el artículo 6 de la Ley se pretende objetivar, por otra parte, la clase de actos de persecución que son necesarios para que los "temores" de persecución sean en efecto "fundados", con exclusión, de esa manera, de cualesquiera otros de relevancia menor. En el artículo 7 se establecen criterios para valorar los motivos por los que el agente perseguidor puede actuar para que la persecución existente sea en efecto incardinable en la condición de refugiado. Y en los artículos 13 y 14 de la repetida Ley se describe quiénes pueden ser agentes de persecución y, en su caso, de protección.

5. En el caso que analizamos la solicitud de asilo se fundamenta en las alegadas extorsiones y amenazas reiteradas por parte de integrantes de nuevos grupos armados " NGA". No contiene la demanda más concreciones sobre los hechos delictivos, ni tampoco consta en el expediente que los mismos fueran denunciados por el recurrente en su país de origen.

Por lo demás tampoco consta una mínima justificación, siquiera indiciaria, de los hechos alegados, ni en el expediente administrativo ni tampoco con la demanda, sin que baste al efecto, la invocación de la situación general de Colombia en la actualidad ni la alegada incapacidad del Gobierno colombiano para hacer frente a la violencia e inseguridad.

Los hechos relatados por el recurrente no son subsumibles en las causas establecidas en la Convención de Ginebra de 1951, tal y como acertadamente se consideró en la resolución que ahora impugna, ya que los actos de persecución de los que habría sido víctima se encuadran en el ámbito de la delincuencia común.

La Ley de Asilo 12/2009 establece en su artículo 13 que los agentes de persecución pueden ser, además del Estado, las "organizaciones que controlen el Estado o una parte considerable de su territorio", y los " agentes no estatales, cuando los agentes mencionados en los puntos anteriores, incluidas las organizaciones internacionales, no puedan o no quieran proporcionar protección efectiva contra la persecución o los daños graves".

Esa regulación que se ajusta al Derecho de la Unión Europea, concretamente del artículo 6 de la Directiva 2011/1995 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida. Regulación comunitaria sobre este punto que tiene un importante precedente en las "Veinte directrices sobre el retorno forzoso", adoptadas el 4 de mayo de 2005 por el Comité de Ministros del Consejo de Europa, cuya Directriz 2 (sobre la "adopción de la orden de expulsión") disponía que " Una orden de expulsión sólo se expedirá cuando las autoridades del Estado de acogida hayan considerado toda la información pertinente de que dispongan, y estén convencidas, por lo que cabe esperar razonablemente, que el cumplimiento o la ejecución de esta orden, no expondrá a la persona cuando sea devuelta a [...] un riesgo real de ser asesinado o sometido a tratos inhumanos o degradantes por parte de agentes no estatales, si las autoridades del estado de retorno, las partes u organizaciones que controlan el Estado o una parte sustancial del territorio del Estado, incluidas las organizaciones internacionales, no tienen la posibilidad o voluntad de proporcionar una protección adecuada y eficaz " (a estas "veinte directrices" se refiere expresamente, en su considerando 3º, la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular).

Y siguiendo las pautas jurisprudenciales en orden a una valoración circunstanciada de los hechos alegados en este caso nos llevan a concluir que no pueden considerarse suficientemente acreditados los elementos necesarios para el reconocimiento del asilo solicitado. Por ello, hemos de concluir que no existen indicios suficientes de persecución en los términos del artículo 1.A.2 de la Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados que determinen la concesión de la protección internacional solicitada.

Por lo demás, y según la información del país de origen, no consta que las autoridades colombianas permanezcan inactivas frente a los grupos a que alude el recurrente. La propia resolución impugnada reseña una pluralidad de medidas de las que se desprende que la Administración colombiana ha desplegado un amplio esfuerzo encaminado a terminar con la lacra de las organizaciones paramilitares de la guerrilla colombiana y, en especial, a adoptar medidas de protección a las víctimas.

6. Y no apreciándose, sobre la base de las circunstancias de hecho del presente caso, a los efectos de la protección subsidiaria, que quepa considerar al recurrente incurso en el supuesto previsto en el artículo 4 de la Ley 12/2009, resta únicamente por examinar la procedencia de la autorización de permanencia en España por razones humanitarias.

Dispone el artículo 46 de la Ley 12/2009:

"1. En el marco de la presente Ley, y en los términos en que se desarrolle reglamentariamente, se tendrá en cuenta la situación específica de las personas solicitantes o beneficiarias de protección internacional en situación de vulnerabilidad, tales como menores, menores no acompañados, personas con discapacidad, personas de edad avanzada, mujeres embarazadas, familias monoparentales con menores de edad, personas que hayan padecido torturas, violaciones u otras formas graves de violencia psicológica o física o sexual y víctimas de trata de seres humanos.

2. Dada su situación de especial vulnerabilidad, se adoptarán las medidas necesarias para dar un tratamiento diferenciado, cuando sea preciso, a las solicitudes de protección internacional que efectúen las personas a las que se refiere el apartado anterior. Asimismo, se dará un tratamiento específico a aquéllas que, por sus características personales, puedan haber sido objeto de persecución por varios de los motivos previstos en la presente Ley.

3. Por razones humanitarias distintas de las señaladas en el estatuto de protección subsidiaria, se podrá autorizar la permanencia de la persona solicitante de protección internacional en España en los términos previstos por la normativa vigente en materia de extranjería e inmigración"

Y el artículo 37 b) establece:

"La no admisión a trámite o la denegación de las solicitudes de protección internacional determinarán, según corresponda, el retorno, la devolución, la expulsión, la salida obligatoria del territorio español o el traslado al territorio del Estado responsable del examen de la solicitud de asilo de las personas que lo solicitaron, salvo que, de acuerdo con la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, y su normativa de desarrollo, se dé alguno de los siguientes supuestos:

a) que la persona interesada reúna los requisitos para permanecer en España en situación de estancia o residencia;

b) que se autorice su estancia o residencia en España por razones humanitarias determinadas en la normativa vigente".

A este respecto la sentencia del Tribunal Supremo de 3 de marzo de 2020 (recurso nº 868/2019) ha distinguido entre un régimen general y un régimen especial.

Al primero se refiere en los siguientes términos:

"Un supuesto o régimen general, al que se refiere el apartado 3 del artículo 46, y que abarca a toda "persona solicitante de protección internacional en España". Para su viabilidad, el precepto exige la alegación de "razones humanitarias distintas de las señaladas en el estatuto de protección subsidiaria", y, por otra parte, el precepto se remite a "los términos previstos por la normativa vigente en materia de extranjería e inmigración".

De ello podemos deducir:

a) Que se requiere una previa o principal solicitud de protección internacional.

b) Que se requiere una solicitud ---subsidiaria, si se quiere--- de autorización de residencia temporal por razones humanitarias, las cuales sean "distintas de las señaladas en el estatuto de protección subsidiaria" (previsto en los artículos 4, 10, 11 y 12 de la LAPS); y,

c) Que la respuesta de la Administración, distinta de la solicitud principal de protección internacional, debe enmarcarse en "la normativa vigente en materia de extranjería e inmigración". Esto es, que se establece una remisión a los artículos 125 , 126 y 128 del RLOEX de 2011 y al 31 del Reglamento de la Ley 5/1984, de 26 de marzo, Reguladora del derecho de asilo y de la condición de refugiado (hoy derogada), aprobado por Real Decreto 203/1995, de 10 de febrero, en la redacción dada al precepto por el Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre, por el que se aprobó el anterior Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero (hoy derogado por el RLOEX).

Pues bien, en relación con este supuesto ---general--- previsto en el artículo 46.3 de la vigente LAPS, nos hemos pronunciado en la STS 791/2019, de 10 de junio (ECLI:ES:TS:2019:1884 , RC 5805/2017):

"Pero seguidamente debemos advertir de la improcedencia de su concesión en el caso de autos, ya no solo porque el aquí recurrente no solicitó ni en el escrito presentado en vía administrativa ni en el de demanda la concesión de autorización de residencia por razones humanitarias, concesión que en el suplico del escrito de interposición insta ex novo con el carácter subsidiario a una hipotética desestimación de su pretensión principal, cual es el reconocimiento del estatuto de refugiado y de una primera pretensión subsidiaria, cual es la concesión de la protección subsidiaria, sino también porque las razones alegadas para la autorización de residencia por razones humanitarias no difieren de las esgrimidas para la solicitud de asilo y de protección subsidiaria".

El régimen especial queda delimitado, por su parte, en los siguientes términos:

"Junto a dicho régimen general, los artículos de precedente cita (37 y 46 de la LAPS) contemplan un régimen especial, de ámbito más concreto y restringido, cual es el que resulta de aplicación a las "las personas solicitantes o beneficiarias de protección internacional en situación de vulnerabilidad".

El legislador no establece ---ni quizá podría hacerlo--- un ámbito cerrado o acotado de este concepto de vulnerabilidad personal, pues opta por un "numerus apertus"---"tales como", dice el precepto--- en el que, por lo menos, se incluyen: "menores, menores no acompañados, personas con discapacidad, personas de edad avanzada, mujeres embarazadas, familias monoparentales con menores de edad, personas que hayan padecido torturas, violaciones u otras formas graves de violencia psicológica o física o sexual y víctimas de trata de seres humanos".

De esta escueta regulación, por su parte, podemos deducir:

a) Que se requiere, como en el supuesto general anterior, una previa y principal solicitud de protección internacional.

b) Que, siendo necesaria la anterior solicitud, sin embargo, no se requiere una solicitud subsidiaria específica de autorización de residencia temporal por razones humanitarias, alegando razones "distintas de las señaladas en el estatuto de protección subsidiaria"; si bien se observa, esta necesidad sólo la contempla el legislador en el apartado 3 del artículo 46 de la LAPS, que hemos considerado como supuesto general.

c) "Que ello es así porque el legislador impone, de oficio y sin necesidad de esperar a la alegación de concretas razones humanitarias, el cumplimiento de dos obligaciones (artículo 46.1 y 2) en relación con "las personas solicitantes o beneficiarias de protección internacional en situación de vulnerabilidad", concepto subjetivo antes descrito:

1. "Tener en cuenta" la situación de dichas personas, en el marco de la LAPS, y en los términos que se desarrolle reglamentariamente; y,

2. Comprobada dicha situación subjetiva de vulnerabilidad personal ("Dada su situación de especial vulnerabilidad", señala el precepto), la LAPS impone una obligación proactiva a la Administración ---si se nos permite la expresión--- por cuanto la misma está obligada a adoptar "las medidas necesarias para dar un tratamiento diferenciado, cuando sea preciso, a las solicitudes de protección internacional que sufren las personas a las que se refiere el apartado anterior".

Tampoco, en fin, esta pretensión subsidiaria merece favorable acogida al no apreciarse que el recurrente haya aducido en defensa de tal pretensión razones convincentes distintas de las esgrimidas para la solicitud de asilo -en lo que afecta al régimen general de este tipo de autorizaciones- ni tampoco que, en el momento actual, se encuentre en una situación de especial vulnerabilidad que le haga acreedor de la medida instada.

7. Las costas se impondrán la parte recurrente, de conformidad con lo establecido en el artículo 139.1 de la LJCA; si bien, haciendo uso de la facultad moderadora que otorga al Tribunal el artículo 139.4 de la propia Ley Jurisdiccional, se fija su importe en un máximo de 1.000 € por todos los conceptos.