Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 204/2021 de 04 de mayo del 2023

PRIMERO.- El día 13 de abril de 2015 D. Pedro Antonio presenta escrito al Ministerio de Sanidad de solicitud de reconocimiento de efectos profesionales del título extranjero de Especialista obtenido en Cuba, reconociendo efectos profesionales como título español de Médico Especialista en Obstetricia y Ginecología.

El Comité de Evaluación para el reconocimiento de efectos profesionales a títulos extranjeros de especialista, emite informe-propuesta en fecha 2 de julio de 2020, en virtud de lo previsto en el artículo 8.a) del Real Decreto 459/2010, en sentido negativo, en el que se refleja:

<>.

Con posterioridad, se dicta la resolución del Director General de Ordenación Profesional, por delegación del Ministro, de 30 de noviembre de 2020, que desestima la solicitud formulada, ratificando el informe propuesta negativo, y que es objeto del presente recurso.

SEGUNDO.- Conforme hemos señalado en nuestras sentencias de 12 de noviembre de 2018, recurso 200/2018, de 5 de junio de 2020, recurso 531/2017 y de 14 de septiembre de 2022, recurso 154/20, la exposición del marco jurídico del reconocimiento de efectos profesionales a títulos de especialistas en Ciencias de la Salud obtenidos fuera de España, exige precisar el ámbito de aplicación de la Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales, concretándolo en las indicadas especialidades:

a) La Directiva es de aplicación, según su art. 2.1, a los nacionales de un Estado miembro que pretenda el reconocimiento de la cualificación profesional obtenida en otro Estado miembro a fin de ejercer en España la profesión regulada.

b) Cuando la profesión regulada pretenda ser ejercida en España por un nacional de un Estado miembro que haya obtenido su cualificación en un Estado no miembro, la Directiva confiere libertad a los Estados para regular el reconocimiento, con el único límite de que deberán cumplirse las condiciones mínimas de formación establecidas en la propia Directiva para el caso anterior.

c) Cuando la profesión regulada pretenda ser ejercida en España por un nacional de un tercer país, a tenor de lo dispuesto en su considerando 10, la Directiva "no pone obstáculos a la posibilidad de que los Estados miembros reconozcan, de acuerdo con su normativa, las cualificaciones profesionales adquiridas fuera del territorio de la Unión Europea por un nacional de un tercer país. De todas formas, el reconocimiento debe hacerse respetando las condiciones mínimas de formación para determinadas profesiones".

La Directiva ha sido traspuesta a nuestro Ordenamiento interno mediante el Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre, por el que se incorporan al ordenamiento jurídico español la Directiva 2005/36/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, y la Directiva 2006/100/CE, del Consejo, de 20 de noviembre de 2006, relativas al reconocimiento de cualificaciones profesionales, así como a determinados aspectos del ejercicio de la profesión de abogado.

Este Real Decreto es de aplicación, según su art. 2, a los nacionales de Estados miembros de la Unión Europea que hayan obtenido sus cualificaciones profesionales en otro u otros Estados miembros.

Por el contrario, cuando la cualificación profesional haya sido adquirida en un tercer Estado, el reconocimiento de la cualificación profesional para el ejercicio en España de la profesión regulada, ha sido disciplinada, por lo que se refiere a las especialidades en Ciencias de la Salud y en ejercicio de competencias propias, por el Real Decreto Real Decreto 459/2010, de 16 de abril, por el que se regulan las condiciones para el reconocimiento de efectos profesionales a títulos extranjeros de especialista en Ciencias de la Salud, obtenidos en Estados no miembros de la Unión Europea [con la salvedad establecida en su art. 2.c)].

El expediente tiene una primera parte que se inicia con la solicitud y concluye con el denominado informe previo de comprobación regulado en el art. 4 del RD. En ella se fiscaliza que los títulos extranjeros que se refieran a profesiones de Médico Especialista cuya formación está armonizada a nivel europeo, reúnen los requisitos mínimos de formación exigidos en el Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre.

En concreto, cuando se solicita el reconocimiento del título extranjero para el ejercicio de la profesión de Médico Especialista se requerirá que los aspirantes acrediten reunir las condiciones mínimas de formación establecidas en el artículo 37 del Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre, por el que se incorporan al ordenamiento jurídico español la Directiva 2005/36/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, y la Directiva 2006/100/CE, del Consejo, de 20 de noviembre de 2006, relativas al reconocimiento de cualificaciones profesionales, así como a determinados aspectos del ejercicio de la profesión de abogado.

La segunda fase únicamente se abre si se supera la primera y consiste en que el Comité de Evaluación previsto en el art. 6 emite un informe-propuesta acerca del grado de equivalencia existente entre la formación adquirida por el interesado y la que otorga el título español que se corresponde con el reconocimiento profesional solicitado. Para evacuar este informe, el Comité de Evaluación atenderá a "los contenidos y duración de la formación, de la experiencia profesional adquirida en el país en el que se ha obtenido el título y demás méritos alegados y acreditados por el solicitante a través de su expediente profesional, el grado de equivalencia cualitativa y cuantitativa existente entre la formación adquirida y la que otorga el título español de la especialidad que se corresponde con el reconocimiento profesional solicitado, a cuyos efectos se tendrá en cuenta el programa español de la especialidad de que se trate, vigente en el momento de presentar la solicitud de reconocimiento, al amparo de lo previsto en este real decreto" (art. 6). El contenido de este informe puede ser negativo o bien condicionado a una posterior validación tras un periodo de ejercicio profesional en prácticas de la especialidad de que se trate bajo supervisión; tras un periodo complementario de formación; o, finalmente, condicionado a la superación de una prueba teórico-práctica (art. 8).

Finalmente, se procede a la verificación final de la evaluación llevada a cabo por el correspondiente supervisor, dictándose resolución favorable o desfavorable según proceda (art. 13).

TERCERO.- En las sentencias ya citadas, de esta Sala y Sección, también añadíamos:

<Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre, para establecer las condiciones mínimas de formación exigibles, precepto cuyo tenor literal es el siguiente:

"1. La formación médica especializada en España es la que se contempla en el Capítulo III del Título II de la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de las profesiones sanitarias, y se regula en el Real Decreto 183/2008, de 8 de febrero, por el que se determinan y clasifican las especialidades en Ciencias de la Salud y se desarrollan determinados aspectos del sistema de formación sanitaria especializada.

2. Para su reconocimiento en España, a efectos del ejercicio de las actividades profesionales de médico especialista, los títulos de formación a que se refiere el artículo 30.1 deberán acreditar una formación que cumpla los requisitos siguientes:

a) Estar supeditada a la superación de seis años de estudios, o 5500 horas de enseñanza teórica y práctica de acuerdo con la formación básica de médico regulada en el artículo anterior.

b) Comprender una enseñanza teórica y práctica, realizada en un centro universitario, un centro hospitalario docente o, en su caso, un centro sanitario acreditado para tal fin por las autoridades u organismos competentes; que la formación se haya realizado bajo el control de las autoridades u organismos competentes; y que haya implicado la participación personal del médico candidato a especialista en la actividad y en las responsabilidades de los servicios de que se trate.

c) La duración mínima de la formación será la mencionada para cada especialidad en el punto 5.1.3 del Anexo V.

d) Que la formación se haya realizado a tiempo completo en centros específicos reconocidos por las autoridades competentes. Esta formación debe suponer la participación en la totalidad de las actividades médicas del departamento donde se realice la formación, incluidas las guardias, de manera que el especialista en formación haya dedicado a esta formación práctica y teórica toda su actividad profesional durante toda la semana de trabajo y durante todo el año, según las normas establecidas por las autoridades competentes. En consecuencia, esos puestos serán objeto de retribución apropiada.

e) La expedición de un título de formación médica especializada estará supeditada a la posesión de uno de los títulos de formación básica de médico mencionados en el punto 5.1.1 del Anexo V. 8

Cuando se trata de reconocimiento de efectos en España a cualificaciones profesionales obtenidas en un tercer país no miembro de la Unión Europea, nuestro ordenamiento interno solo resulta vinculado, en la regulación que decida establecer, por el respeto a las condiciones mínimas de formación, ya sea por efecto de la aplicación de la Directiva cuando de nacionales de Estados miembros se trate (art. 2.2 de la Directiva) ya por haberlo decidido así cuando de nacionales de países terceros se trate (considerando 10 de la Directiva). En tanto en cuanto se respete este límite, como así ocurre en el supuesto enjuiciado, no cabe sino concluir en la conformidad a derecho de la resolución impugnada por su plena conformidad a derecho.

Las sentencias de esta Sala han determinado igualmente que debe cumplirse la fase de evaluación previa.

La Disposición Transitoria Tercera del RD 459/2010 establece:

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A los españoles y nacionales de Estados no comunitarios que residan en el territorio nacional, se encuentren en posesión de un título extranjero de especialista obtenido en uno de dichos Estados y hayan ejercido en España, en el ámbito propio y específico de dicha especialidad, durante un período no inferior a un año en los cinco anteriores a la entrada en vigor de este Real Decreto, sin el título de especialista reconocido, les será de aplicación el procedimiento de reconocimiento regulado por esta Norma, con la única particularidad de que cumplimentada su solicitud en los términos previstos en el artículo 3 y emitido el informe favorable que se cita en el artículo 4.2.c), podrán, de manera excepcional y por una sola vez, optar entre la realización de un período de ejercicio profesional en prácticas o de una prueba teórico-práctica en los términos previstos en este Real Decreto.

El plazo de presentación de la mencionada opción será de un año a partir de la entrada en vigor de este Real Decreto y se realizará de forma expresa, mediante la cumplimentación de la casilla destinada al efecto, en el modelo de solicitud al que se refiere el artículo 3.3>>.

El Tribunal Supremo en la sentencia de 18 de mayo de 2016 (cas. 2391/2014), que desestimó el recurso de casación deducido contra una Sentencia de esta misma Sala, señala que: "Es exigible, como primera fase, la obtención del informe favorable del art. 4.2.c) del RD 459/2010 , y ese informe no puede tener en consideración, como pretende la actora, el conjunto de la formación y experiencia profesional de la solicitante, puesto que su objetivo es establecer, como primer paso, que el título extranjero en cuestión se refiera a profesión de Médico Especialista, cuya formación -la proporcionada por el título- se corresponda con la que está armonizada a nivel europeo, y garantiza reunir los requisitos mínimos de formación exigidos en el Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre, concretamente en el art. 37 o, en su caso, en el art. 40".

Por tanto, en la fase de comprobación previa sólo procede analizar si la formación proporcionada por el título, cuyo reconocimiento se pretende, reúne los requisitos mínimos establecidos en la Directiva Europea, traspuesta por el Real Decreto 1837/2008, tal y como ha realizado la Administración. Y sería una fase posterior, en el caso de que se reunieran esos requisitos mínimos, cuando se analizaría por el Comité de Evaluación el conjunto de la formación y la experiencia profesional del solicitante.

El artículo 37 del Real Decreto 1837/2008, en su apartado 2 c) establece que, para su reconocimiento en España, a efectos del ejercicio de las actividades profesionales de Médico Especialista, se deberá acreditar que la duración mínima de la formación será la mencionada para cada especialidad en el punto 5.1.3 del anexo V>>.

CUARTO.- La evaluación del cumplimiento de estas condiciones de formación mínima, se realizan, como se ha visto, en la primera fase de la tramitación del expediente administrativo y corresponde al Comité de Evaluación. Superada esta fase primera, se inicia la siguiente -como en el caso que nos ocupa-, a fin de que el Comité de Evaluación previsto en el art. 6 emita un informe-propuesta acerca del grado de equivalencia existente entre la formación adquirida por el interesado y la que otorga el título español que se corresponde con el reconocimiento profesional solicitado. Como ya hemos indicado, para evacuar este informe, el Comité de Evaluación atenderá a "los contenidos y duración de la formación, de la experiencia profesional adquirida en el país en el que se ha obtenido el título y demás méritos alegados y acreditados por el solicitante a través de su expediente profesional, el grado de equivalencia cualitativa y cuantitativa existente entre la formación adquirida y la que otorga el título español de la especialidad que se corresponde con el reconocimiento profesional solicitado, a cuyos efectos se tendrá en cuenta el programa español de la especialidad de que se trate, vigente en el momento de presentar la solicitud de reconocimiento, al amparo de lo previsto en este real decreto" (art. 6). El contenido de este informe puede ser negativo o bien condicionado a una posterior validación.

El informe propuesta inicial del Comité de Evaluación (Sesión de 2 de julio de 2020), afirma: << Con la documentación que obra en el expediente, se ha comprobado que no queda claramente acreditado el ejercicio profesional que ha desarrollado en su país, en cualquier caso, desde hace al menos cinco años, no se acredita ejercicio profesional ni otros méritos evaluables de Desarrollo Profesional Continuo (DPC), en la especialidad solicitada, lo que se considera indispensable para el mantenimiento de la competencia debidas en Obstetricia y Ginecología, en el momento actual. Esto no es subsanable con formación complementaria ni con una prueba teórico-práctica seguida del ejercicio en prácticas o con un periodo de formación complementaria. Por todo ello, se ratifica emitir informe propuesta previsto en el artículo 8.a) del R.D. 459/2010 : Negativo>>.

La resolución impugnada ratifica el informe propuesta del Comité de Evaluación, en los términos que hemos reflejado. Las deficiencias que se han reflejado por el Comité de Evaluación, dado su carácter técnico, no han sido desvirtuadas en el presente procedimiento, por lo que, en definitiva, la Sala ha de ratificar la conclusión a la que ha llegado la Administración, al no existir prueba que contradiga lo afirmado en el informe propuesta del Comité de Evaluación.

A estos efectos, debemos resaltar que el Comité de evaluación cuestiona la acreditación del ejercicio profesional del solicitante en el país de origen hasta 2015. Pese a las alegaciones formuladas y documentos presentados, considera la Sala que dicho ejercicio no ha sido acreditado, pues los documentos aportados no justifican que haya tenido desarrollo profesional continuo como especialista en el país donde obtiene el título. Recordamos en este sentido, la reiterada doctrina jurisprudencial sobre discrecionalidad técnica, que hemos recogido en nuestra reciente sentencia de 1 de julio de 2021, recurso 145/19. También debe precisarse que en esta sentencia afirmábamos que "la acreditación de la experiencia profesional posterior a la obtención del título no supone la imposición de un requisito carente de apoyatura en el Real Decreto 459/2010".

La intervención del referido Comité Técnico constituye una pieza esencial del proceso, cuyo parecer, al estar emitido por una Comisión de Valoración formada por expertos, entraña un juicio dotado de discrecionalidad técnica, sin que puedan sustituirse sus juicios valorativos en el ejercicio de sus facultades por los que subjetivamente invoque el propio interesado. Tampoco pueden ser objeto de sustitución por esta Sala por exceder de las facultades revisoras en este concreto aspecto de valoración técnica, como, entre otras, señaló la sentencia del Tribunal Constitucional 39/1983, de 16 de mayo: " en cuestiones que han de resolverse por un juicio fundado en elementos de carácter exclusivamente técnico, que sólo puede ser formulado por un órgano especializado de la Administración y que en sí mismo escapa por su propia naturaleza al control jurídico, que es el único que pueden ejercer los órganos jurisdiccionales".

Los órganos jurisdiccionales no pueden convertirse en segundos tribunales calificadores que sustituyan por sus propios criterios los que, en virtud de la discrecionalidad técnica, corresponden a los órganos administrativos, " lo que no impide la revisión jurisdiccional en los supuestos en que concurran defectos formales sustanciales o se haya producido indefensión, arbitrariedad o desviación de poder" ( SAN 17 febrero 2023, recurso 110/21, Sección 8ª).

En nuestra sentencia de 28 de octubre de 2021, recurso 1785/19, hemos afirmado: <>.

En el caso de autos, la decisión se encuentra suficientemente motivada, debido a que se expresa la razón por la cual se ha emitido el informe propuesta negativo, consistente en que, hasta el año 2015 no se constata con claridad el ejercicio profesional desempeñado -en el país de origen- y desde el año 2015, no queda acreditado ejercicio profesional ni otros méritos de Desarrollo Profesional Continuo (DPC) específicos de la especialidad y evaluables, lo que no resulta contradicho.

Concluimos que la decisión de la Administración está debidamente justificada, con base en la discrecionalidad técnica del Comité de Evaluación, lo que no se desvirtúa en el presente recurso, pues no apreciamos irrazonabilidad, desviación de poder, arbitrariedad ni falta de motivación ( STS 10 de marzo de 1995 y STS 10 de mayo de 2007).

QUINTO.- En virtud de lo dispuesto en el artículo 139 LRLCA, procede imponer las costas a la parte recurrente. Haciendo uso de la facultad que otorga al tribunal el artículo 139.4 LJCA, se cifra en un máximo de 1.500 euros por todos los conceptos, el importe de las costas.

VISTOS los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,