Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 1353/2019 de 05 de abril del 2023

PRIMERO: La cuestión que se plantea en el presente proceso es la relativa a determinar el ajuste legal de la resolución del Ministro de Fomento, actuando por delegación el Secretario de Estado de Infraestructuras, Transporte y Vivienda, de fecha 24 de abril de 2019, por la que se aprobó el expediente de Información Pública, y se aprobó definitivamente el Estudio Informativo de la "Variante de la Autovía A-1. Tramo: Enlace Autopista Eje Aeropuerto y Autopista R-2 - Variante de El Molar".

SEGUNDO: El presente asunto es idéntico en su objeto, formulación, estructura y alegaciones al procedimiento nº 1305/2019 en el que recayó sentencia el 3 de noviembre de 2022.

Dada la absoluta identidad entre ambos procedimientos, procedemos por unidad de doctrina a transcribir la argumentación jurídica del antecedente referido.

No obstante, con carácter previo, debemos resolver la causa de inadmisibilidad planteada por el Abogado del Estado, también planteada y resuelta en el asunto referido.

Sostiene dicha representación la inadmisión del recurso en cuanto a la impugnación de la resolución de 6 de octubre de 2018, de la Dirección General de Biodiversidad y Calidad Ambiental, por la que se formula declaración de impacto ambiental, al entender que no es susceptible de recurso.

Dicha causa de inadmisión debe ser rechazada. El art 41.4 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, dispone "La declaración de impacto ambiental no será objeto de recurso sin perjuicio de los que, en su caso procedan en vía administrativa y judicial frente al acto por el que se autoriza el proyecto".

En el caso de autos no se está recurriendo de forma autónoma e independiente la declaración de Impacto Ambiental, sino que se recurre la aprobación del Estudio Informativo, y es como consecuencia de dicho recurso que se impugnan una serie presuntas irregularidades que se afirman cometidas en la referida Declaración, siendo dicha forma de proceder la establecida en el artículo anteriormente citado.

TERCERO: Lo s estudios de carreteras, y en particular el Estudio informativo, que se recurre, se encuentra regulado en el art. 11 de Ley 37/2015, de Carreteras, definiéndolo el apartado 2.b) "Estudios informativos, en los que se definen y comparan, en líneas generales, diferentes alternativas de trazado, de conexión y de explotación de la actuación objeto de estudio, a efectos de que pueda servir de base al expediente de información pública y, en su caso, al trámite de evaluación de impacto ambiental, con objeto de poder seleccionar la más adecuada".

Por su parte, el art. 25 del Real Decreto 1812/1994, respecto del Estudio informativo, dispone:

1. El estudio informativo constará de memoria con sus anexos, y planos, que comprenderán:

a) El objeto del estudio y exposición de las circunstancias que justifiquen la declaración de interés general de las carreteras y la concepción global de su trazado.

b) La definición en líneas generales, tanto geográficas como funcionales, de todas las opciones de trazado estudiadas.

c) El estudio de impacto ambiental de las diferentes opciones, en los casos en que sea preceptivo el procedimiento de evaluación de impacto ambiental. En los restantes casos, un análisis ambiental de las alternativas y las correspondientes medidas correctoras y protectoras necesarias.

d) El análisis de las ventajas, inconvenientes y costes de cada una de las opciones y su repercusión en los diversos aspectos del transporte y en la ordenación territorial y urbanística, teniendo en cuenta en los costes el de los terrenos, servicios y derechos afectados en cada caso, así como los costes ambientales y de siniestralidad.

e) La selección de la opción más recomendable".

La jurisprudencia ha establecido que "a efectos de determinar la "opción más recomendable" los interesados podrán formular alegaciones que estimen oportunas en el trámite de información pública, cuyos escritos serán considerados por la Administración, si bien ninguna norma obliga expresamente a seguir las sugerencias de los interesados, sino que las mismas se valorarán junto con los criterios generales aludidos y se aceptarán siempre que integren o permitan configurar la reiterada opción más recomendable, como ha ocurrido en el caso de autos con alguna de las propuestas de las distintas partes afectadas que han sido aceptadas por la Administración.

No obstante, si se sostuviera, por el contrario, que nos encontramos ante un acto discrecional resultante de la ponderación técnica de diferentes factores, resulta palmario que no es deducible una vulneración grosera de la legalidad ni que se hubiese incurrido en arbitrariedad, sin que del expediente y del propio tenor de la decisión impugnada se infiera un criterio "ayuno de lógica técnica que incida en la arbitrariedad" (por todas Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de marzo de 1.999), por lo que al respecto las resultas serían análogas a la consideración de la existencia de un concepto jurídico indeterminado, antes razonada, y es que, a mayor abundamiento, para la mejor doctrina, los conceptos jurídicos indeterminados pueden ser de experiencia o conceptos de valor; respecto de los primeros, que se ventilan en la apreciación de hechos, la competencia de control jurisdiccional es ilimitada, los segundos, que no se controlan exclusivamente por la apreciación de los hechos, sino que implican juicios de valor, que pueden ser técnicos ("impacto ambiental", "opción más recomendable", "solución óptima", "alternativa óptima",...) proporcionan a la primera y decisoria apreciación por la Administración una cierta presunción en favor de su juicio, que se entiende realizado, en principio, desde una posición formalmente objetiva y en virtud de medios técnicos y de criterios políticos que, en la práctica, sólo negativamente, cuando el error o la arbitrariedad puedan ser positivamente demostrados, pueden ser controlados jurisdiccionalmente, lo que, en cualquier caso y como es fácil deducir, permite en esos casos afirmar un tratamiento similar al propio del acto discrecional técnico.» ( sentencia de esta Sala citada confirmada por el Tribunal Supremo en la de 27 de mayo de 2015).

En fechas recientes, el Alto Tribunal en la dictada el 21 de marzo de 2018, confirmando otra dictada por esta Sala y Sección el día 20 de julio de 2015, reitera lo siguiente: "Cuando se trata de juicios de valor de naturaleza técnica ("impacto ambiental", "opción más recomendable", "solución óptima", "alternativa óptima"), solo podrá ser objeto de revisión jurisdiccional cuando se aprecie una vulneración evidente o grosera de la legalidad o cuando del expediente o del propio tenor de la decisión impugnada se infiera un criterio "ayuno de lógica técnica que incida en la arbitrariedad", como hemos dicho en supuestos análogos.

Por tanto, para lograr la anulación o modificación del proyecto no basta con invocar otros informes o estudios discrepantes de aquellos que la Administración ha realizado y sometido a información pública, sino acreditar que los aprobados no fundan adecuadamente la solución elegida (control de hechos determinantes) o incurren en errores o arbitrariedades evidentes (interdicción de la arbitrariedad o desviación de poder).

CUARTO: El examen del expediente permite comprobar que en la Memoria obra una serie de antecedentes técnicos examinados y evaluados por la Administración, habiéndose valorado distintas opciones, y la razón de ser de la obra litigiosa.

Se recoge como justificación:

"Por su trazado, es una de las vías de comunicaciones más transitadas del país, ya que es uno de los principales ejes Norte-Sur. Debido a esto, buena parte del tráfico procedente de la Europa Occidental discurre por esta vía.

Arrancando en el Nudo de Manoteras que es su punto de conexión de entrada y salida en Madrid, conecta además ahí con la M-30, la M-607, la M-11 al aeropuerto, el Paseo de la Castellana y los accesos a los barrios de El Pilar, Las Tablas y Sanchinarro.

En el tramo objeto del presente Estudio Informativo conecta además con la R-2, la M-50, y la M-106.

La A-1 es actualmente una de las vías nacionales que registra una mayor intensidad de circulación, alcanzado un tráfico de 155.000 vehículos al día en el punto kilométrico 18, a la altura de Alcobendas, que se reduce hasta 37.000 a la altura de El Molar....

El panorama anteriormente descrito evidencia el crecimiento del tráfico en la A-1 motivado por el desarrollo residencial, empresarial y comercial de la A-1, agravado recientemente y sobre todo en su entrada a Madrid, tras la llegada de 6.000 trabajadores a la Ciudad del BBVA, y la ciudad de Telefónica. Todo ello contribuye a la saturación del tráfico de la Autovía de Burgos.

El objeto del estudio informativo es el de definir, comparar y seleccionar la mejor de las posibles soluciones para aumentar la capacidad de la carretera existente, bien sea a través de actuaciones en ella, aprovechamiento y acondicionamiento de otras infraestructuras existentes, o bien mediante un estudio de autovía de nuevo trazado que permita la definición, en un escenario final, de una vía de alta capacidad con características de autovía. Se planteará la ejecución en varias fases, adecuando la inversión a la demanda de tráfico real existente".

En el Anejo num. 8 "Trazado" se empieza señalando que "teniendo en cuenta las retenciones y las consecuentes pérdidas de tiempo que para los usuarios supone la falta de capacidad de la actual Autovía A-1, especialmente en su tramo de arranque desde Madrid, además de las alternativas de nuevo trazado que se pueden plantear entre estos dos puntos, se requiere plantear también diversas actuaciones la autovía existente, que doten de mayor capacidad a la misma, buscando resolver de esta manera la problemática de funcionalidad actual de esta vía, motivada por el intenso tráfico que por ella discurre.", se recogen los parámetros y criterios de diseño, y se estudian las alternativas.

Se describen las estudiadas, que son la Alternativa Este 1.1, la Alternativa Este 1.2, la Alternativa Este 1.3, la Alternativa Este 2, y la Alternativa Este 3.

Se analiza el trazado geométrico de las alternativas estudiadas, los ejes que las definen, la definición geométrica del tronco de las mismas en cuanto a planta y alzado, los enlaces, la visibilidad, y la reordenación de los accesos.

A partir de los resultados del análisis multicriterio (Anejo 22) y del estudio de robustez y sensibilidad se concluye que para la variante de la Autovía A-1 en el tramo en estudio la alternativa óptima es la Alternativa Este 1.2

La alternativa Este 1-2, es una alternativa mixta en cuanto tipología de actuaciones se refiere; consiste en una autovía de nuevo trazado en sus 9,5 primeros kilómetros, que conecta con la Autovía A-1 existente aproximadamente a la altura del p.k. 26, donde se localiza el enlace con la Urbanización Club de Campo y Circuito del Jarama, y desde este punto hasta la variante de El Molar plantea actuaciones de aumento de capacidad en ella, consistentes en la ampliación de tercer carril del tronco e implantación de vías de servicio unidireccionales de dos carriles por sentido en sus márgenes.

Finalmente, se procedió a la aprobación definitiva de la alternativa seleccionada (Este 1.2) únicamente en el tramo comprendido entre los puntos kilométricos 26,0 y 42,0 de la autovía A-1, con una longitud de 16, 0 km, estudiado y diseñado como adecuación y aumento de capacidad de la autovía existente. El resto de Alternativa seleccionada (Este 1-2), es decir el tramo de autovía de nuevo trazado (9,5 km) comprendido entre el enlace de la Autopista Efe Aeropuerto M.12 y Autopista R-2 y el punto kilométrico 26, 0 de la autovía A-1, quedó excluido de esta aprobación definitiva en previsión de nuevos estudios para descartar que existan alternativas más económicas y eficientes como las que se basen en la utilización de las Infraestructuras existentes.

QUINTO.- Mantiene la recurrente que la aprobación parcial de la alternativa seleccionada supone el incumplimiento del objetivo de la infraestructura, al no aprobarse el primer tramo, más cercano a la entrada a Madrid en donde es mayor el tráfico de vehículos.

El objetivo del Estudio informativo era resolver los problemas de tráfico, con la consiguiente pérdida de tiempo en la A-1, si bien es cierto que especialmente en su arranque desde Madrid, también reconocen problemas de tráfico hasta la altura del Molar. La aprobación parcial de la alternativa seleccionada, aun cuando no cumple íntegramente con los objetivos contemplados, si ofrece una solución concreta desde el kilómetro 26 hasta el Molar, al aumentar la capacidad de la autovía existente. No puede, por tanto, admitirse que la aprobación parcial suponga el incumplimiento del objetivo previsto, sino que permite alcanzarlo aun cuando sea en parte.

Se mantiene en segundo lugar, que la no aprobación de parte del tramo de la alternativa seleccionada afecta al análisis del multicriterio para la selección de la alternativa más adecuada, lo que exigiría un nuevo Estudio informativo.

La parte se limita a mantener que la no aprobación del tramo de la variante implica necesariamente que no sea la alternativa más adecuada la aprobada, pero no se ha efectuado prueba alguna en dicho sentido. El expediente se ha tramitado de conformidad a derecho, y la Administración ha optado por la alternativa que, tras los oportunos trámites y el examen y valoración de las alegaciones presentadas, ha estimado más recomendable, como era su objetivo, por lo que no cabe apreciar arbitrariedad ni defecto en su elección.

SEXTO- Se mantiene por la parte actora la vulneración del art. 12.6 de la Ley 37/2015, por no ponerse de manifiesto las limitaciones al uso y a la propiedad que conlleva la actuación, respecto de donde se ubica la finca de la recurrente y los accesos a la URBANIZACION001 y URBANIZACION000. Considera que la solución de los accesos a las mencionadas urbanizaciones deben estar definidos, sin que puedan trasladarse al futuro Proyecto de Trazado y Construcción.

La memoria de la Fase C (CD5) como resultado final de las alegaciones efectuadas modifica entre otras cuestiones "Corrección de la clasificación del suelo perteneciente a la URBANIZACION000, y del suelo perteneciente a Quabit Inmobiliaria S.A., así como la tabla resumen con la superficie afectada por cada una de las alternativas recogida en el apartado 11.1.5 del Anejo nº 11 en relación a ésta última" y traslada para su análisis y consideración en la redacción de los Proyectos de Trazado y Construcción:

Analizar la mejor ubicación de las pasarelas definidas en el Estudio, con el objeto de asegurar la correcta permeabilidad de ambas márgenes de la A-1, con la menor afección posible a los propietarios de parcelas aledañas.

La reposición del cordel de Matapiñonera al arroyo de la Vega.

La protección del Arroyo de los Quiñones y la continuidad de la Vía Pecuaria del Camino de Burgos, así como el cruce del Camino de la robliza a la altura del p.k. 3+940.

Análisis y definición en detalle de la conexión de la URBANIZACION000, con las actuaciones propuestas en el Estudio teniendo en consideración para su valoración las propuestas y requerimientos solicitados por los interesados.

Definición de los enlaces, realizando un análisis de tipologías que garantice la configuración más idónea en cada caso.

Debe señalarse que el Estudio informativo de conformidad con el art. 11.2.b) de la Ley 37/2015, de Carreteras, únicamente define y compara, en líneas generales, diferentes alternativas de trazado, de conexión y de explotación de la actuación objeto de estudio, a efectos de que pueda servir de base al expediente de información pública y, en su caso, al trámite de evaluación de impacto ambiental, con objeto de poder seleccionar la más adecuada.

No puede, por tanto, exigirse como se pretende la definición de los accesos a las urbanizaciones, correspondiendo al Proyecto de construcción "la ordenación de accesos o reordenación de los existentes", de conformidad con el art. 27.2.6º del Real Decreto 1812/1994.

SÉPTIMO.- Mantiene, como motivo de recurso la actora la existencia de irregularidades en la declaración de impacto ambiental, por cuanto descarta el análisis de la alternativa 0. Y por la ausencia de un nuevo Estudio de Tráfico acorde con el Estudio Informativo aprobado.

La Declaración de impacto ambiental, aprobada por resolución de 6 de octubre de 2018, recoge respecto de las alternativas:

"Se plantean seis alternativas:

Alternativa 0: correspondiente a la situación actual. Queda descartada por no cumplir con los objetivos del proyecto.

Alternativas 1-1 y 2: definidas completamente como viales de nuevo trazado entre el enlace de la M-12 y la R-2, y la Variante de El Molar.

Alternativa 1-2 y alternativa 1.3: mixtas, compuestas por tramos de nuevo trazado y tramos con actuaciones sobre la actual Autovía A-1.

Alternativa 3: definida por actuaciones sobre la actual autovía A-1, comprendidas entre aproximadamente el p.k 15+700 y el p.k 42+000 de dicho vial. Consisten en la ampliación con un tercer carril por sentido en el tronco principal, desde el enlace del Real Automóvil Club de España (RACE), así como la construcción de vías de servicio unidireccionales, de dos carriles, y que discurren paralelamente a la calzada existente por ambas márgenes desde el p.k. 15,700".

Por su parte el Estudio de Impacto Ambiental, efectúa el análisis de la alternativa 0 señalando:

"4.1. ALTERNATIVA 0

La Alternativa 0 se define como la "no actuación", es decir, que supone mantener la situación actual.

Se justifican a continuación las ventajas y desventajas que presenta esta alternativa, tanto desde un punto de vista general, como estrategia global dentro del plan de desarrollo económico y de inversiones; como particular, atendiendo a las necesidades de movilidad, cohesión y de desarrollo regional.

VENTAJAS

-La no actuación tiene un coste cero desde el punto de vista del gasto.

-No requiere el uso de materiales, ni el consumo de recursos naturales ni de mano de obra, puesto que se opta por no actuar.

DESVENTAJA S

Desde el punto de vista de la estrategia nacional en materia de inversiones, el vigente Plan de Infraestructuras, Transportes y Vivienda 2012-2024 (PITVI en adelante) incluye en el programa de inversión que desarrolla, dentro del modo de transporte por carretera, en su apartado 1.4.1 "Planificación de infraestructuras" la autopista de peaje entre la M-40 y Santo Tomé del puerto, siendo el primero de los tramos de la Variante de la Autovía A-1, el Enlace Autopista Eje Aeropuerto (M-12) y Autopista R-2 - Variante de El Molar, objeto del presente Estudio Informativo.

Esto implica que la alternativa 0 se erige en contra de lo establecido en dicho PITVI, lo cual significa una merma en la contribución del mismo a aspectos socioeconómicos transcendentes como:

-Incremento del PIB.

-Disminución de la tasa del paro.

-Desarrollo turístico y empresarial, dependientes del buen funcionamiento del sector y de una adecuada provisión de infraestructura física.

Paralelamente, la construcción de esta autovía constituirá un factor de actividad y estimulación económica, tanto por los recursos locales que moviliza, como por las mejoras de productividad inducidas sobre el conjunto de la economía a largo plazo, durante la operación de la misma. El sistema de transporte es el principal garante de la accesibilidad en el territorio y, aunque no suficiente, es condición necesaria para su desarrollo. En España, la consolidación de la red de altas prestaciones de carreteras ha apuntalado la accesibilidad efectiva de alta calidad a todo el territorio.

Otra desventaja significativa de la Alternativa 0, es que seguiría sin resolverse la falta de capacidad y saturación de la autovía A-1, actualmente una de las vías nacionales que registra una mayor intensidad de circulación, alcanzado un tráfico de 155.000 vehículos al día en el punto kilométrico 18, especialmente en su tramo más cercano a la ciudad de Madrid y hasta pasar San Agustín de Guadalix, que genera importantes retenciones y pérdidas de tiempo en los usuarios, además de incrementar el riesgo de accidentes.

En consonancia con lo expuesto, se considera que la Alternativa 0 no es competitiva, ni funcionalmente, ni desde el punto de vista de la seguridad vial. Condiciona el desarrollo socio-económico regional y, desde el punto de vista ambiental, el no hacer nada tampoco supone una ventaja adicional, al no actuarse sobre variables que hoy ejercen efectos perjudiciales sobre la población y el medio ambiente.

CONCLUSIÓN:

La Alternativa 0, no ejecución del proyecto:

-No presenta ningún beneficio socioeconómico.

-No es compatible con el plan de inversiones a medio y largo plazo establecido en el PITVI.

-No supone ninguna ventaja ambiental desde el punto de vista de la mejora de las variables de sostenibilidad aplicadas a este medio de transporte.

Por ello, se descarta la Alternativa 0 del análisis ambiental y multicriterio de selección de alternativas".

De lo expuesto resulta que se analizó y descartó la alternativa 0, sin que se haya producido el defecto alegado.

Por lo que respecta al estudio de tráfico el mismo se efectuó en el anejo 4 de la memoria, y como pone de manifiesto el Abogado del Estado en la contestación, la no aprobación del tramo de la variante no afecta los resultados de tráfico en el tramo aprobado de adecuación de la A-1, la construcción del tramo de la variación no implica una mayor captación de tráfico sino una distribución del mismo.

Por último hemos de señalar que tampoco puede apreciarse el defecto denunciado de falta de presupuesto de la alternativa seleccionada por la no aprobación de un tramo. La memoria contiene la valoración económica de la alternativa seleccionada, recogiendo por un el presupuesto de la autovía M15, y por otro, el presupuesto de licitación de la obras de adecuación y mejora de la A1, siendo este último tramo el aprobado, que cuenta con su correspondiente presupuesto.

OCTAVO.- De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa procede imponer las costas a la parte recurrente, sin que el límite máximo de aquéllas, considerando la complejidad y alcance del asunto planteado, pueda exceder de la suma de 3.000 euros por todos los conceptos.

Vistos los preceptos citados por las partes y demás de pertinente y general aplicación, venimos a pronunciar el siguiente