Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 1978/2021 de 08 de febrero del 2024

PRIMERO: La parte actora formada por DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE ALBACETE Y AYUNTAMIENTO DE TOBARRA, interpone recurso contencioso administrativo contra la resolución sancionadora de la Ministra de Transición Ecológica de fecha 30 junio 2021, expediente nº ESA-1539/21-V, por vertido de aguas residuales sin autorización del organismo de la cuenca causando daños al dominio público hidráulico en el TM de Tobarra (Albacete). En la resolución se expone que la Confederación Hidrográfica del Segura inició expediente sancionador en fecha 7 septiembre 2020 contra el Ayuntamiento de Tobarra por vertido de aguas residuales generadas en la población de Tobarra sin la autorización del organismo de la cuenca. Los hechos consisten en:

"Haber realizado un vertido de aguas residuales generadas en Torraba sin la preceptiva autorización del organismo de la cuenca habiéndose ocasionado daños en el dominio público hidráulico".

Estos hechos se califican como infracción del art. 116.3 apartados a) y f) TRLA en relación con el art. 317 RDPH. Se determinaron daños en el dominio público hidráulico por 143.390'91€ según informe de valoración de daños del Área de Calidad de las Aguas de la Confederación Hidrográfica Segura de fechas 4 noviembre 2020, 4 febrero, 24 marzo y 22 abril 2020. La propuesta de sanción era de 150.000e con posibilidad de acogerse a la reducción del art. 85 Ley 39/2015. Durante la instrucción el Ayuntamiento en marzo 2021 acuerda aprobar el gasto de 90.000e a la Confederación Hidrográfica en aplicación de los descuentos por pagos anticipado 20%, y otro 20% por asunción de responsabilidad sobre ese importe de sanción de 150.000€. Queda pendiente el pago del daño ocasionado al dominio público. El Ayuntamiento se acogió al art. 84 Ley 39/2015 abonando la suma de 90.000€ tras aplicar la bonificación del 40% a la cuantía propuesta de 150.000'01€.

En cuanto a la valoración de los daños, art. 326.ter.1 RDPH, se efectúa en atención al coste del tratamiento que hubiera sido necesario para evitar la contaminación y su peligrosidad con arreglo a la fórmula indicada en el precepto siendo l cuantía del daño 143.390'91€. Se ha cometido la infracción del art. 116.3 a y f TRLA:

3. Se considerarán infracciones administrativas:

a) Las acciones que causen daños a los bienes de dominio público hidráulico y a las obras hidráulicas.

....

f) Los vertidos que puedan deteriorar la calidad del agua o las condiciones de desagüe del cauce receptor, efectuados sin contar con la autorización correspondiente.

En relación con el art. 317 RDPH sobre infracciones graves o muy graves. Se califica la infracción de grave conforme al art. 117 TRLA y se califica como tal dado que los daños al dominio público hidráulico han sido valorados en 143.390'91e.

Se ha considerado el importe de los daños causados considerando, además, el perjuicio que para las personas y bienes agrícolas supone el vertido denunciado, el cauce receptor, y a la calidad de las aguas, y la sanción se gradúa en la forma prevista en el art. 117 TRLA su repercusión en el orden y aprovechamiento del dominio público hidráulico, a su trascendencia por lo que respecta a la seguridad de las personas y bienes y a las circunstancias del responsable, su grado de malicia, participación y beneficio obtenido, así como al deterioro producido en la calidad del recurso todo ello en relación al art. 29 Ley 40/2015. Y al haberse producido el pago anticipado de la sanción y haber reconocido la responsabilidad de los hechos se aplican las reducciones del art. 85 Ley 39/2015, un total del 40%.

Existe obligatoriedad de indemnizar por los daños y perjuicios ocasionados al dominio público hidráulico, art. 18 TRLA: 1. Con independencia de las sanciones que les sean impuestas, los infractores podrán ser obligados a reparar los daños y perjuicios ocasionados al dominio público hidráulico, así como a reponer las cosas a su estado anterior. El órgano sancionador fijará ejecutoriamente las indemnizaciones que procedan.

El art. 326.6 RDPH referido a la valoración del daño, señala que con carácter general, para la valoración del daño en el dominio público hidráulico y las obras hidráulicas se ponderará su valor económico.

Y se acuerda imponer al Ayuntamiento de Tobarra una sanción de 150.000€, multa que se debe considerar satisfecha al haberse abonado 90.000€ tras la aplicación de los beneficios del art. 85 Ley 39/2015 reconociendo voluntariamente su responsabilidad en los hechos denunciados y desistiendo de cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción. Y la obligación de indemnizar en 143.390'91€.

SEGUNDO: La parte actora en su demanda refiere que tanto la sanción como la cuantificación del daño es errónea. La graduación y cuantificación de la multa en 150.000€ vulnera el art. 29 ley 40/2015 debiéndose de haber impuesto la sanción de 50.000e por no justificarse la imposición de una multa de esa cuantía. Y en cuanto a la valoración de los daños en la propuesta se hacia referencia a 120.949'37€ y luego se eleva a 143.390'91€. Y el Ayuntamiento no ha podido alegar sobre este nuevo importe de indemnización. Y además en el acuerdo de incoación se mencionaban unos daños de 89.410'24€. Por ello, y atendiendo a que la cuantificación del daño es errónea y debía de ser de 120.949'37€ ello debería tener repercusión en la cuantía de la sanción. Y suplica que se tenga por presentada demanda en el presente recurso contencioso administrativo formulado contra la resolución de la Ministra de Transición Ecológica de fecha 30 junio 2021 que impuso al Ayuntamiento de Tobarra una sanción de 150.000€ y una indemnización de 143.390'91€. Que se anule la resolución recurrida por no ser conforme a derecho la imposición de la sanción que deberá ser impuesta en su grado mínimo de 50.000'01€ y en el extremo relativo a la indemnización impuesta por daños causados al dominio público hidráulico que deberán ser de 89.410'24€ o como máximo de 120.949'37€. Que si se estima la reducción de la multa a su grado mínimo se declare expresamente el derecho de reducción del 40% de su importe, por haber reconocido el Ayuntamiento de Tobarra su responsabilidad y haber renunciado a alegaciones y recursos y pago anticipado. Y que se impongan las costas a la parte demandada.

El Abogado del Estado en su escrito de contestación se opuso a la estimación de la demanda con imposición de costas a la parte actora. La actora no formuló alegaciones al acogerse a la deducción de la sanción al reconocer su responsabilidad y pago anticipado. En cuanto a los daños, el Área de Calidad de las Aguas emitió informes en fechas 4 noviembre 2019, 4 febrero, 24 marzo, 22 abril 2020 y 20 enero 2021 y muestras del vertido que se tomaron a la salida de la EDAR en fechas 30 julio y 4 agosto 2020. El laboratorio muestra la continuidad de los vertidos de ahí que el cálculo efectuado el 16 abril 2021 sea de 143.390'91e.

TERCERO: En este proceso es importante resaltar que el debate se centra en la cuantificación del daño, elemento que significativamente incide en la sanción a imponer y que la misma quedo reducida por aceptación de la responsabilidad y por pronto pago, abonándose por el Ayuntamiento la suma de 90.000€.

La actora ha reconocido su responsabilidad en el vertido de aguas residuales generadas en la población de Tobarra sin la preceptiva autorización del organismo de la cuenca. De esta manera cuando se hizo la propuesta de sanción en el expediente, con una multa de 150.000€, el Ayuntamiento se acogió al art. 85 Ley 39/2015 y abonó 90.000€. Pero quedaba pendiente la cuantificación de los daños que se tasaron de manera definitiva en 143.390'91€. Remitida esta valoración a la recurrente no se efectuaron alegaciones. Y es aquí donde surge la discrepancia puesto que el recurrente manifiesta que se aceptó la responsabilidad cuando se le notificó la propuesta de sanción de 150.000e en donde se cuantificaban los daños en 120.949'73€. Y nos centramos en esta cuestión porque si bien al inicio del expediente sancionador se expone que la cuantificación del daño era de 89.410'24€, lo cierto es que la aceptación de responsabilidad se produjo en la propuesta de sanción que ya fijaba los daños en 120. 949'73€.

En la resolución de sanción se ha procedido a la calificación de la infracción como grave, se realiza de conformidad al RDPH art. 317. Se parte del informe de daños y se aplica el principio de proporcionalidad entre los daños y perjuicios que se han calculado al dominio público hidráulico y las cuantías mínimas y máximas del art. 117 TRLA. Debemos señalar que la calificación de la infracción como GRAVE se realiza de conformidad con lo dispuesto en el artículo 317 del RDPH, en relación con lo establecido en el artículo 117 del TRLA, al superar los daños y perjuicios causados al dominio público hidráulico los 15.000,01 euros. Esto determina que aun en las otras cuantificaciones de daños que se mencionan en la demanda la infracción sería grave e incluso la determinación del importe de la sanción sería, también, correcto.

El citado artículo 317 dispone que podrán ser calificadas de graves o muy graves, según los casos las infracciones consistentes en los actos y omisiones contemplados en el artículo 116.3 apartado a) y f): a) Las acciones que causen daños a los bienes de dominio público hidráulico y a las obras hidráulicas. Y f) Los vertidos que puedan deteriorar la calidad del agua o las condiciones de desagüe del cauce receptor, efectuados sin contar con la autorización correspondiente.

De manera que "La cuantía de la sanción, a tenor delartículo 117-1 del texto refundido de la Lev de Aguas, debe ser impuesta atendiendo a su repercusión en el orden y aprovechamiento del dominio público hidráulico, a su trascendencia por lo que respecta a la seguridad de las personas y bienes y a las circunstancias del responsable, su grado de malicia, participación y beneficios obtenido, así como el deterioro producido en la calidad del recurso".

La Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de septiembre de 2003 (Rec. 527/1998): "La potestad sancionadora no tiene carácter discrecional y esto conlleva que, cuando para una determinada infracción haya legalmente previsto un elenco de sanciones, la imposición de una más grave o elevada que la establecida con el carácter de mínima deberá ser claramente motivada mediante la consignación de las específicas razones y circunstancias en que se funda la superior malicia o desidia que se tienen en cuenta para elegir ese mayor castigo. Así lo impone la interdicción de arbitrariedad delartículo 9.3 de la Constitucióny también el principio de proporcionalidad comprendido en las garantías del artículo 25 del mismo texto constitucional".

Por tanto, el principio de proporcionalidad implica, que al ser la actividad sancionadora de la Administración una actividad típicamente jurídica o de aplicación de las normas, los factores que han de presidir su aplicación estén en función de lo que disponga el Ordenamiento Jurídico en cada sector en particular y, muy especialmente, en las circunstancias concurrentes. Y es que, como establece la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de Burgos, nº 3/2017 de 13 de enero (Rec. 80/2016): "Es en este ámbito en el que juega, precisamente, un papel extraordinariamente clarificador la motivación del concreto acto administrativo sancionador y en la medida en que la misma habrá de definir no sólo las circunstancias modificativas de la responsabilidad apreciadas y probadas sino, además, la específica razón que entiende la Administración que concurre para, en los márgenes otorgados por la ley, imponer una concreta sanción".

Desde luego, el principio de proporcionalidad se ha considerado por la jurisprudencia como un importante mecanismo de control por parte de los Tribunales del ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración, cuando la norma establece para una infracción varias sanciones posibles o señala un margen cuantitativo para la fijación de la sanción pecuniaria; y, así, se viene insistiendo en que el mencionado principio de proporcionalidad o de la individualización de la sanción para adaptarla a la gravedad del hecho, hacen de la determinación de la sanción una actividad reglada y, desde luego, resulta posible en sede jurisdiccional no sólo la confirmación o eliminación de la sanción impuesta sino su modificación o reducción.

En este caso, la sanción impuesta se corresponde con la propuesta de sanción que era 150.000€ y se graduaba la misma en atención al daño causado al dominio público hidráulico. Así el art. 317 RDPH dispone que Se considerarán infracciones graves o muy graves las enumeradas en los artículos anteriores cuando de los actos y omisiones en ellos previstos se deriven para el dominio público hidráulico daños cuya valoración supere los 15.000,01 y los 150.000,00 euros, respectivamente.

Asimismo, podrán ser calificadas de graves o muy graves, según los casos, las infracciones consistentes en los actos y omisiones contemplados en el artículo 116, g) del Texto Refundido de la Ley de Aguas , en función de los perjuicios que de ellos se deriven para el buen orden y aprovechamiento del dominio público hidráulico, la trascendencia de los mismos para la seguridad de las personas y bienes y el beneficio obtenido por el infractor, atendiendo siempre las características hidrológicas específicas de la cuenca y el régimen de explotación del dominio público hidráulico en el tramo del río o término municipal donde se produzca la infracción.

Por consiguiente, queda perfectamente determinada la cuantía de la sanción con arreglo a los daños causados al dominio público hidráulico que es lo que es necesario determinar.

CUARTO: Como hemos dicho, la cuestión se centra ahora en determinar la valoración de los daños causados. Lo cierto es que la actora no suscita una errónea cuantificación o una mala valoración. Se suscita por la recurrente que su conformidad con la sanción se produjo en el momento de la propuesta de sanción que era de 120.949'73€. Y no con la valoración definitiva de la resolución sancionadora de 143.390'91€. En la propuesta de resolución con trámite de audiencia de 16 febrero 2021 se dice que el Área de Calidad de las Aguas de la Confederación Hidrográfica del Segura emitió informes de valoración de los daños en fechas 4 noviembre 2019, 4 febrero 2020, 24 marzo 2020 y 22 abril 2020. En la 1ª fecha el daño se cuantificaba en 64.279'16€, en la 2ª fecha en 25.131'08€, en la 3ª fecha en 22.064'03€, y en la última fecha en 9.475'1€, el total es de 120.949'37€. En esa propuesta también se decía o se comunicaba al denunciado que se incluía la valoración de 20 enero 2021 por las muestras de fechas 30 julio 2020 y 4 agosto 2020 que evidencian la continuidad de los vertidos y la valoración de esas muestras era de 22.441'54e que sumado a la inicial valoración de 120.949'37 € determina un daño causado de 143.390'91e.

En esa propuesta de manera clara y muy precisa se hace mención a la valoración del daño última, 143.390'91e, y cuando se fija en su parte final la propuesta de sanción a imponer al Ayuntamiento y el concepto a abonar por daños al dominio público hidráulico se confunde y se fija la cuantía de 120.949'37€. La parte actora el 01/03/2021, solicita ampliación de plazo en los términos previstos en el artículo 32 de la Ley 39/2015 para formular alegaciones, lo cual es concedido mediante oficio de este Organismo de fecha 15/03/2021, otorgando un nuevo plazo de cinco días, a contar desde la recepción de dicho escrito y el 09/03/2021 se comunica que en Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Tobarra de 03/03/2021 se ha acordado aprobar el gasto correspondiente al pago de 90.000 € a la Confederación Hidrográfica, en aplicación de los descuentos del 20% por pago anticipado y el 20% por asunción de responsabilidad, sobre el importe de la sanción propuesta por importe de 150.000 €. Esta actuación del Ayuntamiento constituye una conformidad a esa propuesta de sanción de 16 febrero 2021 y es aceptada por la Administración.

Este Tribunal entiende que tras esa conformidad a la propuesta resolutoria, la Administración que ha aceptado el pago de la sanción bonificada, no puede emitir una nueva propuesta de resolución como hace el 16 abril 2021 (folios 212 y ss) en la que deja constancia de que queda pendiente el abono de los daños causados 143.390'91e, y si bien en esta nueva propuesta se determinan los daños de manera definitiva en 143.390'91€, lo cierto es que tras la conformidad mostrada por el Ayuntamiento a la propuesta de resolución de 16 febrero 2021 donde la Administración incurría en una equivocación al determinar los daños, la conformidad del Ayuntamiento aceptada por la Administración con el pago de la multa determina que era una conformidad con la cuantía de daños de 120.949'37€, que es lo que fue aceptado por la parte actora y también por la Administración sin que la nueva propuesta posterior pueda modificarlo.

Por lo expuesto, procede estimar en parte el presente recurso contencioso administrativo sin imposición de costas.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación;

Fallo