Sentencia Contencioso-Administrativo 21/2024 Audiencia Nacional. Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 3, Rec. 27/2023 de 02 de febrero del 2024

PRIMERO.- Constituye el objeto del presente recurso contencioso administrativo la resolución de fecha 14 de abril de 2023, dictada por la Secretaria General Técnica de Pesca (P.D. Orden APA/21/2019, de 10 de enero (BOE del 18/01/2019) que ha resuelto desestimar el recurso de alzada interpuesto por interpuesto por la representación de la mercantil ALCOHOLES DE TOMELLOSO, S.A. (ALTOSA) contra la Resolución de la Directora de la Agencia de Información y Control Alimentarios, O.A. de 28 de noviembre de 2022, por la que se acordó imponer una sanción por importe de 31.624,10 euros, por la comisión de una infracción grave tipificada en el artículo 23.2, segundo párrafo de la Ley 12/2013, de 2 de agosto, de medidas para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria, por el incumplimiento de los plazos de pago en las operaciones comerciales de productos alimentarios o alimenticios. que se confirma.

SEGUNDO.- Alega la parte actora como motivos de impugnación los siguientes:

a. Nulidad de pleno derecho por haber sido dictada la Resolución impugnada con una evidente ausencia de competencia objetiva.

b. Nulidad de pleno derecho por haber sido dictada con infracción del principio de legalidad sancionadora, consagrado en el artículo 25 de la Constitución Española.

c. Anulabilidad por la infracción consistente en la omisión de la declaración de caducidad del trámite de alegaciones a la propuesta de resolución, con la consiguiente indefensión.

d. Anulabilidad por infracción del plazo máximo para acordar la incoación del expediente sancionador.

e. Anulabilidad por infracción del principio de proporcionalidad, al no haber graduado correctamente la sanción.

Estas circunstancias obligan a declarar la nulidad de pleno derecho de la Resolución impugnada o, subsidiariamente, a acordar su anulación.

La Abogada del Estado al contestar a la demanda interesó la confirmación de la resolución recurrida y se remite íntegramente a los argumentos de la resolución sancionadora y de la resolución resolutoria del recurso de alzada, amén de las prolijas alegaciones dando respuesta a las cuestiones suscitadas por la parte recurrente.

TERCERO.- Alega la parte actora que la AICA carece de competencia objetiva para dictar la resolución sancionadora pues, a su juicio, no concurren ninguno de los supuestos del artículo 26 de la Ley 12/2023, de 2 de agosto que regula la competencia de la Administración General del Estado para ejercer la potestad sancionadora prevista en dicha ley. Por otra parte, entiende que la ausencia de competencia objetiva viene agravada por la falta de firma de la resolución impugnada por el órgano competente para su dictado. Por estos motivos, solicita que se declare la nulidad de pleno derecho de la resolución recurrida en aplicación del artículo 47.1 e) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

El artículo 26.1.b) de la Ley 12/2013, de 2 de agosto, de medidas para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria señala que: "1. Corresponde a la Administración General del Estado ejercer la potestad sancionadora prevista en esta ley, en los supuestos siguientes: (...)

b) Cuando el contrato afecte a un ámbito superior al de una Comunidad Autónoma en razón de la trazabilidad previsible de la mayor parte del alimento o producto alimenticio objeto del contrato."

El precepto transcrito debe ponerse en relación con el artículo 2 de la Ley 12/2013, de 2 de agosto, conforme al cual: "La presente ley es de aplicación a las relaciones comerciales que se produzcan entre los operadores que intervienen en la cadena alimentaria desde la producción a la distribución de alimentos o productos alimenticios" así como con la definición de trazabilidad previsible establecida en el artículo 5.1 i) de la misma norma, en su redacción vigente en el momento de la comisión de la infracción, que hace referencia a "las etapas de producción, transformación y distribución de un alimento o producto alimenticio que entra en las previsiones normales".

La parte actora se limita a señalar que ALTOSA e INDUSTRIAS METÁLICAS tienen su sede en la misma Comunidad Autónoma, sin embargo, ello no justifica ni acredita que sus relaciones comerciales no excedan el ámbito de dicha Comunidad.

Sin embargo, las etapas ulteriores de transformación y distribución de las operaciones previas originadas en un primer eslabón de la cadena alimentaria con el suministrador de mosto INDUSTRIAS METÁLICAS DEL VIÑEDO, S.L. son susceptibles de exceder razonablemente el ámbito territorial autonómico en virtud de la reconocida vocación global comercializadora de la mercantil ALTOSA, y, en la página web de la mercantil se anunciaba que buena parte de la distribución de los alcoholes que destilan se realiza en Jerez y Puerto de Santa María (Comunidad Autónoma de Andalucía) y expresamente se manifiesta que los productos se distribuyen por todo el mundo, siendo Europa y América sus principales mercados.

En definitiva, Resulta previsible que la distribución del mosto adquirido por ALTOSA a la entidad INDUSTRIAS METÁLICAS DEL VIÑEDO, S.L. traspase el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, dado el carácter de la empresa y el artículo en cuestión, por lo que la Agencia de Información y Control Alimentarios, O.A., es competente para la tramitación del presente expediente en virtud del art.

26.1.b) de la Ley 12/2013, de 2 de agosto.

Por lo que atañe a la falta de firma de la resolución impugnada la misma suerte desestimatoria ha de correr que la ausencia de competencia objetiva para sancionar.

La resolución de fecha 28 de noviembre de 2022 dictada en el expediente sancionador PSC/2022/104 relativo a sanción administrativa por la comisión de una infracción grave tipificada en el artículo 23.2 de la Ley 12/2013, de 2 de agosto, de medidas para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria, vigente en el momento de la comisión de la infracción fue dictada por la Directora de la Agencia de Información y Control Alimentarios, O.A.

La resolución del recurso de alzada, de fecha 14 de abril de 2023, fue dictada por la Secretaría General Técnica por delegación, indicándose en la citada resolución que la delegación venía otorgada en la Orden APA/21/2019, de 10 de enero (BOE de 18/01/2019).

La competencia para la resolución del recurso de alzada interpuesto por ALTOSA, al tratarse éste de un "procedimiento de revisión de actos en vía administrativa" cuyo objeto era la resolución de la Directora de la Agencia de Información y Control Alimentarios, O.A., de fecha 28 de noviembre de 2022 correspondía, por delegación, a la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, si bien debe considerarse dictada por el órgano delegante, esto es, la Secretaría General de Agricultura y Alimentación, ex art. 9.4 Ley 40/2015, de 1 de octubre.

La resolución obrante en el expediente es el oficio mediante el cual se dio traslado por la Jefa de Servicio de la resolución desestimatoria del recurso interpuesto frente a la resolución sancionadora. Así se aprecia tanto en el propio encabezado del oficio dando traslado de la resolución como en el final de la misma resolución al indica (tras cerrar comillas transcribiendo la resolución) "lo que se notifica formalmente para su conocimiento y demás efectos". Es la Secretaria General Técnica (P.D. Orden APA/21/2019, de 10 de enero (BOE del 18/01/2019) quién ha dictado la resolución impugnada en fecha 14 de abril de 2023. La Jefa de Servicio da traslado de la resolución en fecha 17 de abril de 2023.

A lo sumo, como destaca en la contestación a la demanda la Abogada del Estado, de haber existido algún defecto en la determinación de la autoridad competente, estaríamos en presencia de una irregularidad no invalidante del artículo

48.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre del procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que no es el caso.

CUARTO.- La entidad recurrente alega la inexistencia de la infracción y, por ende, vulneración del principio de legalidad al considerar que la AICA ha cometido un error en la determinación del inicio del cómputo de los plazos de pago de tres facturas. Tal motivo de impugnación está abocado al fracaso en base a que la infracción que se imputa a la entidad recurrente encuentra acomodo en el segundo párrafo del artículo 23.2 de la Ley 12/2013, de 2 de agosto, de medidas para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria, que tipifica como infracción grave: "el incumplimiento de los plazos de pago en las operaciones comerciales de productos alimentarios o alimenticios, conforme a lo establecido en la Ley 15/2010, de 5 de julio, de modificación de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales". El fin que persigue la Ley 15/2010, de 5 de julio, de modificación de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, es establecer medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, sin que sirvan de excusa para cumplir dichos plazos los acuerdos entre las partes, o el que estas lo consientan.

El apartado 1 de la Disposición adicional primera de la citada Ley 15/2010, establece un Régimen especial para productos agroalimentarios, disponiendo que "con relación a los productos de alimentación que no sean frescos o perecederos los aplazamientos de pago no excederán en ningún caso de 60 días a partir de la fecha de la entrega de las mercancías".

La taxatividad del precepto no deja lugar a dudas al fijar fecha de entrega y de pago. La entrega de las mercancías determina la fecha de inicio de la obligación de pago de los productos agroalimentarios dentro del preceptivo plazo. Se trata de plazos que son imperativos y de obligado cumplimiento siendo ineficaz el pacto que conceda al deudor un plazo superior al legal.

El acuerdo o pacto entre las partes para alargar los plazos de pago está expresamente proscrito por la Ley 15/2010, de 5 de julio, de modificación de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales; concretamente en el artículo 4, en su apartado 1.a) dispone: "El plazo de pago que debe cumplir el deudor será el siguiente: a) sesenta días después de la fecha de recepción de las mercancías o prestación de los servicios. Este plazo de pago no podrá ser ampliado por acuerdo entre las partes".

Cita la Abogada del Estado la Sentencia nº 52/2017 del Juzgado Central de lo Contencioso- Administrativo nº 7 de Madrid de 4 de mayo de 2017, afirma, en su Fundamento de Derecho tercero, al respecto de la Disposición adicional primera de la Ley 15/2010, de 5 de julio:

"(...) este precepto constituye una norma especial de derecho necesario, que establece un plazo específico y el momento en el que empieza a computarse, norma que, por su propia necesariedad y especialidad, ni puede alterarse por aplicación del principio de la autonomía de la voluntad de los contratantes ni puede desvirtuarse por aplicación de las restantes normas generales de la ley 3/2004".

Analizadas las facturas se constata que el pago de estas se realizó transcurrido el plazo de sesenta días.

La factura nº 1 de fecha 4 de diciembre de 2020, en la que la última entrega del producto tuvo lugar en fecha 8 de octubre de 2020 y en consecuencia dicha fecha representa el inicio del cómputo del plazo de pago, independientemente de que la factura se emitiese con posterioridad.

En las dos facturas restantes (nº 2, de fecha 04/12/2020, y nº 1, de fecha 07/01/2021), las entregas del producto se realizaron con posterioridad a la emisión de las facturas.

El mosto facturado, ya es propiedad de ALTOSA, independientemente de que las entregas se realicen a posteriori. En consecuencia, para estas dos facturas se ha tenido en cuenta la fecha de emisión de éstas como fecha de inicio del cómputo de plazo de pago, puesto que ya se ha hecho una transferencia de la propiedad y simplemente tienen acordado que el producto se retirará más adelante.

En la factura nº 1 de fecha 4 de diciembre de 2020, sobre la que nada dice la parte recurrente, se tomó como fecha de inicio del cómputo del plazo de pago la fecha de entrega, esto es, el 8 de octubre de 2020 conforme al propio criterio que sostiene la recurrente en su demanda. La recurrente infringió la normativa pues resulta que la factura nº 1, de 4 de diciembre de 2020, se tomó como fecha de inicio del cómputo del plazo de pago la fecha de entrega.

Dado que se le ha impuesto una única sanción por una única infracción del artículo 23.2 de la Ley 12/2013, de 2 de agosto no es dable sostener que se ha infringido el principio de legalidad como se afirma de contrario.

En definitiva, la resolución sancionadora entiende debidamente justificada la infracción y su predeterminación normativa tanto de la conducta como de la sanción procedente, hechos que son subsumibles en el tipo del injusto sancionador, artículo 23.2 de la Ley 12/2013, de 2 de agosto de medidas para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria en relación con el artículo 12 ter de la misma ley.

En consecuencia, la parte actora resulta responsable de la infracción imputada dado que la responsabilidad administrativa que se atribuye procede de su propia conducta, cuyo hecho (excederse en los plazos de pago legalmente establecidos, concretamente por un importe total de 1.308.928,40 € y un retraso que asciende a 291 días de demora), constituye una infracción tipificada por Ley y, en consecuencia, sancionable conforme la norma dispone.

QUINTO.- Respecto a la anulabilidad por infracción del plazo máximo para acordar la incoación del expediente sancionador. Alega la parte actora que el citado expediente sancionador debe entenderse caducado, a tenor de lo dispuesto en el artículo 18 del Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, por el que se regulan las infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria.

Pues bien, el Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, por el que se regulan las infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria, no es aplicable a las relaciones comerciales objeto de este expediente, puesto que la normativa que regula las actuaciones de la Agencia de Información y Control Alimentarios, O.A., se encuentra recogida en la Ley 12/2013, de 2 de agosto, de medidas para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria, norma de preferente aplicación en virtud del principio de especialidad.

El inicio del procedimiento sancionador no coincide con la fecha del acta de control levantada en fecha 6 de septiembre de 2021, fecha a la que se alude en la demanda, puesto que, en ese momento, todavía no es conocido por la Administración si los hechos son constitutivos de infracción a la Ley 12/2013, de 2 de agosto, siendo necesario realizar posteriormente un examen de los hechos y de la documentación recabada durante la inspección para determinar la posible existencia de infracción a la Ley 12/2013, de 2 de agosto, y proceder a la emisión del correspondiente informe-propuesta.

El artículo 55.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, dispone: "Con anterioridad al inicio del procedimiento, el órgano competente podrá abrir un período de información o actuaciones previas con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento". Por su parte el apartado 2 del citad artículo determina: "En el caso de procedimientos de naturaleza sancionadora las actuaciones previas se orientarán a determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros.

Las actuaciones previas serán realizadas por los órganos que tengan atribuidas funciones de investigación, averiguación e inspección en la materia y, en defecto de éstos, por la persona u órgano administrativo que se determine por el órgano competente para la iniciación o resolución del procedimiento".

Las actividades previas de comprobación o control reflejadas en el acta de inspección LCA/VIN2/2021/011, efectuado por los inspectores de AICA, O.A., de fecha 6 de septiembre de 2021, se enmarcan en una actuación inspectora, no sancionadora, dirigida a la obtención de información relevante para el conocimiento de los datos o antecedentes con trascendencia en el buen funcionamiento de la cadena alimentaria, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 10 del Real Decreto 66/2015, de 6 de febrero, por el que se regula el régimen de controles a aplicar por AICA, O.A.

El periodo computado desde el 6 de septiembre de 2021, fecha en que es realizado un control en las instalaciones de la entidad INDUSTRIAS METÁLICAS DEL VIÑEDO, S.L., ubicadas en la localidad de La Solana, y el 2 de marzo de 2022, fecha en que termina la actividad inspectora de AICA, O.A. mediante el correspondiente informe-propuesta de sanción de la Unidad Técnica de Seguimiento de la Cadena Alimentaria de AICA, O.A., no supera el periodo máximo de seis meses de investigación establecido en el artículo 16.5, del precitado Real Decreto 66/2015, de 6 de febrero.

La caducidad se produce por el transcurso del plazo para resolver a contar desde la fecha del acuerdo de iniciación, según la letra a) del apartado 6 del artículo 23 de la Ley 12/2013, de 2 de agosto, introducida por la Ley 16/2021, de 14 de diciembre. Tal previsión legal que fija el plazo de caducidad en diez meses desde la iniciación.

Teniendo en cuenta que el expediente sancionador se inicia con el acuerdo de inicio (9 de junio de 2022), a fecha de esta Propuesta de Resolución, no han transcurrido diez meses desde la fecha del acuerdo de inicio, por lo que la caducidad del procedimiento alegada por parte del interesado no puede prosperar, de acuerdo con lo establecido en la letra a) del apartado 6 del artículo 23 de la Ley 12/2013, de 2 de agosto, introducida por la Ley 16/2021, de 14 de diciembre.

No puede prosperar la alegación de caducidad de la acción ya que las disposiciones del Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, no son aplicables a los procedimientos de AICA, O.A., que cuenta con un régimen especial para productos alimentarios de preferente aplicación. Tampoco ha prescrito la infracción tipificada como grave en el segundo párrafo del artículo 23.2 de la Ley 12/2013, de 2 de agosto, ni ha transcurrido el plazo de diez meses del que dispone la Administración para dictar y notificar la resolución del expediente sancionador.

SEXTO.- El artículo 73 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, dispone: "1. Los trámites que deban ser cumplimentados por los interesados deberán realizarse en el plazo de diez días a partir del siguiente al de la notificación del correspondiente acto, salvo en el caso de que en la norma correspondiente se fije plazo distinto.

2. En cualquier momento del procedimiento, cuando la Administración considere que alguno de los actos de los interesados no reúne los requisitos necesarios, lo pondrá en conocimiento de su autor, concediéndole un plazo de diez días para cumplimentarlo.

3. A los interesados que no cumplan lo dispuesto en los apartados anteriores, se les podrá declarar decaídos en su derecho al trámite correspondiente. No obstante, se admitirá la actuación del interesado y producirá sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo".(La negrita y el subrayado es mío.)

Efectivamente, el artículo 73.3 de la calendada Ley no establece una obligación de realizar la declaración de caducidad del trámite de alegaciones; tiene naturaleza potestativa la referida declaración.

La sentencia del Tribunal Supremo 417/2022, de 4 de abril, que transcribe la parte actora en su demanda no establece la obligación de realizar la declaración de caducidad del trámite de alegaciones, sino que se limita a señalar que el escrito presentado en dicho plazo debe ser admitido.

Si la parte actora no presentó alegaciones a la propuesta de resolución, haciendo dejación de su derecho, no puede alegar, ahora, que la resolución se ha dictado sin seguir el procedimiento legalmente establecido, cuando el mismo ha sido escrupulosamente seguido como ha quedado de manifiesto.

SEPTIMO.- Considera la parte recurrente que la ha sido incorrectamente graduada, toda vez que, para su fijación, se ha atendido al daño que la AICA ha entendido producido de acuerdo con un sistema sui generis de cálculo de los daños y perjuicios producidos.

Respecto a la disconformidad con los criterios de graduación para la imposición de la sanción alegada hay que manifestar que para la graduación de la sanción se ha tenido en cuenta los criterios establecidos en el artículo 25 de la Ley 12/3013, de 2 de agosto, según la redacción vigente en el momento de la comisión de la infracción, que establecía que las sanciones se graduarían en función de la intencionalidad o el perjuicio causado. El perjuicio económico provocado a INDUSTRIAS METÁLICAS DEL VIÑEDO,S.L. como consecuencia de la infracción, éste se traduce en una merma en la rentabilidad y una pérdida de capacidad económica de la referida mercantil.

En el juicio sobre la discrecionalidad del órgano administrativo al determinar los parámetros en los que valorar la trascendencia económica y social para graduar la sanción son muchos los elementos en que, según los Tribunales de Justicia, se puede medir dicha trascendencia. Y, evidentemente, en cada caso variarán dichos parámetros dependiendo de las circunstancias concretas del mismo.

La cuantía se encuentra dentro del grado mínimo para las sanciones graves, habiéndose tenido en cuenta la cantidad total retrasada en el pago, los días de exceso en el incumplimiento del pago, el número de empleados, dimensiones económicas de la empresa y volumen de negocio, al considerar que no existe una apreciable trascendencia económica y social de la actuación infractora, ex. artículo 25, apartado 1, letra a) de la Ley 12/2013, de 2 de agosto.

La SAN de 22-11-12, Secc. 8º que dice: "Por otro lado se advierte que la sanción resulta proporcionada, esto es adecuada en su cuantía a la gravedad de los hechos y a las circunstancias concurrentes de manera que en este aspecto la sanción se gradúa entorno a los criterios legales y atendiendo a las particulares circunstancias y resulta adecuada y ajustada a derecho. Por otra parte no cabe discutir la proporcionalidad de una sanción que se impone en su gado mínimo".

OCTAVO.- Procede imponer las costas de este recurso jurisdiccional a la parte actora de conformidad con el artículo 139 de la Ley jurisdiccional al ser desestimado el recurso.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo