Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 2597/2021 de 07 de febrero del 2024

PRIMERO.- Planteamiento del recurso, fundamentación de la resolución recurrida

Es objeto de este recurso contencioso-administrativo la denegación por resolución de la Subsecretaria del Interior, por delegación del Ministro de Interior, de la solicitud de protección internacional instada por Carla, en su nombre y por extensión familiar a su hija Carmen, nacionales de Colombia.

La resolución recurrida comienza con la información de país de origen, según las fuentes que se citan. Analiza la realidad colombiana en relación con el aumento de amenazas y las extorsiones perpetradas por grupos de delincuentes comunes, bandas criminales, así como por distintos grupos guerrilleros que se financian a través de esta figura delictiva, «vacunas», según los datos estadísticos que detalla del Informe de la Defensoría del Pueblo. De acuerdo con las Directrices de elegibilidad para la evaluación de las necesidades de protección internacional de los solicitantes de asilo en Colombia, como posibles causas que motivan el aumento de la extorsión se han identificado, en primer lugar, la frágil gobernabilidad en zonas con presencia de delincuencia y áreas donde operan grupos armados. En segundo término, la reducción de ingresos obtenidos por el tráfico de drogas y el secuestro, dada la acción exitosa del gobierno en estas áreas. Por último, los variados métodos de extorsión introducidos por los perpetradores y que van siendo modificados para evitar ser identificados por las autoridades.

Del propio relato se desprende que la problemática que subyace en el mismo es la relativa a la extorsión económica por parte de agentes terceros no estatales. Desde el punto de vista de la protección internacional, la extorsión debe ser entendida como un acto de persecución, siempre y cuando alcance la gravedad o la reiteración en la vulneración de derechos exigida por los apartados a) y b) del art. 6.1 la Ley 12/2009, de 30 de octubre. En todo caso, un temor fundado de sufrir un acto de persecución solo puede conllevar el reconocimiento del estatuto de refugiado en la medida en que dicha persecución esté motivada en alguna de las causas previstas en el artículo 7 de la Ley 12/2009, de 30 de octubre, entre las cuales no se encuentran los motivos económicos.

Refiere que, conforme a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, en primer lugar, se requiere que la finalidad de la extorsión y amenazas no se agote en dicha acción, esto es, no procure únicamente un beneficio económico a sus autores sin más. La extorsión, para que sea tenida en cuenta de cara a la protección internacional, debe tener un carácter medial o instrumental al servicio de una finalidad superior, como puede ser financiar la actividad terrorista de un grupo organizado que pretende alterar el orden político en su país de origen, en referencia a la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 5ª, del Tribunal Supremo de 2 de abril de 2009. En la presente solicitud no se puede considerar que la lógica del extorsionador vaya más allá de la finalidad económica o el control de un territorio sin que tengan como objetivo la aplicación de una ideología o la lucha política.

Razona que, en este caso, la persona solicitante no ha alegado poseer características que la individualicen sobre el resto de los ciudadanos y que puedan ser indicio de que la extorsión no está fundamentada exclusivamente en motivos económicos, sino en alguna de las causas de la Convención. Se trata, además, de una persona cuyo desplazamiento a otro departamento o localidad en el que no actúe el grupo criminal que le extorsiona hubiera sido suficiente para acabar con la persecución que manifiesta sufrir.

Por otra parte, no consta en forma alguna que las autoridades colombianas se aquieten o permanezcan pasivas ante dicho fenómeno, sino que se identifican grandes esfuerzos para erradicar la extorsión. Así, se puede confirmar que el sistema jurídico colombiano penaliza la extorsión y que la policía nacional colombiana cuenta con unidades especiales creadas por la Ley 282 de 1996, exclusivamente dedicadas a evitar y actuar en contra del secuestro y la extorsión denominadas GAULA (Grupos de Acción Unificada para la Libertad Personal), y los ciudadanos tienen varios cauces para la protección tiene diversos cauces, como la denuncia presencial, mediante una web de la policía específica para extorsiones y se han puesto en marcha campañas de prevención en las que animan a los ciudadanos a denunciar, informando de manera continua los medios de comunicación colombianos sobre actuaciones policiales o judiciales que han servido para desarticular bandas criminales que se dedican a la extorsión. En febrero de 2019, ha sido creado un Comando Especial Antiextorsión "CEAEX" que busca enfrentar y obtener resultados concretos en la lucha contra el delito de extorsión en las zonas más afectadas del país. Entiende que no ha quedado establecido un temor fundado de persecución por los motivos previstos en el art. 7 de la ley 12/2009, de 30 de octubre, ni que las autoridades públicas colombianas no puedan o no quieran proporcionar protección, en el sentido del art. 13 c) y, en consecuencia, no concurren los requisitos para el reconocimiento del estatuto de refugiado.

Finalmente, tampoco concurren ninguna de las causas que pudieran dar lugar a la concesión de protección subsidiaria conforme a lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley 12/2009 de 30 de octubre. El Tribunal Supremo ha reiterado en diversas sentencias que cita, que la situación de violencia que existe en algunas zonas de Colombia no se extiende a la totalidad del territorio de dicho país, ni afecta a toda la población por lo que no puede aceptarse que exista una situación de violencia generalizada asimilable a la de conflicto armado que determine que, en caso de volver, su vida corra peligro sólo por el hecho de encontrarse en Colombia.

SEGUNDO.- Regulación europea y estatal

La protección internacional dispensada por la política europea de asilo (Sistema Europeo Común de Asilo), comprende el derecho de asilo y la protección subsidiaria, que la Ley 12/2009, de 30 de octubre, transponiendo la legislación de la Unión Europea, concreta, respectivamente, en sus artículos 3 y 4, acogiendo las definiciones de la Directiva 2004/83/CE, actual 2011/95/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida. (Directiva de reconocimiento).

La protección internacional es una protección sustitutiva para el caso de que el país de origen, en el caso de los nacionales o, el de su anterior residencia habitual, en el caso de los apátridas, no pueda proporcionar protección razonable, efectiva y accesible, en los términos descritos en el artículo 14 de la Ley ( artículo 8 de la Directiva 2011/95).

El artículo 10.2 de la de la Directiva 2013/32, de 26 de junio de 2013, sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional (refundición), establece que, al examinar las solicitudes de protección internacional, la autoridad decisoria determinará en primer lugar si los solicitantes reúnen los requisitos para ser refugiados y, de no ser así, determinará si son personas con derecho a protección subsidiaria.

Para la concesión del estatuto de refugiado, deben cumplirse los siguientes requisitos: (1) uno o varios motivos de persecución por razón de raza, religión, nacionalidad, opiniones políticas o pertenencia a un determinado grupo social, (2) actos de persecución o ausencia de protección contra los mismos, y (3) nexo o conexión entre los motivos y los actos o persecución o la ausencia de protección. En este sentido se expone en el considerando 29 de la Directiva de reconocimiento.

La protección subsidiaria, para quienes no reúnan los requisitos para obtener el asilo o ser reconocidas como refugiadas, es la dispensada a las personas respecto de las cuales se den motivos fundados para creer que, si regresasen a su país de origen en el caso de los nacionales o, al de su anterior residencia habitual en el caso de los apátridas, se enfrentarían a un riesgo real de sufrir alguno de los daños graves previstos en el artículo 10 de esta Ley ( artículo 15 de la Directiva 2011/95).

En ambos supuestos, condición de refugiado y protección subsidiaria, es preciso que el temor fundado a ser perseguido o a sufrir graves daños, respectivamente, provenga de los agentes previstos en el artículo 13, y que, como hemos dicho, el agente de protección definido en el artículo 14 no pueda proporcionar protección contra la persecución o daños graves ( artículos 6 y 7, respectivamente, de la Directiva 2011/95).

TERCERO.- Evaluación de las circunstancias individuales del solicitante de protección internacional.

En este caso, tras la valoración de hechos, circunstancias y documentación conforme exige dichas exigencias, se ha denegado la solicitud mediante resolución motivada, por no darse los requisitos de la Ley 12/2009. Esta resolución es la que constituye el objeto de este proceso y la que procede examinar, sin que competa a este tribunal ningún pronunciamiento respecto a la orden de protección colombiana o la actuación de la fiscalía o la policía, más allá de su incidencia en el examen de los requisitos exigidos para el reconocimiento del estatuto de refugiado o de protección subsidiaria.

Conforme al artículo 46.3 de la Directiva 2013/32, de 26 de junio de 2013, sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional (refundición), se garantiza que el recurso efectivo, al menos en los recursos ante un juzgado o tribunal de primera instancia, suponga el examen completo y ex nunc tanto de los hechos como de los fundamentos de Derecho, incluido cuando proceda un examen de las necesidades de protección internacional de conformidad con la Directiva 2011/95/UE.

Es por ello que este tribunal debe proceder al examen de la valoración individual de la solicitud de protección internacional del recurrente.

CUARTO.- Requisitos para la concesión del estatuto de refugiado

En primer lugar, respecto al reconocimiento de la condición de refugiado, el temor fundado de persecución debe estar relacionado con uno o más de los motivos previstos en la definición de refugiado del artículo 1A de la Convención de 1951, es decir, tiene que ser «por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas.»

El relato de la recurrente en la entrevista personal es que su marido tenía dos negocios de publicidad en Cali y comenzó a recibir amenazas pidiéndole dinero hasta que en agosto de 2018 dada la situación de ansiedad que la extorsión le producía decidió irse a vivir a la oficina y el 22 de septiembre, al no recibir la llamada diaria de su marido, la solicitante se fue a la oficina y se le encontró colgado de una cuerda desconociendo si fue suicidio o asesinato. En los últimos días de septiembre comenzó a recibir llamadas en su móvil solicitándola los pesos pedidos a su marido, conociendo donde vivían, el colegio, los modos de vida y muchos detalles familiares, incluso la propia policía les advirtió del grave riesgo que corrían. Un día unos individuos aparecieron a la salida del colegio de sus hijos e intentaron meterlos en una camioneta, a ella le robaron el coche apuntándole con un arma en la cabeza diciendo que era parte del pago que les debía, diciendo vender todo y venirse a España con sus dos hijos, la hija menor de edad.

De dicho relato no se desprende un motivo de persecución protegible conforme a la Convención y artículo 7 de la Ley de asilo. Dispone al respecto el artículo 7.2 de la Ley -artículo 10.2 de la Directiva de reconocimiento-, que en la valoración acerca de si la persona solicitante tiene fundados temores a ser perseguida será indiferente el hecho de que posea realmente la característica racial, religiosa, nacional, social o política que suscita la persecución, a condición de que el agente de persecución se la atribuya.

El Tribunal de Justicia ha hecho referencia constantemente a la necesidad de demostrar un nexo causal entre el temor a los actos de persecución o la ausencia de protección y los motivos del artículo 10, apartado 1 de la Directiva « Sentencias de 5 de septiembre de 2012, Y y Z (C-71/11 y C-99/11, apartado 55, y de 2 de diciembre de 2014, A y otros ( C-148/13 a C-150/13, apartado 60; de 16 de enero de 2024, asunto C-621/21». El considerando 29 de la Directiva de reconocimiento, recalca la existencia de tal nexo causal como «una de las condiciones para el reconocimiento del estatuto de refugiado en el sentido del artículo 1, sección A, de la Convención de Ginebra». Esto es, cuando un solicitante alega que teme ser perseguido por agentes no estatales en su país de origen, no es necesario establecer una relación entre alguno de los motivos de persecución y los actos de persecución si tal relación puede establecerse entre uno de esos motivos de persecución y la falta de protección contra esos actos por los agentes de protección por no tener la capacidad o la voluntad de proteger al solicitante de que se trate contra la persecución o los daños graves.

No se da en este caso tal nexo causal ya que, como se ha puesto de manifiesto en multitud de sentencias de solicitantes de asilo colombianos, las fuentes indicadas en las resoluciones recurridas muestran que, aunque la capacidad de las autoridades colombianas pueda estar limitada debido a la falta de presencia en algunas zonas y puntuales casos de corrupción, han sido desarrollados sistemas de protección nacional de las potenciales víctimas. Así, la Ley 1448 de 2011 creó en Colombia un completo sistema para proteger, asistir, atender y reparar integralmente a las víctimas. A través de este sistema, el Gobierno ha creado múltiples canales y puntos de atención que permiten a la víctima acceder a la oferta Institucional de la Unidad y del Sistema de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (SNARIV), con el objetivo de garantizar la asistencia, atención y reparación integral en el territorio. También para garantizar el acceso de las víctimas al sistema de justicia penal, la Fiscalía constituyó la Sub Unidad de Registro, Atención Integral y Orientación a Víctimas de Grupos Armados Organizados al Margen de la Ley, y ha sido constituida la Unidad Nacional de Protección dependiente del Ministerio del Interior, encargada de desarrollar estrategias para el análisis y evaluación de los riesgos, amenazas y vulnerabilidades, e implementar las medidas de protección individuales y/o colectivas de las poblaciones objeto, con enfoque diferencial (territorial, étnico y de género).

Tampoco en el relato de la recurrente, ni en la demanda, se aporta ningún dato para considerar a los que identifica como «individuos» como agentes de persecución en los términos del artículo 13 de la Ley, y el Estado colombiano puede y debe considerarse agente de protección, conforme al artículo 14 de la Ley de asilo, aunque no denunciara por falta de confianza y amenazas.

La situación de inseguridad de su país tampoco supone ninguna de las razones protegibles para el reconocimiento de la condición de refugiado. A tal efecto, la resolución recurrida hace un extenso análisis sobre la situación del país y sobre las medidas intensivas en materia de seguridad que se han adoptado en relación con el notable incremento de presencia militar y de depuración y reorganización internas.

No existe un derecho a la concesión del estatuto de refugiado, sino que se garantiza el derecho de asilo dentro del respeto de las normas de la Convención de Ginebra de 28 de julio de 1951 y del Protocolo de 31 de enero de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados y de conformidad con el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, conforme al artículo 18 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Aunque el artículo 14 de la Declaración Universal de Derechos Humanos establezca el derecho de toda persona a buscar asilo en caso de persecución, y a disfrutarlo de serle concedido, no existe el derecho a su reconocimiento, sin que a la recurrente se le haya privado de solicitar protección internacional con todas las garantías inherentes a tal solicitud.

En definitiva, no se ofrece ninguna base fáctica para desvirtuar las razones aducidas por la Administración para denegar el reconocimiento de la condición de refugiado solicitada.

QUINTO.- Requisitos para la concesión del estatuto de protección subsidiaria

De la misma forma, no se dan los requisitos para la protección subsidiaria, en cuanto a los motivos fundados para creer que se enfrentarían a un riesgo real, en caso de regresar a Colombia, de sufrir alguno de los daños graves definidos en el artículo 10 de la Ley de asilo, ni, como hemos dicho, existe un agente de persecución en los términos del artículo 13 de la Ley.

Los casos definidos en el artículo 10 de la Ley de asilo, ninguno de los cuales hace referencia a razones humanitarias como se dice en la demanda, son la condena a pena de muerte o ejecución (apartado a) que no es el caso y la tortura o penas o tratos inhumanos o degradantes (apartado b) se exige, además de la gravedad, la individualización, sin que se invoque ningún hecho que pueda encuadrarse en la definición de trato inhumano o degradante en caso de retorno a su país de origen.

En cuanto al apartado c) del mismo artículo 10 de la Ley 12/2009, «amenazas graves contra la vida o la integridad de los civiles motivadas por una violencia indiscriminada en situaciones de conflicto internacional o interno», por regla general, un riesgo meramente relacionado con la situación general de delincuencia e inseguridad de un país no es suficiente.

En el «Informe del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Situación de los derechos humanos en Colombia durante 2021», en su versión de 25 de febrero de 2022, si bien destaca que la pandemia y la violencia agudizaron las inequidades sociales y económicas existentes, el nivel de desigualdad que afecta principalmente a mujeres, personas en zonas rurales, pueblos indígenas y afrodescendientes y habitantes en condiciones de pobreza de las grandes ciudades que califica de profunda crisis humanitaria, saluda los avances realizados en 2021 para la implementación del Plan de Reforma Rural, pero apunta el incrementos en los desplazamientos provocados por la violencia y en confinamientos o restricciones a la movilidad de la población causadas por grupos armados no estatales y organizaciones criminales, mayoritariamente personas indígenas y afrodescendientes, documentando el impacto de la violencia ejercida por grupos armados no estatales y organizaciones criminales y los efectos de los enfrentamientos entre actores armados que comprometen la pervivencia misma de algunas comunidades étnicas. Reitera que uno de los mayores desafíos para la paz es la limitada presencia integral del Estado, sobre todo de autoridades civiles, en varias zonas del país, en particular en determinadas zonas rurales. Considera que la creciente presencia de la Fuerza Pública no ha logrado revertir la multiplicación, expansión y violencia de grupos armados no estatales y organizaciones criminales. En algunos lugares, los enfrentamientos entre la fuerza militar y grupos armados no estatales han provocado desplazamientos. También se observa el riesgo de estigmatización, al señalar a la población civil de colaborar con los grupos armados no estatales. Por otra parte, personas que brindan información al Estado son víctimas de represalias e, incluso, de homicidios por estos grupos, lo que afecta el nivel de confianza en la institucionalidad. Urge a avanzar, en el marco de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad, en la elaboración de una política pública concertada con la sociedad civil, incluidas las organizaciones de mujeres, para desmantelar organizaciones criminales y sus redes de apoyo, como lo prevé el Acuerdo de Paz, a reforzar el funcionamiento de la Comisión Intersectorial para la Respuesta Rápida a las Alertas Tempranas (CIPRAT) y orientando su accionar hacia la búsqueda de soluciones para prevenir la violencia, señalando que el funcionamiento del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición ("Sistema Integral"), ha demostrado su capacidad para cumplir con sus mandatos, no obstante exhorta al Estado a redoblar esfuerzos para implementar el Acuerdo de Paz en todos los aspectos del acceso a la justicia y lucha contra la impunidad.

(https://www.hchr.or g.co/documentoseinformes/informes/altocomisionado/03-03-2022A_HRC_49_19_AdvanceU neditedVersion.pdf)

La situación de conflicto armado interno en Colombia, entre las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) y el gobierno, no se resolvió de manera definitiva con el acuerdo de paz y desarme firmado en 2016. Según informes de ACNUR hay una grave violencia asociada con varios grupos armados que siguen operando en distintos puntos del territorio colombiano. La población civil ha sufrido graves abusos a manos de miembros del Ejército de Liberación Nacional (ELN), disidentes de las FARC, grupos sucesores del paramilitarismo y grupos criminales vinculados al narcotráfico. La violencia asociada con el conflicto ha provocado el desplazamiento forzado de más de 8 millones de colombianos a otras partes del país, a lo que ha de unirse la llegada masiva de venezolanos -casi 2,5 millones de personas en febrero de 2022-.

En uno de los últimos informes de ACNUR sobre Colombia, « Informe de monitoreo de protección enero-junio 2022», al 31 de diciembre de 2021, aproximadamente 28.800 personas venezolanas han solicitado el reconocimiento de la condición de refugiado en el país, a lo que hay que sumar el desplazamiento forzado interno y el confinamiento en el país que supone que la población civil no puede llegar a desplazarse como medida de protección, por la presencia, amenazas y restricciones impuestas por parte de actores armados ilegales, la presencia de minas antipersonal, y el combate entre actores armados, entre otros. Se indica en el mismo que el conflicto armado interno sigue siendo la principal causa de los desplazamientos forzados y confinamientos. El Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) señala que existen actualmente seis conflictos armados en Colombia, que enfrentan al Estado Colombiano con (i) el Ejército de Liberación Nacional (ELN), (ii) las Autodefensas Gaitanistas de Colombia (AGC) y (iii) las antiguas FARC no acogidas actualmente al Acuerdo de paz. Los otros tres conflictos enfrentan (iv) al ELN con las AGC, (v) a las antiguas FARC no acogidas al Acuerdo de Paz con la Segunda Marquetalia, y (vi) a las antiguas FARC no acogidas al Acuerdo de Paz con los Comandos de Frontera.

(https://www.refworl d.org.es/country,,,,COL,,636c54d54,0.html).

Pese a todo ello, en este caso, la realidad colombiana no ha llegado a ser considerada como de violencia general de tal intensidad que llegue al nivel de que cualquier persona que fuese devuelta a la región de que se trate correría riesgo simplemente por su presencia para calificarla de «conflicto armado interno» en los términos exigidos por el artículo 15.c) de la Directiva de reconocimiento. El artículo 8 de la Directiva señala que el derecho a recibir protección subsidiaria solo puede concederse si dicho solicitante no puede obtener protección interna en otra parte del país. El considerando 27 de la Directiva también indica que « el solicitante debe disponer efectivamente de protección interna contra la persecución o los daños graves en una parte del país de origen donde pueda viajar y ser admitido con seguridad y de forma legal y donde sea razonable esperar que pueda establecerse. En el caso de que los agentes de persecución o de daños graves sean el Estado o sus agentes, debe presuponerse que el solicitante no dispone de una protección efectiva.»

En la demanda no se ofrece ningún argumento para combatir los razonamientos que al respecto ofrece la resolución recurrida de que la violencia no se extiende a la totalidad del territorio de dicho país, ni afecta a toda la población por lo que no puede aceptarse que exista una situación de violencia generalizada que determine que, en caso de volver, su vida corra peligro sólo por el hecho de encontrarse en Colombia y que no pueda trasladarse a otra parte del país en las condiciones de seguridad, accesibilidad y razonabilidad que exige el artículo 8 de la Directiva, dada, además, la extensión geográfica de Colombia.

Procede, por tanto, confirmar también la denegación del estatuto de protección subsidiaria.

SEXTO.- Conclusión y costas

De cuanto antecede, se deduce la desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto. En aplicación del artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, procede la expresa imposición de las costas causadas en esta instancia a la parte demandante, si bien la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el apartado 4 de dicho artículo, teniendo en cuenta la entidad del asunto y la dificultad del mismo, fija en 500 euros la cuantía máxima a reclamar, por todos los conceptos.