Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 308/2022 de 07 de febrero del 2024

PRIMERO.- El recurso contencioso-administrativo se interpone contra la resolución de 7 de diciembre de 2021 por la que se deniega la solicitud de concesión de la nacionalidad española por residencia.

La causa de denegación es « Que no ha justificado suficiente grado de integración en la sociedad española conforme a lo previsto en el artículo 22.4 del Código Civil ya que en el informe sobre el grado de integración que obra en el expediente consta que habla y comprende el español y desconoce instituciones costumbres españolas, por lo que el Juez encargado del Registro informa que no está suficientemente integrada en la sociedad española.» Se añade que se solicitó el 9 de junio de 2020 a la interesada que aportara informe de los servicios sociales sobre su esfuerzo de integración, sin que hasta la fecha haya sido aportado.

En la demanda se alega que se le denegó la nacionalidad española por no haber demostrado su integración en la sociedad española al no haber aportado el informe solicitado y, acreditando que lo entregó en el Registro Civil de DIRECCION009 el 22 de febrero de 2021, visto el contenido del informe en el que se recoge una valoración positiva de la integración y arraigo en nuestra sociedad, el motivo de falta de arraigo e integración, por el que se le denegó la nacionalidad, decae automáticamente y en consecuencia procede revocar la resolución recurrida y concederle la nacionalidad española por residencia.

Alega que la recurrente lleva casada con ciudadano español desde el 2006, es madre de cinco hijos españoles, y desde el 2006 tiene residencia legal en España, datos suficientes para presumirle una vida totalmente arraigada en nuestro país, y que la falta de conocimientos señalada en la comparecencia lo que apunta es su falta de formación académica, lo que desgraciadamente es habitual en mujeres de la edad de la actora en su país de origen y sobre todo de ámbito rural, como es su caso. Se acompañan declaraciones de vecinas, del centro escolar de sus hijos y de la presidenta de la comunidad de vecinos

Invoca la sentencia del Tribunal Supremo de 17 de diciembre de 2021, que, a su juicio, exige que cuando se trate de valorar la integración y la solicitante sea una mujer migrante, en especial, de procedencia de países en que la educación de las mujeres están condicionada a un aislacionismo social, se deberían tomar en consideración las singulares dificultades en que se encuentran estas mujeres como colectivo de especial vulnerabilidad, como sería ese supuesto.

Frente a ello, la Abogada del Estado mantiene la conformidad a Derecho de la Resolución impugnada. Invoca el informe desfavorable del Juez Encargado del Registro Civil, y la obligación de conocimiento del idioma.

SEGUNDO.- La nacionalidad es el vínculo jurídico que une a una persona con el Estado, lo que supone su inserción en el sistema de derechos y libertades políticas del Estado del que se tiene -o pretende- dicha nacionalidad, con trascendentales consecuencias para su actuación en el ámbito del ordenamiento jurídico privado y público, así como en las relaciones de tráfico jurídico externo.

Por ello, las normas que regulan la nacionalidad son, para cada Estado, de importancia capital, pues delimitan su elemento personal insustituible, y, la concesión de la nacionalidad por residencia -que es la aquí concernida-, como ha dicho reiteradamente el Tribunal Supremo, por todas, Sentencia de 2 de octubre de 2009, Sección Sexta, FJ 3º (recurso 3607/06), y las que en ella se citan: «un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un Estado que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones, otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al artículo 21 del Código Civil, puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional. [Párrafo quinto] .».

Y, esta forma de adquisición de la nacionalidad, que tiene su razón de ser en que el legislador considera que esa residencia -durante el período y en las condiciones legalmente exigidas- supone un elemento de conexión con España que implica, en principio , la integración de hecho en la vida del pueblo español, ha de ir acompañada, inexcusablemente, de la asunción de los parámetros socio-culturales de la nación española (de la que se pretende ser nacional) y de los principios y valores que la informan. De ahí que, el artículo 22.4 del Código Civil exige al solicitante la carga de probar su «suficiente grado de integración en la sociedad española» y, además, «que el solicitante acredite positivamente la observancia de buena conducta cívica».

La nacionalidad, en definitiva, es la máxima expresión jurídica de la integración de una persona en una comunidad estatal, y es algo más que la autorización de residencia y trabajo. Por ello, el nivel de exigencia de la adaptación a nuestra sociedad es superior para los solicitantes de la nacionalidad que el exigible a los extranjeros residentes, puesto que pretenden ser ciudadanos españoles.

Y es que, como ha declarado esta Sala en otras ocasiones, el ejercicio de los derechos políticos que lleva consigo la obtención de la nacionalidad trasciende de lo que es simplemente desenvolverse en una vida profesional, económica y familiar en España, puesto que la adquisición de la nacionalidad convierte al peticionario en ciudadano español, lo cual supone que adquiere el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal, y a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos - artículo 23 de la Constitución- « Sentencias de la Sección 3ª, de 14 de junio de 2012, ( recurso 47/2011), de 7 de marzo ( recurso 147/2012 y de 18 de abril ( recurso 209/2012) de 2013, o de la Sección 1ª, de 9 de octubre de 2015 ( recurso 352/20159».

Dicha participación en los asuntos públicos, como ciudadano español, abarca también la participación en el gobierno de las Entidades en que el Estado se organiza territorialmente, de acuerdo con el art. 137 de la Constitución, más allá del derecho de sufragio como extranjeros residentes en los distintos municipios en las elecciones locales atendiendo a criterios de reciprocidad ( artículo 13.2 CE). De ahí que venga exigiéndose un conocimiento de las instituciones y de la sociedad de la que va a formar parte, no sólo un conocimiento apto de la organización administrativa y territorial de España, sino la aceptación de su sistema de valores, plasmados fundamentalmente en la Constitución, a la que ha de prestar juramento de acuerdo con el art. 23 del Código Civil.

Además, como nacional de un Estado miembro de la Unión Europea, pasaría a ser Ciudadano de la Unión, con los derechos reconocidos en las disposiciones del Derecho de la Unión relativas a la ciudadanía de la Unión, artículos 9 a 12 del Tratado de la Unión Europea (TUE), artículos 18 a 25 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), y capítulo V de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

Asimismo, la nacionalidad es la condición necesaria para acceder a la protección diplomática de los derechos de los nacionales de un país cuando se encuentran en el extranjero.

TERCERO.- La denegación de la nacionalidad española por residencia se ha basado en el insuficiente grado de integración en la sociedad española, conforme a lo previsto en el artículo 22.4 del Código Civil. El tenor de tal precepto legal es que para « la concesión de la nacionalidad española por residencia», entre otras circunstancias, « el interesado deberá justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica y suficiente grado de integración en la sociedad española».

Sobre este último requisito «el suficiente grado de integración social», la jurisprudencia viene razonando que el mismo implica la armonización del régimen de vida del solicitante con los principios y valores sociales, que en gran parte tienen reflejo constitucional, su grado de implicación en las relaciones económicas, sociales y culturales, así como su arraigo familiar, todo lo cual ha de justificarse por el interesado, o desprenderse de las actuaciones reflejadas en el expediente administrativo. En tal valoración, el conocimiento y soltura en el manejo del idioma español constituye un dato relevante, que en todo caso habrá de ponerse en relación con los demás que jalonan esa trayectoria vital.

Efectivamente, el artículo 220 del Reglamento para la aplicación de la Ley del Registro Civil exige que en la solicitud se indicará especialmente: " 5º si habla el castellano u otra lengua española; cualquier circunstancia de adaptación a la cultura y estilo de vida españoles, como estudios, actividades benéficas o sociales; y las demás que estime conveniente". En el art. 221 del mismo texto se establece que el cumplimiento de estos requisitos se podrá acreditar por cualquier medio de prueba jurídicamente admisible.

Y dispone dicho artículo 221, en su último párrafo, que el Encargado preceptivamente «oirá personalmente al interesado, especialmente para comprobar el grado de adaptación a la cultura y estilo de vida españoles».

Como dice la Instrucción 26 de julio de 2007, de la Dirección General de los Registros y del Notariado, sobre tramitación de las solicitudes de adquisición de la nacionalidad española por residencia, de ello se deduce que la audiencia personal al peticionario se configura como medio imprescindible y, prácticamente exclusivo para comprobar la concurrencia del requisito de integración. Por otra parte, corresponde al Encargado del Registro Civil comprobar y dejar constancia en el expediente de nacionalidad del grado de integración del peticionario, observado a lo largo de la audiencia personal, resultando ineludible que el Encargado exprese el juicio que se forma sobre el grado de integración del peticionario mediante apreciación directa y personal.

De ahí la relevancia que tiene la audiencia o entrevista personal del solicitante de nacionalidad con el Juez Encargado del correspondiente Registro Civil, en función de la inmediación de la que goza.

Como tantas veces ha sostenido la Sala, la comparecencia ante el Encargado del Registro Civil, ordenada por el art. 221 del Reglamento del Registro Civil, adquiere una especial relevancia en función de la inmediación y la directa percepción que recibe el Juez titular del Registro.

Y ello precisamente por la veracidad de lo comprobado por el Encargado del Registro, que expresa el juicio, especialmente cualificado, que se forma el Encargado del Registro Civil mediante apreciación directa y personal, que es en la que se fundamenta la resolución recurrida.

CUARTO.- Consta en el expediente administrativo el informe de integración ante el Encargado del Registro Civil de DIRECCION009 de la que se desprende el nulo conocimiento de los aspectos preguntados relativos a la sociedad española, sorprendiendo la respuesta a las dos únicas preguntas que contesta, al margen de su situación personal, que « Felipe González es el rey de España», « que la patrona de DIRECCION009 es Semana Santa » o que « en noviembre en Reyes se celebra Semana Santa».

El informe del Encargado del Registro Civil hace constar que la entrevista habla y comprende el español con dificultad y que en lo que concierne al conocimiento de las instituciones esenciales del Reino, geografía básico, instituciones o costumbres de los españoles, no ha contestado con el mínimo rigor exigible y de hecho ha dado muestras de desconocimiento de las instituciones del Estado, costumbres de los españoles, geografía del país, concluyendo que no está suficientemente integrada en la sociedad española. En el Auto de 26 de noviembre de 2015 el Encargado del Registro Civil propone la denegación de la nacionalidad española.

A los efectos de la acreditación de las condiciones de integración en la sociedad española de los peticionarios de nacionalidad, la jurisprudencia., como hemos adelantado, concede gran importancia a las entrevistas personales del Juez- Encargado en atención a la inmediación de la referida diligencia y la condición judicial de quien la practica. Y ello precisamente por la veracidad de lo comprobado por el Encargado del Registro en la audiencia prevista en el marco del artículo 221 del Reglamento del Registro Civil, que expresa el juicio, especialmente cualificado, que se forma el Encargado del Registro Civil mediante apreciación directa y personal, que es en la que se fundamenta la resolución recurrida.

Fr ente a lo que resulta del examen, del Auto citado y de la resolución impugnada, habrá de acudirse al examen conjunto de las circunstancias acreditadas por la recurrente que pudieran poner de manifiesto que, al contrario de lo que resulta del expediente administrativo, cumple el requisito necesario de integración en la sociedad española, pues, en todo caso, corresponde al solicitante la carga de probar su suficiente grado de integración en la sociedad española, mediante la aportación de los medios de prueba que estime conducentes a demostrar tal circunstancia « STS, Sección Sexta, de 11 de diciembre de 2013, (recurso 2226/2011)».

Se aporta con la demanda alguna prueba de arraigo en España, como lo es que su marido adquirió la nacionalidad española, que tiene hijos nacidos en España que se encuentran escolarizados, y que tienen la nacionalidad española, que tiene permiso de residencia de familiar comunitario desde el 8 de mayo de 2011 con validez indefinida en España desde junio de 2000, y contrajo matrimonio en DIRECCION009 el 5 de abril de 2006, cuando contaba 25 años de edad, que habla castellano, pero ni aporta ningún otro documento probatorio que acredite su integración en la sociedad española, no en su familia, ni en el vecindario, que es a lo que van dirigidas las declaraciones aportadas con la demanda.

La acreditación del «arraigo» va vinculado a la residencia legal y permanente, requisito distinto al de «suficiente grado de integración en la sociedad española», que es el discutido, pues la adquisición de la nacionalidad española, como hemos razonado, exige un nivel de adaptación a nuestra sociedad superior que el exigible a los extranjeros residentes, requisito personalísimo que no puede suplirse con la condición nacional de los demás miembros de su familia.

El informe de servicios sociales requerido por la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Publica, que efectivamente se acredita que se entregó en el Registro Civil de DIRECCION009, no es el motivo de la denegación de residencia, sino la acreditada insuficiencia de integración. En dicho informe, por lo demás, además de constatar que conoce el idioma, si bien no hay referencia a ningún diploma, certificado o examen que lo acredite, solo indica que utiliza los servicios públicos municipales y que «no ha realizado curso de formación que pueda acreditar».

Conforme a reiterada jurisprudencia, se confirma la falta de integración por desconocimiento de aspectos esenciales de la sociedad española cuando se ha podido constatar un conocimiento verdaderamente somero de la realidad socio política española, con lagunas notorias a la hora de hablar sobre las instituciones básicas del Estado o sobre acontecimientos relevantes de la sociedad española, que pueden estar al alcance de cualquier ciudadano medio interesado en la sociedad en que se desenvuelve «en este sentido, STS de 26 de septiembre de 2011, (recurso 2208/2009)», y sobre la realidad del Estado cuya nacionalidad pretende obtener « STS de 17 de octubre de 2011,(recurso 5113/2009)».

La STS 17/12/2021 a que se hace referencia en la demanda, concluye que, en el examen de la cuestión que suscita interés casacional objetivo, que la exigencia que se establece en el artículo 22. 4º del Código Civil, sobre la necesidad de que la persona que solicite la nacionalidad española por residencia acredite un suficiente grado de integración en la sociedad española, no puede considerarse que comporte discriminación alguna por razón de sexo. Añade que una jurisprudencia constante y reiterada de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo ha venido estableciendo una ponderación en la apreciación de los requisitos que se imponen en el artículo 22 del Código Civil, unos de carácter reglado y objetivos y otros de apreciación discrecional, por constituir conceptos jurídicos indeterminados, como es el del « suficiente grado de integración en la sociedad española». En relación con dicha exigencia, ha de estarse a las circunstancias personales del solicitante sin que puedan establecerse criterios objetivos sobre dicha integración. En ese sentido, resulta lógico que cuando se trate de valorar dicho presupuesto de la nacionalidad, cuando la solicitante sea una mujer migrante, en especial, de determinadas procedencia de países en que la educación de las mujeres está condicionada a un aislacionismo social, podría suponer la aplicación de los criterios generales de actuación que se imponen en el artículo 14 de la Ley Orgánica, en especial, cuando en su párrafo sexto exige tomar en consideración las singulares dificultades en que se encuentran mujeres del colectivo de especial vulnerabilidad, como sería ese supuesto (en ese sentido y con abundante cita S. de 12 de mayo de 2009, dictada en el recurso de casación 4248/2005, ECLI:ES:TS:2009:2768). Ahora bien, continua « sin perjuicio de considerar que la condición de especial vulnerabilidad puede ser predicable respecto de las mujeres migrantes que han estado sometidas a usos sociales y culturales muy diferentes de los que rigen en nuestra sociedad, lo que no puede negarse es que por la propia finalidad que comporta el otorgamiento de la nacionalidad española, exige una integración en los valores y principios de la sociedad española, que permita concluir la idoneidad de quien solicita la nacionalidad en los principios y valores por los que se rige nuestra sociedad, máxime cuando con la nacionalidad no solo se genera el derecho a residir en España, para lo que sirve la normativa sobre extranjería, sino que comporta establecer el lazo entre el Estado con la persona que aspira a integrarse en él con plenitud de derechos políticos, de indudable trascendencia.»

Valorando las circunstancias personales que resultan de las alegaciones y prueba aportadas al expediente por el interesado, conforme a lo razonado, no se considera bastante para acreditar la suficiente integración de la recurrente al no constar un mínimo esfuerzo de formación y aprendizaje de las instituciones y valores esenciales de la sociedad española.

Es de destacar, por último, que desde la entrada en vigor de la Ley 19/2015, de 13 de julio, de medidas de reforma administrativa en el ámbito de la Administración de Justicia y del Registro Civil, -aunque no sea aplicable en este caso- la acreditación del suficiente grado de integración en la sociedad española requiere la superación de dos pruebas a realizar por el Instituto Cervantes: la posesión de un diploma de español DELE nivel A2 o superior, y la prueba que acredita el conocimiento de la Constitución Española y de la realidad social y cultural españolas, CCSE (Conocimientos constitucionales y socioculturales de España). Respecto a ambas pruebas, el Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, por el que se regula el procedimiento de adquisición de la nacionalidad española por residencia señala que los interesados deberán superar tanto los exámenes para la obtención del diploma de español como lengua extranjera (DELE) como mínimo de nivel A2, como la prueba que acredite el conocimiento de los valores históricos, constitucionales y socioculturales de España (CCSE), derivados de la configuración de España como un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político, y del conocimiento y respeto de los principios de conforman la convivencia en la sociedad española. En concreto, la prueba de conocimientos constitucionales y socioculturales de España estará formada por un sesenta por ciento de preguntas relativas a conocimientos sobre la Constitución y la organización administrativa y territorial de España y por un cuarenta por ciento de cuestiones sobre la cultura, la historia y la sociedad españolas.

Como razona la STS, Sección Sexta, de 27 de noviembre de 2015 (recurso 208/2014) el demandante « podrá, obviamente, seguir residiendo legalmente en España, con los derechos inherentes a esta situación de residencia legal (trabajo o prestaciones sociales), pero ostentar la nacionalidad española es un salto cualitativo de notoria importancia que solo puede otorgarse a quien, con un «suficiente grado de integración » en la sociedad española, ha demostrado su «interés» en ser español», que es algo más que la mera preferencia de vivir en España por conveniencia.

QUINTO.- De cuanto antecede se deduce la desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto.

Por lo que se refiere a las costas, a tenor del artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, al rechazarse las pretensiones actoras, procede la expresa imposición de las causadas en esta instancia a dicha parte.