Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 1519/2021 de 07 de diciembre del 2023

PRIMERO.- El recurso contencioso-administrativo se dirige contra la resolución de 28 de abril de 2021, de la Comisión Ejecutiva del Bando de España, que desestimó la solicitud de acceso a información pública, en concreto, según resulta del escrito del interesado, respecto de la "devolución del dinero que se le prestó a Kutxabank", "la operativa completa del rescate bancario de cada activo de cada Caja de Ahorros que fueron desapareciendo" y " las cuentas de todas las empresas del Estado que estuvieron implicadas [...] más las de las empresas privadas que participaron en el rescate", es decir, de "toda la operativa bancaria de las cajas que fueron a la quiebra", además de sobre el desglose del gasto del "dinero de Bruselas".

En la resolución recurrida se expone la solicitud, así como su tramitación, razonando sobre el derecho de acceso a información pública conforme a la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y demás normas de referencia, destacando que no se trata de un derecho absoluto y las especialidades respecto de la información en poder del Banco de España, sometido a los deberes de secreto profesional y de confidencialidad. Tras ello, se pasa al examen de la solicitud comenzado por indicar anteriores peticiones del mismo interesado en relación con el primer punto, para señalar que el denominado "rescate" no es sino un "proceso de reestructuración en el tiempo en el que se aplicaron un conjunto de medidas de apoyo públicas y planes de actuación a distintas entidades de crédito españolas" por lo que la solicitud abarca información "de diversa naturaleza, relativa a multitud de entidades y organismos y para un periodo temporal indeterminado", de tal modo que "la simple identificación de toda la información" podría perjudicar gravemente el funcionamiento de la entidad obligando a paralizar otras solicitudes, excediendo de la acción del Banco de España.

A continuación, se analiza la solicitud desde la perspectiva de que pudiera ser abusiva o repetitiva, diferenciando las distintas informaciones que se pretenden: a) en cuanto a la "devolución del dinero que se le prestó a Kutxabank", se entiende que lo que se pide es copia de los documentos acreditativos de la eventual devolución de ayudas concedidas a CajaSur, estando la información que obra en poder del Banco de España en el ejercicio de sus funciones sometida a la obligación de secreto del artículo 82 de la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito, no concurriendo ninguno de los supuestos de excepción que ampararía el levantamiento del secreto, si bien se ofrecen algunos datos al respecto; b) sobre las "actuaciones de apoyo al sistema financiero en el marco de la crisis financiera y bancaria en España", que comprendería prácticamente el resto de la información solicitada, también se considera que ha de quedar sujeta a los deberes de secreto y de confidencialidad establecidos en el artículo 82 de la Ley 10/2014, citado, sin que tampoco se aprecie algún supuesto de excepción, pero, al igual que en el apartado anterior, proporcionando diversos datos; c) con respecto a las "cuentas de las entidades", se circunscribe a las que pudieran obrar en poder del Banco de España, estando sujetas a la repetida obligación de secreto los documentos que hubiera podido recibir, aunque, como en los casos precedentes, se efectúan precisiones que podrían contribuir a obtener la información.

SEGUNDO.- En la demanda se pretende la anulación de la resolución impugnada y que se deje sin efecto, acordando estimar la solicitud efectuada por el actor.

Para sostener estas pretensiones, en los hechos se relaciona la solicitud y los trámites más relevantes del procedimiento seguido para llegar al acto recurrido y, en los fundamentos jurídicos, se comienza considerando infringido el artículo 47.1.a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, así como el artículo 48, por vulneración del 53.1.a) de la misma Ley, en relación con diversos preceptos constitucionales, y el artículo 35 de la Ley 39/2015, por no motivarse la concurrencia de razones de inadmisión respecto de cada uno de los documentos solicitados, contrariándose, igualmente, el derecho de acceso a la información pública, en concreto, los artículos 12, 13, 14, 15 y 20.2 de la Ley 19/2013, citada, y otros, como el artículo 13.d) e i) de la Ley 39/2015 o el artículo 15.3 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, no explicándose por la recurrida porqué existe el sometimiento al deber de secreto o confidencialidad, sin que concurran los límites al derecho de acceso ni se haya precisado la causa concreta que ampara el secreto o la confidencialidad, invocando la sentencia de esta Sección de 16 de octubre de 2019 -recurso 610/2018- en relación con el concepto de "interesado".

En la contestación a la demanda se postula la desestimación del recurso contencioso-administrativo, recordando también las circunstancias más relevantes de lo actuado en la vía previa, en la que se desestimó la solicitud de acceso a la información pero facilitando al interesado enlaces a diferentes páginas electrónicas que contienen información disponible al público relativa a cuestiones sobre las que versaba la solicitud; tras lo cual se identifican los motivos de impugnación contenidos en la demanda, para rechazarlos, habida cuenta de que la resolución está adecuada y suficientemente motivada, destacando la amplitud con la que se formula la solicitud, sosteniendo la aplicación del artículo 82 de la Ley 10/2014 y reiterando la información adicional facilitada. En los fundamentos de Derecho se descarta la falta de motivación o la arbitrariedad y se razona sobre la procedencia de desestimar las alegaciones desplegadas en la demanda, resaltando el régimen específico para el Banco de España que resulta del citado artículo 82 de la Ley 10/2014 y desplaza el del artículo 14.2 de la Ley 19/2013, no infringiéndose el artículo 15.3 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, que no es aplicable al Banco de España, ni ningún precepto constitucional, como tampoco el artículo 53.1.a) de la Ley 39/2015.

TERCERO.- Vistos los términos en los que el debate ha quedado planteado, son dos las principales cuestiones que se suscitan en este proceso, a saber, por un lado, la vulneración del derecho de acceso a la información pública y, por otro lado, la falta de motivación y arbitrariedad de la resolución recurrida, si bien, por razones de lógica jurídico-procesal, han de analizarse en sentido inverso al enunciado.

1. Sobre la motivación y la arbitrariedad

Como ha recordado esta Sección en numerosas sentencias precedentes, la motivación del acto cumple diferentes funciones, pues, desde el punto de vista interno, asegura la seriedad en la formación de la voluntad de la Administración; en el terreno formal, constituye una garantía para el interesado; y, en último término facilita el control jurisdiccional previsto en el artículo 106 de la Constitución.

Pues bien, la mera lectura de la resolución impugnada, en relación con la solicitud formulada por el demandante, revela su suficiente y adecuada motivación, pues en todo momento se exponen los elementos fácticos y jurídicos tenidos en cuenta por el Banco de España para responder a la petición de información, perfectamente individualizados todos ellos respecto de cada una de las distintas informaciones pretendidas en la solicitud, según resulta de lo expuesto con anterioridad, siendo una cuestión distinta que, como se ha declarado en muchas ocasiones por esta Sección, legítimamente se discrepe de las apreciaciones que han conducido a la desestimación de lo pedido, pero ello no hace, no ya inexistente, sino siquiera insuficiente la motivación.

Precisamente la existencia de una motivación suficiente y adecuada a lo solicitado hace que deba descartarse que el organismo demandado haya incurrido en arbitrariedad, entendida ésta, según el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia, como el "acto o proceder contrario a la justicia, la razón o las leyes, dictado solo por la voluntad o el capricho", que no es el caso.

2. Sobre la vulneración del derecho de acceso a la información pública

a) Marco jurídico

No son aislados los pronunciamientos del Tribunal Supremo sobre el derecho de acceso a la información pública, su configuración normativa y sus límites, así como las especialidades respecto de la que se pretende del Banco de España, sirviendo de guía para resolver las cuestiones suscitadas.

Así, resulta de interés para el presente supuesto destacar los recientes criterios jurisprudenciales:

- En la sentencia de 7 de febrero de 2023 -casación 8005/2021- se aborda la cuestión de "si, a los efectos del derecho a la información reconocido en el artículo 20.1 d) de la CE , cabe incluir dentro de los límites a los que se refiere el apartado 4, los establecidos en el artículo 14.1 a ), b ) y h) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre , de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno", exponiendo que la denegación de la solicitud de información pública "[...] no guarda relación alguna con el derecho a la libertad de información del artículo 20.1.d) de la Constitución , pues la solicitud encuentra su cauce constitucional y legal en la interpretación y aplicación del artículo 105.b) de la Constitución , y de la Ley 19/2013"; señalando el Alto Tribunal que "ni puede convertirse al derecho del artículo 105.b) de la Constitución en un derecho fundamental, ni cabe extender la libertad de información del artículo 20.1.d) a cuestiones que resultan ajenas a la configuración y caracterización de este derecho fundamental".

- En la sentencia de 10 de marzo de 2022 -casación 148/2021-, se reitera el criterio de que, "cuando la disposición adicional primera apartado segundo de la Ley 19/2013 de Transparencia dispone que se regirán por su normativa específica las materias que tengan previsto un régimen jurídico propio de acceso a la información, la remisión no solo comprende los supuestos en los que se contenga un tratamiento global y sistemático del derecho, sino también aquellas regulaciones sectoriales que afecten a aspectos relevantes de este derecho y que impliquen un régimen especial diferenciado del general", en estos casos, sostiene nuestro Alto Tribunal, "este régimen especial se aplica de forma preferente a las previsiones de la ley de transparencia, quedando esta última como regulación supletoria".

- Precisamente sobre la base de lo que se ha ido señalando, hay que destacar la sentencia de 27 de febrero de 2023 -casación 8073/2021-, que desestima un recurso de casación deducido contra la sentencia de esta Sección de 8 de septiembre de 2021 -recurso 617/2020- (mencionada a lo largo del presente proceso), que resolvió la impugnación judicial efectuada por la misma persona ahora demandante contra otra resolución de la Comisión Ejecutiva del Banco de España que, por un lado, inadmitió la solicitud de acceso al registro contable especial de los préstamos y créditos de CajaSur y/o CajaSur Banco, S.A., por no obrar la información solicitada en poder del referido regulador, y, por otro lado, desestimó la referida a determinada información relativa a la eventual titulización de activos por parte de CajaSur y/o CajaSur Banco, S.A., al estar sujeta al deber de secreto y confidencialidad del artículo 82 de la Ley 10/2014.

En esta sentencia de 27 de febrero de 2023 el Tribunal Supremo analiza con detalle el contenido y el alcance del artículo 82 de la Ley 10/2004, exponiendo, en lo que aquí interesa, lo siguiente:

"[...] el artículo 82.1 de la Ley 10/2014, de 26 de junio , establece de forma terminante («no podrán ser divulgados a ninguna persona o autoridad») el carácter reservado de los datos, documentos e informaciones que obren en poder del Banco de España en virtud del ejercicio de la función supervisora o de cualquier otra función. Y como complemento de ello, ya en el plano organizativo interno, el apartado 2 del mismo artículo 82 establece de forma no menos terminante la obligación de guardar secreto que incumbe a todas las personas que desempeñen o hayan desempeñado una actividad para el Banco de España y hayan tenido conocimiento de aquellos datos, documentos e informaciones de carácter reservado a los que se refiere el apartado 1; haciendo el precepto una expresa advertencia de que el incumplimiento de esta obligación de secreto determinará las responsabilidades penales y cualesquiera otras previstas por las leyes.

De esta estricta atribución del carácter reservado de la información -y correlativa obligación de guardar secreto- únicamente se exceptúan los supuestos que se enumeran en el apartado 3 del mismo artículo 82 de la Ley 10/2014, de 26 de junio . Y debe destacarse que en ese pormenorizado repertorio de excepciones -que comprende las letras a) hasta la p)- no se mencionan las peticiones de información que formulen los interesados al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información y buen gobierno; ni los requerimientos que el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno regulado en esta Ley 19/2013 pudiera dirigir al Banco de España.

Por tanto, en lo que se refiere al acceso a los datos, documentos e informaciones que el Banco de España hubiera recibido en el ejercicio de la función supervisora o de otras funciones las leyes le encomiendan la Ley 10/2014, de 26 de junio, establece una regulación específica, claramente restrictiva, de la que interesa ahora destacar dos notas que consideramos relevantes: dicha regulación viene establecida en una norma de rango legal y es una regulación de fecha posterior a la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información y buen gobierno, a la que en ningún momento hace referencia.

Así las cosas, entendemos que la invocación de lo establecido en los artículos 12 , 13 y 14 y en la disposición adicional primera.2 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre , de transparencia, acceso a la información y buen gobierno, resulta en este caso escasamente operativa."

Estas ideas se desarrollan más al decir que:

"[...] en lo que se refiere al acceso a los datos, documentos e informaciones que el Banco de España hubiera recibido en el ejercicio de la función supervisora o de otras funciones las leyes le encomiendan resulta de aplicación la regulación específica establecida en el artículo 82 de la Ley 10/2014, de 26 de junio , que prevalece sobre la regulación contenida en los artículos 12 , 13 y 14 la Ley 19/2013, de 9 de diciembre , de transparencia, acceso a la información y buen gobierno.

Dicho de otro modo, el acceso a los mencionados datos, documentos e informaciones del Banco de España no podrá obtenerse mediante la invocación de los principios y preceptos de la Ley 19/2013, de transparencia, ni por la vía de la reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno regulado en dicha la Ley, si no concurre alguno de los supuestos de excepción que se enumeran en el artículo 82.3 de la Ley 10/2014, de 26 de junio contemplan."

Siendo esto último lo que se responde a la cuestión de interés casacional suscitada, a saber, que "sin perjuicio del carácter supletorio que en [la disposición adicional primera.2 de la Ley 19/2013 ] se atribuye a la citada Ley de transparencia, el régimen de acceso a los datos, documentos e informaciones que el Banco de España hubiera recibido en el ejercicio de la función supervisora o de otras funciones las leyes le encomiendan viene establecido en el artículo 82 de la Ley 10/2014, de 26 de junio , de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito, que establece una regulación específica y ciertamente restrictiva de la que resulta que el acceso a los mencionados datos, documentos e informaciones del Banco de España no podrá obtenerse mediante la invocación de los principios y preceptos de la Ley 19/2013, de transparencia ni por la vía de la reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno regulado en dicha la Ley si no concurre alguno de los supuestos de excepción que se enumeran en el artículo 82.3 de la Ley 10/2014, de 26 de junio ".

b) Apreciación de la Sección

La proyección de cuanto se acaba de exponer al supuesto de autos conduce a no compartir las vulneraciones que se imputan a la resolución recurrida jurisdiccionalmente, por cuanto:

- De entrada, el derecho a recibir información proclamado como fundamental en el artículo 20.1 d) de la Constitución se sitúa en un plano diferente al que ahora interesa, por lo que ha de rechazarse que la denegación lesione el mencionado derecho fundamental y, en consecuencia, incurra en la causa de nulidad de pleno derecho enunciada en el artículo 47.1.a) de la Ley 39/2015.

- Del mismo modo, ante la existencia de unas reglas específicas, las normas de la Ley 19/2013 no amparan el acceso a los datos, documentos e informaciones que el Banco de España hubiera recibido en el ejercicio de la función supervisora o de otras funciones las leyes le encomiendan, de lo que se sigue que la desestimación de la solicitud de acceso a la información de que se trata no infringe aquellas disposiciones generales, en especial los artículos 12,13 y 14 de aquella Ley, pero, por las mismas razones empleadas con respecto a estos preceptos, tampoco el artículo 15, relativo a la "protección de datos personales".

- Esta normativa específica, constituida, esencialmente, por el artículo 82 de la Ley 10/2014, impide de forma terminante la divulgación de aquellos datos, documentos e informaciones en poder del Banco de España en el ejercicio de las funciones señaladas, salvo que concurra alguna de las excepciones previstas, que han de ser interpretadas restrictivamente.

- En el presente proceso, ningún argumento ni prueba desvirtúan la circunstancia de que la información solicitada no se haya poseído, en su caso, por el Banco de España en el ejercicio de sus funciones supervisora y demás encomendadas por las leyes; tampoco se ha acreditado que concurra alguno de los supuestos de excepción enumerados en el citado artículo 82 de la Ley 10/2014, siendo, al contrario de lo que parece exponerse en la demanda, al solicitante a quien incumbe, si procede, invocar y justificar debidamente la excepción.

- Ha de descartarse que la negativa al acceso solicitado infrinja los derechos contemplados en las letras d) e i) de la Ley 39/2015, ya, en cuanto al "acceso a la información pública, archivos y registros, de acuerdo con lo previsto en la Ley 19/2013 [...] y el resto del ordenamiento jurídico" [letra d)], basta con remitirse a lo expuesto sobre las especialidades concurrentes, y respecto de otros derechos reconocidos por "la Constitución y las leyes" [letra i)], precisamente es la ley 10/2004 la que se ha aplicado, sin que tampoco estén afectados los derechos reconocidos a los interesados en el procedimiento administrativo en el artículo 53 de la misma Ley 39/2015, ya que la solicitud de información que sirve de referencia no tiene encaje en un procedimiento administrativo concreto, situándose en un ámbito diferente.

- Finalmente, el artículo 15.3 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea tiene el ámbito de aplicación subjetivamente limitado, puesto que se refiere al derecho "a acceder a los documentos de las instituciones, órganos y organismos de la Unión", entre los que no se incluye el Banco de España.

Por tanto, y como se concluyó en la sentencia de la Sección de 8 de septiembre de 2021, citada, ha de desestimarse el recurso contencioso-administrativo, al ser conforme a Derecho la resolución impugnada.

CUARTO.- En cuanto a las costas procesales, a tenor del artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, han de imponerse a la parte demandante.

POR TODO LO EXPUESTO