Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 343/2021 de 05 de abril del 2023

PRIMERO.- Es objeto de impugnación en el presente recurso contencioso administrativo la resolución dictada por el día 10 de junio de 2021 por la Directora General de Seguridad Jurídica y Fe Pública, por delegación del Ministro de Justicia, en materia relativa a denegación de la nacionalidad española por razón de residencia de la recurrente.

La resolución impugnada ofrece la siguiente motivación:

"Que no ha acreditado el requisito de integración en la sociedad española mediante la superación de la prueba que del conocimiento de los valores históricos, constitucionales y socioculturales de España (CCSE) en los términos establecidos en los art. 6 y 8 del Reglamento aprobado por RD. 1004/2015, de 6 de noviembre, y los art. 7 y 10 de la Orden JUS/1625/2016, de 30 de septiembre.

Que dicho documento fue requerido con fechas 12/08/2019 y 07/04/2021, sin que se haya aportado en el plazo de subsanación.

También se ha visto implicado/a en detenciones e incidentes que han exigido la intervención policial, en concreto:

DETENIDA EL 29/07/2019 POR LOS MOSSOS DE ESQUADRA DE BARAKALDO POR LESIONES, ATEST. 724A1900773.

Todo ello pone en evidencia alteraciones de la convivencia ciudadana que no se corresponden con el estándar de la conducta media exigible a cualquier ciudadano. En este sentido debe tenerse en cuenta que el Tribunal Supremo en Sentencia de 2 de julio de 2008 ha declarado que "...la buena conducta cívica ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo periodo de tiempo en España".

La Directora General de Seguridad Jurídica y Fe Pública, por delegación del Ministro de Justicia (Orden JUS/987/2020, de 20 de octubre, sobre delegación de competencias), RESUELVE DENEGAR la solicitud de concesión de la nacionalidad española por razón de residencia a Candida.".

SEGUNDO.- En el escrito de demanda la parte actora centra su argumentación en que el 1 de abril de 2016, la Sra. Candida, tras haber residido legalmente en España más de 2 años, solicita la nacionalidad española por residencia a través del Registro Civil de Bilbao, habiendo cumplido todos los requisitos exigidos legalmente establecidos, a saber:

1° Residencia legal, continuada e inmediata a la petición durante dos años, de forma presencial, al cumplir todos los requisitos exigidos en el artículo 22 del Código Civil y artículo 220 del Reglamento del Registro Civil.

2° Buena conducta cívica, lo que ha justificado en el expediente administrativo.

3° Grado suficiente de integración de la persona solicitante en la sociedad española, lo que considera debidamente acreditado.

Añade que carece de antecedentes penales tanto en España como en su país Bolivia, tal y como se acreditó con las certificaciones emitidas por el Registro Central de Penados y Rebeldes del Ministerio de Justicia. Si bien aparece en el informe de la Policía Nacional un antecedente policial de 29 de julio 2019, manifiesta la actora que fue absuelta y dicho procedimiento esta archivado provisionalmente, aportando el Auto junto a la demanda.

Alega que se le ha requerido que aporte el certificado de CCSE, actualmente ha hecho dicho examen y se encuentra a la espera del resultado de dicha prueba.

Por último, alude a la pasividad de la Administración demandada en lo relativo a la no resolución de la solicitud de nacionalidad española por residencia, lo que supone un agravio para los derechos de los ciudadanos, en concreto al acceso a la tutela judicial efectiva.

Por su parte el Abogado del Estado pone el acento en su contestación a la demanda que no consta en el expediente el certificado del Instituto Cervantes sobre la prueba de conocimientos constitucionales y socioculturales de España, e interesa la desestimación del recurso con la confirmación de la resolución impugnada.

TERCERO.- Vistos los términos en los que el proceso ha quedado planteado, procede significar los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

Los primeros no plantean problema para su apreciación, y en cuanto a los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisan de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( art. 103 de la Constitución), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

La obtención de la nacionalidad por residencia no constituye un derecho subjetivo, por lo que su denegación no supone la limitación del ejercicio de un derecho, sino que nos hallamos ante un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un Estado.

Tal afirmación no impide aseverar que su otorgamiento se encuentra en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al art. 21 del Código Civil, puede ser denegada por motivos de orden público o interés nacional.

En estos términos se expresa la sentencia del Tribunal Supremo de 25 de febrero de 2011 (Recurso 2911/2007), haciéndose eco de una doctrina jurisprudencial consolidada que, en lo que ahora importa, establece: "[...] el otorgamiento de ésta en modo alguno puede ser considerado como un derecho del particular, sino, como antes hemos dicho, como el otorgamiento de una condición, la de nacional, que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un Estado, no en vano la nacionalidad constituye la base misma de aquél, que conlleva el reconocimiento de una serie de derechos y obligaciones y que en todo caso puede ser negado por razones de orden público o interés nacional".

Sentado lo anterior, debe declararse que la integración social implica la armonización del régimen de vida del solicitante con los principios y valores sociales, que en gran parte tienen reflejo constitucional, su grado de implicación en las relaciones económicas, sociales y culturales, así como su arraigo familiar, todo lo cual ha de justificarse por el interesado, o desprenderse de las actuaciones reflejadas en el expediente administrativo ( SSTS de 19 de diciembre de 2011, recurso 4648/2010, 4 de julio de 2011, recurso 5031/2008, 13 de junio de 2011, recurso 3902/2008 , y 11 de diciembre de 2013, recurso 2226/2011).

Conviene recordar que el ejercicio de los derechos políticos que lleva consigo la obtención de la nacionalidad trasciende de lo que es simplemente desenvolverse en una vida profesional, económica y familiar en España, puesto que la adquisición de la nacionalidad convierte al peticionario en ciudadano español; lo cual supone ( art. 23 CE) que adquiere el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal, y a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos. De ahí que venga exigiéndose un conocimiento de las instituciones y de la sociedad, de la que va a formar parte aceptando su sistema de valores, plasmados fundamentalmente en la Constitución a la que ha de prestar juramento, de acuerdo con el art. 23 del Código Civil ( SAN, Sección 1ª, de 9 de octubre de 2015, procedimiento ordinario 352/2015, y SSAN, Sección 3ª, de 14 junio 2012, procedimiento ordinario 47/2011-, 7 marzo 2013, procedimiento ordinario 147/2012, y 18 abril 2013, procedimiento ordinario 209/2012 , en las se denegó la nacionalidad por falta de conocimiento del sistema político).

Por otra parte, y desde la entrada en vigor de la Ley 19/2015, de 13 de julio, de medidas de reforma administrativa en el ámbito de la Administración de Justicia y del Registro Civil, la acreditación del suficiente grado de integración en la sociedad española requerirá la superación de dos pruebas a realizar por el Instituto Cervantes: la prueba que acredita el conocimiento de la Constitución Española y de la realidad social y cultural españolas, CCSE (Conocimientos constitucionales y socioculturales de España) y en segundo lugar la posesión de un diploma de español DELE nivel A2 o superior.

Respecto a ambas pruebas, el Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, por el que se regula el procedimiento de adquisición de la nacionalidad española por residencia señala que los interesados deberán superar tanto los exámenes para la obtención del diploma de español como lengua extranjera (DELE) como mínimo de nivel A2, como la prueba que acredite el conocimiento de los valores históricos, constitucionales y socioculturales de España (CCSE), derivados de la configuración de España como un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político, y del conocimiento y respeto de los principios de conforman la convivencia en la sociedad española. Prueba de idiomas cuya superación tampoco se acredita por la solicitante.

Como razona la STS de 27 de noviembre de 2015 (recurso 208/2014) el demandante " podrá, obviamente, seguir residiendo legalmente en España, con los derechos inherentes a esta situación de residencia legal (trabajo o prestaciones sociales), pero ostentar la nacionalidad española es un salto cualitativo de notoria importancia que solo puede otorgarse a quien, con un «suficiente grado de integración » en la sociedad española, ha demostrado su «interés» en ser español», que es algo más que la mera preferencia de vivir en España por conveniencia.

Por lo que de conformidad con el artículo 22.4 del Código Civil , ha de considerarse que la resolución impugnada se ajusta a derecho, desde el momento en que el recurrente no cumple un requisito esencial para la concesión de la nacionalidad, cuál es su suficiente grado de integración en la sociedad española."

El requisito de suficiente grado de integración en la sociedad española constituye un concepto jurídico indeterminado, que precisa de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso, cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración, sin que resulte admisible la existencia soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

En esta materia resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados.

En todo caso, corresponde al solicitante la carga de probar su suficiente grado de integración en la sociedad española, mediante la aportación de los medios de prueba que estime conducentes a demostrar tal circunstancia ( STS de 11 de diciembre de 2013, recurso 2226/2011).

QUINTO.- La resolución impugnada deniega la concesión de la nacionalidad solicitada por la recurrente, indicando que ésta no ha acreditado el requisito de integración en la sociedad española mediante la superación de la prueba que del conocimiento de los valores históricos, constitucionales y socioculturales de España (CCSE).

La demanda se limita a manifestar que reúne los requisitos para la concesión de la nacionalidad española, sin más argumentación, indicando que se encuentra a la espera del resultado del certificado de CCSE.

Lo cierto es que la actora fue requerida dos veces, en fecha 12 de agosto de 2019 y el 7 de abril de 2021, para que aportase en el plazo otorgado la prueba del conocimiento de los valores históricos, constitucionales y socioculturales de España (CCSE), en los términos establecidos en los art. 6 y 8 del Reglamento aprobado por RD. 1004/2015, de 6 de noviembre, y los art. 7 y 10 de la Orden JUS/1625/2016, de 30 de septiembre, sin que hubiese cumplimentado dicho requerimiento. Incluso en la fecha en que se dicta la resolución impugnada, el 10 de junio de 2021, no había alegado ni justificado las razones de falta de aportación de esa prueba. Ni tan siquiera con la demanda, adjunta la actora dicho documento, ni realiza alegación alguna que motivase la ausencia de su presentación.

En consecuencia, al no constar los datos referidos a la integración de la solicitante, como el certificado del Instituto Cervantes sobre la prueba de conocimientos constitucionales y socioculturales de España, hemos de concluir que la resolución denegatoria es conforme a derecho.

Por último, resta por indicar que la resolución desestimatoria por silencio que es objeto de recurso en el escrito de interposición fechado el 3 de febrero de 2021, es confirmada mediante la resolución expresa dictada el 10 de junio de 2021, y respecto de la cual la actora no sólo no ha ampliado el recurso, sino que tampoco ha efectuado alegación alguna en el traslado conferido, de modo que la pasividad que atribuye a la Administración, es predicable de la recurrente, debiendo rechazar la vulneración del artículo 24 de la CE que denuncia en su demanda.

Por cuanto hemos expresado, no procede sino desestimar el recurso.

SEXTO.- En virtud de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional, procede condenar al pago de las costas procesales a la parte recurrente. Y haciendo uso de la facultad prevista en el número tercero del precepto citado, habida cuenta del alcance y la dificultad de las cuestiones suscitadas en el recurso, se fija en 1.000 euros la cantidad máxima que, por todos los conceptos, puede alcanzar la fijación de las costas procesales, más el IVA correspondiente.

VISTOS los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Por la potestad que nos confiere la Constitución española,