Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 926/2019 de 08 de noviembre del 2023

PRIMERO.- Se interpone recurso contencioso administrativo frente a la resolución de la Secretaría de Estado de Empleo de fecha 9 de junio de 2020, que estima en parte el recurso de reposición interpuesto frente a la resolución del mismo órgano de fecha 16 de septiembre de 2019, que acuerda denegar al Sr. Ezequias una ayuda especial a trabajadores del sector de la estiba portuaria, porque no se cumple uno de los requisitos legales exigidos por la normativa aplicable, concretamente previsto en el artículo 4.a) del R.D. 257/2019, de 12 de abril).

Constituyen antecedentes relevantes de la resolución impugnada, los siguientes:

-Con fecha 18 de junio de 2019, el actor presentó ante el Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social una solicitud de concesión de ayudas a trabajadores del sector de la estiba, reguladas por el Real Decreto 257/2019, de 12 de abril, por el que se establecen las normas para la concesión de ayudas especiales para la adaptación del sector de la estiba portuaria.

-Se procedió a comprobar el cumplimiento de los trámites y requisitos, establecidos para los beneficiarios en el Real Decreto 257/2019, de 12 de abril. Según la certificación emitida por el Instituto Social de la Marina con fecha 10 de septiembre de 2019, el solicitante no acreditaba las condiciones para poder percibir la ayuda por la causa prevista en el artículo 4.a) del Real Decreto 257/2019, de 12 de abril.

-Por resolución de 16 de septiembre de 2019, la Secretaría de Estado de Empleo denegó la concesión de la ayuda solicitada por considerar que no tenía cumplida una edad, a la fecha de entrada en vigor del Real Decreto 257/2019, de 12 de abril, inferior a 60 meses, como máximo a la edad ordinaria de jubilación con aplicación de coeficientes reductores.

-El 21 de octubre de 2019, el interesado interpuso recurso de reposición contra la resolución denegatoria de 16 de septiembre de 2019.

-La resolución de la Secretaría de Estado de Empleo de fecha 10 de junio de 2019, estima en parte el recurso de reposición formulado frente a la citada resolución, que anula, y acuerda retrotraer las actuaciones con el fin de que se dicte nueva resolución en la que se valore el cumplimiento por el interesado de todos los requisitos necesarios para tener derecho a la ayuda especial para la adaptación del sector de la estiba portuaria solicitada.

Dicha resolución se fundamenta en el informe de la Subdirección General de Relaciones Laborales de la Dirección General de Trabajo, que, con remisión al nuevo informe del Instituto Social de la Marina, confirma las manifestaciones del recurrente, quedando acreditado que su fecha de cumplimiento de la edad ordinaria de jubilación es el 9 de abril de 2023, por lo que cumple el requisito establecido en el artículo 4.a) del Real Decreto 257/2019, de 12 de abril, y se pronuncia desfavorablemente sobre otro de los requisitos exigidos, el previsto en el artículo 4.c) de dicho Real Decreto.

-Revisado el expediente, se dicta resolución de la Secretaría de Estado de Empleo de fecha 11 de junio de 2019, que acuerda denegar al Sr. Ezequias una ayuda especial a trabajadores del sector de la estiba portuaria, porque no se cumple uno de los requisitos legales exigidos por la normativa aplicable, concretamente previsto en el artículo 4.c) del R.D. 257/2019, de 12 de abril).

Tal resolución se basa en el informe emitido por la Tesorería General de la Seguridad Social, que pone de manifiesto que el reclamante incumple el requisito de encontrarse prestado servicios como estibador portuario en la correspondiente SAGEP con anterioridad al 11 de diciembre de 2014, y continuar en la misma, o en su caso, en una empresa titular de licencia del servicio portuario de manipulación de mercancías o en un Centro Portuario de Empleo en los que se haya incorporado mediante subrogación con posterioridad al día 14 de mayo de 2017, hasta el inicio de la ayuda ( artículo 4.c del R.D. 257/2019, de 12 de abril).

SEGUNDO.- En la demanda se expresa que se impugnan en el presente pleito los actos administrativos expreso -la resolución del Director General de Trabajo dictada por delegación de la Secretaria de Estado de Empleo del Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, de fecha 20 de septiembre de 2019-, y presunto -la desestimación por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto contra aquella resolución- que deniega al recurrente, trabajador del sector de la estiba portuaria, la concesión de la ayuda directa o subvención solicitada al amparo del Real Decreto 257/2019, de 12 de abril, por el que se establecen las normas para la concesión de ayudas especiales para la adaptación del sector de la estiba portuaria, pese a reunir los requisitos que exige al efecto aquella norma reglamentaria.

En su fundamento aduce su manifiesta invalidez por incumplimiento del art. 119.3 de la LPACAP, así como de los principios de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos ( art. 9.3 de la CE) en relación a los principios de buena fe y de confianza legítima ( art. 3.e de la LRJSP en relación con el art. 7.1 del Código Civil) y de que nadie puede actuar en contra de sus propios actos. Ni que, como consecuencia, incurre en la causa de nulidad de pleno derecho del art. 47.1.e) de la LPACAP o subsidiariamente en motivo de anulabilidad al amparo del art. 48.1 de la propia Ley.

Denuncia igualmente la vulneración de la normativa y los principios elementales del procedimiento administrativo, en concreto, el art. 88.1 de la LPCAP y los principios de economía procesal o de racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de eficacia administrativa del art. 3.1, d) y h) de la LRJSP.

Concluye que la actuación administrativa impugnada causa un evidente perjuicio al recurrente, del que deberá ser resarcido al amparo de los arts. 31.2 y 71.1.b) y d) de la ley procesal. Añade que junto al eventual reconocimiento en sentencia de su derecho a percibir la ayuda en cuestión durante el tiempo restante desde que aquélla se dicte, interesa el abono de la indemnización derivada de la imposibilidad material de ejercicio de su derecho a causar baja voluntaria, equivalente al subsidio mensual y la correspondiente cotización a la Seguridad Social durante el período comprendido entre la fecha de la resolución impugnada que se lo denegó hasta la fecha de la sentencia.

Con posterioridad a la formulación de la demanda, con fecha 9 de junio de 2019, la Administración ha dictado resolución, por la que estimando en parte el recurso de reposición formulado, la anula y acuerda retrotraer las actuaciones con el fin de que se dicte nueva resolución en la que se valore el cumplimiento por el interesado de todos los requisitos necesarios para tener derecho a la ayuda especial para la adaptación del sector de la estiba portuaria solicitada, a la que la parte recurrente amplía el recurso, alegando que constituye una evidente "reformatio in peius", en tanto que la demandada pretende aprovechar la resolución del recurso administrativo de reposición para revisar o modificar su criterio, en perjuicio del recurrente, en cuanto al cumplimiento efectivo del resto de requisitos, pese a que la primera resolución denegatoria se dictó tras la revisión integral de su caso y de su solicitud.

Por parte de la Administración demandada se opuso al recurso en la contestación a la demanda alegando que en su resolución inicial denegatoria no hizo expresa mención al cumplimiento del resto de requisitos, sino que se centró en el que, a la vista de la información suministrada, entendió incumplido.

No puede considerarse una reformatio in peius como se pretende de contrario, sino que se trata de un cumplimiento estricto de la legalidad.

Añade que, de forma subsidiaria, podrá condenarse a la Administración demandada a anular la resolución expresa impugnada y seguir el procedimiento de la revisión de oficio para anular la resolución inicialmente denegatoria, pero al final, el resultado será el mismo, pues no procede en ningún caso reconocer el derecho del recurrente a la ayuda solicitada al no cumplir el requisito.

TERCERO.- Pues bien, la resolución originaria, de 16 de septiembre de 2019, expresa que razón por la que se deniega la ayuda al recurrente es por no tener cumplida la edad reglamentaria, en concreto, se considera que no tenía a la fecha de entrada en vigor del Real Decreto 257/2019, de 12 de abril, por el que se establecen las normas para la concesión de ayudas especiales para la adaptación del sector de la estiba portuaria, una edad inferior a 60 meses, como máximo, a la edad ordinaria de jubilación, conforme a la certificación emitida por el Instituto Social de la Marina de 10 de septiembre de 2019.

En reposición, se dicta una nueva resolución, con fecha 9 de junio de 2020, en la que se acuerda estimar sólo en parte la reclamación deducida por el recurrente, expresando: "si bien no procede dicha valoración en esta fase de recurso, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 119.3 de la citada Ley 39/2015 ("la resolución será congruente con las peticiones formuladas por el recurrente, sin que en ningún caso pueda agravarse su situación inicial') y que el motivo de denegación de la ayuda solicitada ha sido el hecho de que le faltaban al solicitante a la fecha de entrada en vigor del citado Real Decreto 257/2019 más de 60 meses para el cumplimiento de su edad ordinaria de jubilación, habiendo quedado desvirtuado el mismo, por lo que procede estimar parcialmente el recurso interpuesto y anular la resolución recurrida, retrotrayendo las actuaciones con el fin de que se dicte nueva resolución en la que se valore el cumplimiento por el interesado de todos los requisitos necesarios para tener derecho a la ayuda solicitada.".

El día 11 de junio siguiente, se dicta resolución por la que se deniega al hoy actor una ayuda especial a trabajadores del sector de la estiba portuaria, al comprobar que el reclamante incumplía el requisito establecido en el artículo 4.c) del R.D. 257/2019, de 12 de abril, al no haber prestado servicios de forma ininterrumpida en una SAGEP, desde el 11 de diciembre de 2014 hasta la fecha de inicio de la ayuda.

Pues bien, a fin de centrar los términos de la presente controversia, hemos de significar que el acto impugnado lo constituye la resolución de 9 de junio de 2020 que resuelve estimar en parte el recurso de reposición por el que se acuerda la retroacción del expediente administrativo de concesión de la ayuda en cuestión para revisar de nuevo el cumplimiento por el interesado de todos los requisitos necesarios para obtener la ayuda de referencia.

Queda al margen de la presente litis el examen de la resolución el 11 de junio de 2020, aportada a los autos por la Administración, pues resulta ajena al objeto y pretensiones sustanciadas por la parte recurrente.

CUARTO.- Pues bien, hemos de indicar que la resolución del recurso de reposición planteado por la parte actora ha de ajustarse a lo previsto en el artículo 119 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, según el cual:

"1. La resolución del recurso estimará en todo o en parte o desestimará las pretensiones formuladas en el mismo o declarará su inadmisión.

2. Cuando existiendo vicio de forma no se estime procedente resolver sobre el fondo se ordenará la retroacción del procedimiento al momento en el que el vicio fue cometido, sin perjuicio de que eventualmente pueda acordarse la convalidación de actuaciones por el órgano competente para ello, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 52.

3. El órgano que resuelva el recurso decidirá cuantas cuestiones, tanto de forma como de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados. En este último caso se les oirá previamente. No obstante, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por el recurrente, sin que en ningún caso pueda agravarse su situación inicial.".

No debemos olvidar que el recurso potestativo de reposición, a tenor del artículo 112 de dicha Ley, solo procede frente a las resoluciones que ponen fin al procedimiento administrativo, y actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento o producen indefensión o perjuicio irreparable.

De ello se desprende, en relación con la doctrina más autorizada, las siguientes notas definidoras de tal recurso de reposición, y que resultan relevantes a los efectos que nos ocupan:

- Se trata de un recurso que el particular afectado puede interponer o no con carácter previo a recurrir en vía judicial. Es decir, el afectado puede optar por utilizar dicha reposición si la estima útil, ahorrándose la carga de acudir a la justicia si la Administración le da la razón.

- Se configura, fundamentalmente y al igual que los demás medios de impugnación, en garantía del interesado, quien por tanto no puede ver perjudicada su situación como consecuencia de la interposición del mismo.

- Y únicamente procede frente a resoluciones con las que concluye la vía administrativa (o de trámite especialmente cualificadas), debiendo la resolución que se dicte poner fin a tal vía administrativa, y ello para no tener indefinidamente abierta tal posibilidad de impugnación administrativa, pues la misma se configura como previa a la vía judicial.

Es cierto que el artículo 119.2 de la LRJAP permite, a través de dicha reposición, la retroacción del procedimiento al momento en el que el vicio fue cometido, más para ello es imprescindible que se trate de un vicio de forma y no de fondo.

Y ello, sin que pueda la Administración, so pretexto de su potestad rectificatoria de oficio, encubrir una auténtica revisión, que requiere un procedimiento específico previsto en los artículos 106 y siguientes de la Ley 39/2015. En este sentido, la STS de 1 de octubre de 2012 (rec. 527/2011), que a su vez hace referencia a las SSTS de 15 de marzo de 2010 (rec. 226/2009) y de 5 de febrero de 2009 (rec. 3454/2005), han venido exigiendo que en la rectificación "se aplique con un hondo criterio restrictivo", manifestando que incluso cuando se aprecian vicios de procedimiento o de forma en los actos administrativos determinantes de la ineficacia de éstos, ha de ser excepcional la retroacción del procedimiento para que, subsanados los defectos formales, se dicte un nuevo acto administrativo (30 de noviembre de 1995, rec. 945/1992).

No debemos olvidar que en nuestro sistema jurídico la retroacción de actuaciones constituye un instrumento para reparar quiebras procedimentales que hayan causado indefensión al interesado, de modo que resulte menester desandar el camino para practicarlo de nuevo, reparando la lesión, a fin de subsanar defectos o vicios formales.

La aplicación de la citada normativa y jurisprudencia al supuesto debatido nos ha de llevar a concluir que la Administración se ha extralimitado al resolver el recurso de reposición, toda vez que conforme al artículo 119.2 aludido, no se invoca en la resolución analizada la comisión de defectos de forma, sino razones sustantivas para justificar una nueva valoración del cumplimiento por el interesado de todos los requisitos necesarios para tener derecho a la ayuda de referencia, por lo que la vía utilizada es claramente inadecuada.

Por tanto, considera la Sala improcedente la retroacción de actuaciones acordada en la resolución impugnada, pues únicamente puede aquélla acordarse cuando se aprecien defectos formales que hayan disminuido las posibilidades de defensa del recurrente. Lo cual limita significativamente los casos en los que se puede conceder a la Administración esta segunda posibilidad de dictar un acto administrativo.

El Tribunal Supremo ha declarado de forma reiterada que una resolución de recurso de reposición puede ordenar la retroacción de un procedimiento, pero solo cuando cumpla las condiciones anteriores, considerando un exceso la utilización de la retroacción como medio de salvaguardar la actuación administrativa.

De otro lado, un eventual pronunciamiento sobre el fondo por parte de la Administración, una vez acordada la retroacción indicada, podría dar lugar a la reformatio in peius denunciada por el recurrente.

Así mismo, avala la tesis actora lo dispuesto en art. 88.1 de la LPACAP, conforme al cual, "la resolución que ponga fin al procedimiento decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo", siendo así que en el supuesto sometido a la consideración de la Sala, la inicial resolución desestimatoria debería haber efectuado un examen sobre la concurrencia de los requisitos exigidos en la normativa citada, antes de rechazar la solicitud actora de concesión de la ayuda de constante referencia, planteada al amparo del artículo 4 del RD 457/2019.

En atención a cuanto hemos expuesto y razonado resulta procedente anular la resolución impugnada, en lo que se refiere a la retroacción acordada, por no resultar ajustada a Derecho, y, en consecuencia, atendiendo a la pretensión de la parte recurrente, ha lugar a reconocerle el abono de una indemnización derivada de la imposibilidad material de ejercicio de su derecho a causar baja voluntaria, equivalente al subsidio mensual, con la correspondiente cotización a la Seguridad Social, desde la fecha de la resolución originaria que se lo denegó, hasta la fecha de la presente sentencia.

QUINTO.- De conformidad con el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional, se imponen las costas a la Administración demandada.

VISTOS los preceptos constitucionales y legales citados y los demás de general y pertinente aplicación,

Por la potestad que nos confiere la Constitución española,