Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Sexta, Rec. 3141/2021 de 05 de febrero del 2024

PRIMERO. El objeto del presente recurso contencioso-administrativo es la desestimación presunta de la solicitud de concesión de la nacionalidad española por residencia efectuada en fecha 15 de julio de 2019 por D. Manuel, nacional de Marruecos. En el expediente administrativo figura la resolución expresa de 18 de enero de 2022 dictada en el expediente NUM000 por el Director General de Seguridad Jurídica y Fe Publica, por delegación del Sr. Ministro de Justicia, que acuerda denegar la referida solicitud de concesión de la nacionalidad española por razón de residencia. Resolución que se ha confirmado en reposición.

Las citadas resoluciones administrativas justifican la denegación refiriendo que el interesado no ha acreditado el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 22.4 del Código Civil. Concretamente, se indica que no ha acreditado su integración en la sociedad española toda vez que, no ha justificado el conocimiento básico de la lengua española mediante la aportación del certificado DELE, ni tampoco ha acreditado el conocimiento de los valores históricos, constitucionales y socio-culturales de España mediante la aportación del certificado CCSE. Y, además, se indica que no ha justificado la buena conducta cívica porque en el certificado emitido por la Dirección General de Policía se refieren dos detenciones por parte de los Mossos de Esquadra de Sabadell, tales como la detención efectuada en fecha 15 de junio de 2013 por malos tratos físicos en el ámbito familiar, amenazas y agresión sexual; y la detención efectuada en fecha 20 de julio de 2013 por quebrantamiento de condena.

SEGUNDO. La parte actora en su escrito de demanda apoya su pretensión señalando que cumple con los requisitos legalmente exigidos para poder obtener la nacionalidad española por residencia. En este sentido afirma que, en ningún momento, la Administración le requirió para que aportara los documentos DELE y CCSE que justifican su integración en la sociedad española. Además, sostiene que cumple con el requisito de la buena conducta cívica puesto que la Administración únicamente se ha apoyado en la existencia de dos detenciones policiales, pero no ha acreditado su resultado ni el estado de estas.

Por el contrario, el Abogado del Estado alega que la gravedad de los hechos por los que el recurrente había sido detenido justifican el incumplimiento del requisito de la buena conducta cívica.

TERCERO. Centrado el objeto de debate, debemos recordar que la concesión de la nacionalidad española constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un Estado.

Los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos, de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año que, según los casos, se establece; y otros, configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de la buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

La cuestión que se suscita en el presente recurso afecta a la concurrencia de dos de los requisitos exigidos en el artículo 22 del Código Civil. No obstante, bastaría con la acreditación del incumplimiento de uno de ellos para que pudiera entenderse justificada la denegación de la solicitud de la nacionalidad española por residencia.

Empezamos así con el análisis del cumplimiento del requisito de la buena conducta cívica previsto en el artículo 22.4 del Código Civil cuya acreditación resulta necesaria para la obtención de la nacionalidad española por residencia.

Sobre el requisito de «acreditación de buena conducta cívica» se ha pronunciado reiteradamente el Tribunal Supremo en jurisprudencia que se resume en la sentencia dictada en fecha 19 de julio de 2017 (recurso nº 17/2016) en la que se dice que: "Y en contra de lo que se razona en el motivo ya hemos declarado -entre otras en sentencia 1445/2016, de 17 de junio , con abundante cita- que la exigencia de buena conducta cívica que impone el mencionado artículo 22.4, ciertamente que constituye un concepto jurídico indeterminado que deberá concretarse en cada caso, en el bien entendido que, en primer lugar, es una circunstancia que debe acreditar el mismo solicitante, sin que le sea a éste suficiente con acreditar la ausencia de antecedentes penales, menos aún, como se pretende en el recurso, que dichos antecedentes estén cancelados -incluso esa cancelación no excluye la falta de cumplimiento del requisito, como declara la jurisprudencia de este Tribunal (...)-, entre otras razones porque no es suficiente con la no comisión de infracciones penales o incluso meramente administrativas, ya que lo exigido es que la conducta en la convivencia cotidiana del solicitante de la nacionalidad sea, durante el tiempo de la residencia legal en nuestro país, e incluso antes, lo ha sido conforme a "las normas de convivencia cívica". Y ello porque la buena conducta cívica "se integra por la apreciación singular del interés público conforme a unos criterios, preferentemente políticos marcados explícita o implícitamente por el legislador, siendo exigible al sujeto solicitante, a consecuencia del "plus" que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los "actos favorables al administrado, un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española".

Por tanto, buena conducta cívica constituye un concepto jurídico indeterminado que no se integra solo por la ausencia de antecedentes penales o policiales, sino que ha de estarse a cada uno de los casos planteados ( STS de 26 de septiembre de 2011 Rec. nº 2380/2009). Además, como se recoge en la Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de noviembre de 2012 (RC nº 3918/2010) es el solicitante quien ha de acreditar positivamente la observancia de buena conducta cívica, afirmándose además que "el cumplimiento del requisito de buena conducta cívica requiere no sólo la ausencia de elementos negativos en la conducta del solicitante, sino además la acreditación positiva de un comportamiento conforme con los principios y valores cívicos de la comunidad en la que se integra, requiriéndose que resulte tal prueba positiva más expresiva y convincente cuando concurren, como es el caso, actuaciones que, al margen de su trascendencia penal, son por si mismos contrarias a la exigencia de buena conducta cívica [...]".

Por tanto, corresponde la carga de la prueba al solicitante, de tal forma que cuando, como en este caso, pesa un juicio de valor sobre un elemento que puede considerarse negativo, incumbirá a la parte actora una especial carga para acreditar que, pese a los antecedentes, existen elementos neutralizantes pues su vida en España se adecúa a los parámetros de normalidad que pueden identificarse con la creencia común de tener una buena conducta cívica que implica que ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles.

Asimismo, conviene recordar que atribuir valor probatorio a los antecedentes penales o policiales no supone una violación de la presunción de inocencia, dado que no estamos en presencia de un procedimiento del ejercicio del ius puniendi del Estado, sino en el de concesión de la nacionalidad que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía del Estado por lo que nada tiene de extraño que se exija un especial civismo para ingresar en esta condición de nacional español.

CUARTO. El Tribunal Supremo ha sentado una doctrina que podemos sistematizar en los siguientes términos:

1. La "buena conducta cívica" constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no trasgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico en razón del carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y, por ende, envuelve aspectos que trascienden los de orden penal y ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo periodo de tiempo ( STS de 17 de octubre de 2011, recurso nº 4969/2009).

Tal y como declaran las SSTS de 25 de febrero de 2011, recurso nº 2911/2007, de 19 de noviembre de 2012, recurso nº 3918/2010, y de 19 de junio de 2015, recurso nº 2776/2013, "El concepto <> se integra por la apreciación singular del interés público conforme a unos criterios, preferentemente políticos marcados explícita o implícitamente por el legislador, siendo exigible al sujeto solicitante, a consecuencia del <> que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los <> un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española".

Además, la acreditación positiva de un comportamiento conforme con los principios y valores cívicos de la comunidad en la que se integra, ha de resultar más expresiva, convincente y concluyente cuando median situaciones y actuaciones que, al margen de la trascendencia penal, merecen una valoración negativa a efectos de cumplir con el requisito de buena conducta cívica ( SSTS de 28 de noviembre de 2011, recurso nº 772/2010 y de 19 de diciembre de 2011, recursos nº 759/2010 y nº 3146/2010).

2. Debe hacerse hincapié en que en su constatación no solo se valora el comportamiento mantenido por el solicitante, vinculado al tiempo que comprenda la residencia legal en España que le sea exigible, sino incluso la trayectoria anterior y posterior a la fecha de la solicitud en España y en otros países.

No cabe fraccionar la continuidad de esa trayectoria vital de forma que la conducta desplegada a partir de la solicitud de nacionalidad y durante el curso de la tramitación del expediente deba tenerse por inexistente o irrelevante, siendo, pues, plenamente legítimo denegar la nacionalidad si el solicitante desarrolla en ese ínterin un comportamiento incompatible con la buena conducta cívica ( SSTS de 12 de septiembre de 2011, recurso nº 1500/2011, y de 14 de enero de 2011, recurso nº 4556/2007).

El hecho de que alguno o algunos de los antecedentes policiales o judiciales desfavorables tomados en consideración traiga causa de hechos acaecidos después de haberse presentado la solicitud de nacionalidad, no impide su valoración a la hora de resolver sobre la pretensión del recurrente, pues la contemplación de la trayectoria vital del solicitante debe realizarse desde una perspectiva integral que no admite su compartimentación ( SSTS de 10 de octubre de 2011, recursos nº 2568/2009 y nº 1500/2009, y de 14 de enero de 2011, recurso nº 4556/2007).

3. Los antecedentes policiales y penales, con independencia de su cancelación, son meramente un indicador cualificado de la conducta de un ciudadano, que en ocasiones no constituyen, por sí solos, un obstáculo para la concesión de la nacionalidad española ( STS de 5 de noviembre de 2001, recurso nº 5912/1997) y en otras son por sí un obstáculo insalvable para la apreciación de la buena conducta cívica, no sólo por la propia trascendencia y desvalor jurídico y social del delito cometido sino también por tratarse de hechos no lejanos en el tiempo a la tramitación del expediente de nacionalidad ( STS de 14 de noviembre de 2012, recurso nº 2802/2010).

De manera que tales antecedentes han de ser valorados atendiendo al carácter antisocial de la conducta que entrañan y el consiguiente reproche social que merecen, sin que la condena penal impuesta al solicitante deba tenerse por irrelevante so pretexto de su lejanía en el tiempo, cuando dicha condena no trajo causa de hechos tan remotos como para prescindir definitivamente de ellos, por lo que habrá de ser ponderada en cada caso la proximidad o lejanía de los hechos con relevancia jurídica penal o administrativa en relación con la fecha de la solicitud, su gravedad, su carácter puntual y aislado o, por el contrario, reiterado y revelador de una línea de conducta, así como la concurrencia o no de otros elementos favorables o desfavorables a la apreciación de buena conducta cívica.

Así, el inicial obstáculo para la apreciación de esa buena conducta cívica que constituye la presencia de antecedentes penales, en ocasiones se ha entendido superado por datos positivos suficientemente acreditados, como el carácter puntual y aislado del delito cometido, la no reiteración de conductas infractoras, la lejanía de aquellos hechos y la cancelación de los antecedentes penales correspondientes, así como su prolongada, plena y pacífica integración familiar y social en España ( STS de 4 de abril de 2011, recurso nº 5868/2007, y de 29 de abril de 2011, recurso nº 367/2008).

Por el contrario, la existencia de antecedentes penales, cancelados o no, que no se reputan consecuencia de hechos leves o intranscendentes, al resultar coetáneos o posteriores a la solicitud de nacionalidad, es calificada como un obstáculo relevante para la apreciación de la buena conducta cívica requerida para la obtención de la nacionalidad española, aun tratándose de un hecho aislado y no repetido en el tiempo, pues de otro modo se llegaría al resultado absurdo de que conductas delictivas resultarían irrelevantes a la hora de la concesión de la nacionalidad española si no se hubieran cometido otros delitos con posterioridad; conclusión que se refuerza cuando no se han aportado por el solicitante datos positivos de suficiente entidad como para prescindir de aquella condena y llegar a la conclusión contraria, al margen de su residencia legal en España, su actividad laboral o los datos familiares o académicos aportados, que pudieran ser indicativos de su integración social, pero no resultan trascendentes para la apreciación de la buena conducta cívica ( SSTS de 30 de mayo de 2011, recurso nº 515/2008, de 22 de julio de 2011, recurso nº 1219/2009 y de 7 de noviembre de 2011, recurso nº 6296/2009).

Por tanto, el hecho de que el solicitante de nacionalidad haya sido absuelto o se hayan archivado las diligencias penales seguidas contra el mismo, no es suficiente para acreditar la buena conducta cívica. Las actuaciones penales, con o sin condena, que hayan podido seguirse contra quien solicita la nacionalidad española por residencia son datos para tener en cuenta, junto con otros que puedan resultar relevantes, para valorar la actitud del solicitante desde el punto de vista del civismo. Por eso, la existencia o inexistencia de antecedentes penales no es decisiva: es posible que, aun habiendo sido ya cancelados los antecedentes penales, un hecho ilícito sea tan elocuente acerca de la falta de civismo del solicitante que pueda ser utilizado para tener por no satisfecho el requisito del art. 22.4 CC; y, viceversa, cabe que determinados antecedentes penales todavía no cancelados resulten, habida cuenta de su significado, insuficientes para formular un juicio negativo sobre el civismo del solicitante ( SSTS de 12 de febrero de 2010, recurso nº 1076/2007, de 29 de marzo de 2011, recurso nº 4850/2007, de 4 de abril de 2011, recurso nº 5868/2007, de 9 de mayo de 2011, recurso nº 2607/2008, de 7 de noviembre de 2011, recurso nº 6077/2009, y de 29 de abril de 2011, recurso nº 1261/2008).

En definitiva, para constatar la existencia de buena conducta cívica ha de estarse a una valoración racional, ponderada y casuística de todos los antecedentes, referencias y circunstancias que jalonan la vida en sociedad del solicitante, y mediante el análisis de su concreta peripecia vital, determinar si reúne tal cualidad legalmente impuesta ( SSTS de 30 de mayo de 2011, recurso nº 1945/2008, de 12 de septiembre de 2011, recurso nº 1500/2009, y de 10 de octubre de 2011, recurso nº 2568/2009).

4. En caso de condena penal, el momento a considerar para valorar la existencia de buena conducta cívica ha de ser aquel en el que los hechos determinantes de la condena tuvieron lugar, y no el de la condena misma. Esto es, la tardanza en la celebración del correspondiente juicio no puede actuar en demérito del solicitante de nacionalidad ( STS de 27 de octubre de 2010).

5. El hecho de tomar en consideración la existencia de una condena penal, a la hora de apreciar la concurrencia del concepto de buena conducta cívica, no supone apreciación alguna sobre la finalidad u orientación de las penas a que se refiere el invocado art. 25.2 de la Constitución, sino, como afirma la Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de diciembre de 2011 -recurso nº 2977/2010- "únicamente la valoración de su alcance a los efectos del cumplimiento del requisito en cuestión exigido para la obtención de la nacionalidad pretendida, sin consideración alguna sobre los efectos punitivos".

6. No cabe alegar vulneración del derecho a la presunción de inocencia consagrado en el art. 24 de la Constitución en los supuestos de denegación de la nacionalidad española por falta de buena conducta cívica en atención a la existencia de antecedentes policiales o actuaciones penales que no han desembocado en condenas, ya que, aunque el Tribunal Constitucional tiene declarado con carácter general en las Sentencias 76/1990, entre otras muchas, que "la presunción de inocencia rige sin excepciones en el ordenamiento sancionador y ha de ser respetada en la imposición de cualesquiera sanciones", en los supuestos de denegación de la nacionalidad española resulta patente que no estamos ante una sanción, sino ante una denegación que responde a la no concurrencia de uno de los requisitos que la ley exige, la buena conducta cívica ( SSTS de 12 de noviembre de 2002 y 23 de abril de 2004).

7. En cuanto a la carga de la prueba, no es la Administración quien debe destruir una pretendida presunción de buena conducta cívica de que disfrutarían, en principio, todas las personas, sino que es el solicitante quien ha de acreditar positivamente su buena conducta cívica, aportando los datos, documentos y demás medios de prueba que permitan apreciar que su conducta ciudadana corresponde al estándar de conducta propio de un ciudadano medio. Ello se desprende inequívocamente del tenor literal del art. 22 del Código Civil que dispone que "el interesado deberá justificar en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica y suficiente grado de integración en la sociedad española".

Así es, la acreditación de la buena conducta cívica constituye una carga que debe asumir el interesado desde el momento de presentar su solicitud, en concordancia con el art. 221 del Reglamento de la Ley del Registro Civil, al disponer que: "El peticionario probará los hechos a que se refieren los cinco primeros números del artículo anterior", sin que sea la Administración la que deba probar su ausencia ( SSTS de 27 de junio de 2008, recurso nº 854/2004, y de 4 de abril de 2011, recurso nº 1324/2007, de 30 de mayo de 2011, recurso nº 1945/2008, de 12 de septiembre de 2011, recurso nº 1500/2009, y de 10 de octubre de 2011, recurso nº 2568/2009).

En definitiva, y para culminar este repaso por la doctrina jurisprudencial sobre el requisito de buena conducta cívica, de necesaria concurrencia para el reconocimiento de nacionalidad española por residencia, debe insistirse en que tal concepto jurídico remite a un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo, cuya configuración no pretende imponer un modo de vida uniforme en la comunidad nacional, ni supone exigencia al solicitante de nacionalidad de haber observado durante toda su vida una conducta intachable; simplemente proclama que quienes, no siendo españoles, deseen obtener la nacionalidad española, han de haber llevado y seguir llevando una vida ajustada a ese estándar medio de conducta.

De modo que para alcanzar tal conclusión es preciso valorar la trayectoria personal del solicitante en su conjunto (v. gr. contenido del comportamiento que se reputa de incívico, afectación a los valores sociales y convivenciales, habitualidad y mantenimiento en el tiempo, distancia temporal con la solicitud, elementos positivos que pudieran contrarrestar los aspectos negativos etc.) sobre la base de ese estándar medio de conducta.

QUINTO. Pues bien, con la documentación aportada, y con la obrante en el procedimiento, este Tribunal considera que no se ha acreditado por el interesado el requisito de la buena conducta cívica. Como así consta en el expediente, el recurrente fue detenido en dos ocasiones - 15 de junio y 20 de julio de 2013- por la realización de conductas tales como malos tratos físicos en el ámbito familiar, amenazas y agresión sexual y por quebrantamiento de condena.

Detenciones por incidentes que han exigido la intervención policial lo cual ya supone alteración de la convivencia ciudadana que no se corresponden con el estándar de la conducta media exigible a cualquier ciudadano. Y es esta una circunstancia que entendemos relevante como para entender no acreditada la buena conducta cívica del demandante puesto que las detenciones policiales constituyen por si solas un obstáculo insalvable para la apreciación de buena conducta cívica atendiendo, además, que los hechos por los que fue detenido tuvieron lugar en una fecha cercana a la fecha de su solicitud y son especialmente graves por la alarma social que provocan -malos tratos físicos en el ámbito familiar, amenazas y agresión sexual-.

La existencia de detenciones policiales, en ningún caso, pueden considerarse como información no relevante en orden a valorar la buena conducta cívica, tal y como dimana de la doctrina jurisprudencial. El Tribunal Supremo confirma que «la información proporcionada por la policía, al igual que cualquier otra información que pueda arrojar luz sobre el grado de civismo de quien aspira a adquirir la nacionalidad española, puede y debe ser examinada por la Administración, que habrá de valorarla junto con los demás datos de que disponga. Ello significa que los antecedentes policiales no son un elemento necesariamente decisivo a la hora de determinar si se cumple o no el requisito de la buena conducta cívica, sino que su peso dependerá de los hechos que reflejen». En especial en cuanto «imagen generalmente aceptada de lo que es un buen ciudadano» ( Sentencia del Tribunal Supremo de 16 junio 2009 (recurso nº 2915/2005).

Además, el Tribunal Supremo en la sentencia dictada en fecha 16 junio 2009 (recurso nº 2915/2005) señala que: "el mero hecho de no haber sido objeto de una condena penal no es suficiente para tener por acreditada la buena conducta cívica; y ello porque el civismo no consiste sólo en no delinquir, sino en respetar unas pautas mínimas de respeto y solidaridad con respecto al resto de la sociedad. Si se considera, además, que es el interesado quien debe acreditar su buena conducta cívica, (...). Y que no constan datos de otro tipo (participación en actividades filantrópicas, seguimiento de cursos de formación, etc.) que puedan contrarrestar la justificada valoración negativa que, en términos de civismo, se desprende de los mencionados antecedentes policiales".

Y, en el caso analizado, el hecho negativo de las detenciones policiales no ha quedado neutralizado ya que el interesado no ha aportado documentación alguna sobre el resultado de las mismas (cancelaciones, sobreseimiento, etc) y todo ello tiene connotaciones negativas que alejan el comportamiento del recurrente del parámetro de normalidad y lo hacen incompatible con el requisito de la buena conducta cívica; máxime cuando poco sabemos de su vida en España, como elemento positivo, más allá de su vida familiar. Por ello, a falta de otras pruebas, procede entender que no se cumplen todos los requisitos previstos en los artículos 21 y 22 del Código Civil, por lo que el solicitante no tiene derecho a la obtención de la nacionalidad española por residencia, pues pese a haberse acreditado su residencia legal y continuada en España, la objeción que se deriva de la ausencia de prueba de la buena conducta cívica, de acuerdo con la resolución expresa denegatoria, supone un obstáculo insalvable al no cumplir con el requisito previsto en el artículo 22.4 del Código Civil, según el cual, en lo que ahora importa, el interesado deberá justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica.

En consecuencia, en virtud de lo expuesto, procede desestimar el recurso contencioso-administrativo.

SEXTO. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, se hace imposición de costas a la parte recurrente, cuyo importe, por todos los conceptos, no puede superar la cantidad de 1000 euros.

VISTOS los artículos citados, y demás de general y pertinente aplicación.