Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 54/2025 de 11 de junio del 2025

PRIMERO.-Se impugna en apelación la sentencia de 27 de febrero de 2025, desestimatoria del recurso ordinario 42/2023 del Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo núm. 10, interpuesto frente a las resoluciones desestimatorias de los recursos de alzada deducidos frente a las resoluciones de reintegro dictadas en los expedientes F181379AA, F181374AA, F181377AA, F181386AA, F181376AA.

Las subvenciones de cuyo reintegro se trata aquí fueron concedidas al amparo de la Resolución de 18 de enero de 2019, del Servicio Público de Empleo Estatal, por la que se aprueba la convocatoria para la concesión, de subvenciones públicas para la ejecución de programas de formación de ámbito estatal, dirigidos prioritariamente a las personas ocupadas.

En esencia el reintegro acordado se sustentó en que los costes por apoyo al formador en tutorías y evaluación superaba el 10% "del coste de la acción formativa, calculado en función del coste/hora persona participante x horas aprobadas para la acción formativa x personas participantes certificadas de la acción",establecido en el apartado 5 del anexo VIII de la Orden de convocatoria, dedicado a la imputación de Costes Directos por, entre otros, impartición, preparación, tutorías y evaluación.

SEGUNDO.-La sentencia impugnada descarta que, tal como sostenía la demandante, para la aplicación de la regla de imputación de los costes directos consistentes en gastos por preparación, tutoría y evaluación, hubiera de distinguirse entre personal interno y externo empleado por la beneficiaria de la subvención, pues tal distinción no se desprende del texto del apartado 5.1 del Anexo VIII, en el cual se establece un límite al máximo imputable por estos conceptos, sin influir en el cálculo del coste del personal afectado.

El apartado mencionado es del siguiente tenor:

Se admitirá, en concepto de tutorías y evaluación, la imputación de un máximo del 10 por ciento del coste de la acción formativa, calculado en función del coste/hora persona participante x horas aprobadas para la acción formativa x personas participantes certificadas de la acción

TERCERO.-La apelante combate la sentencia apelada sosteniendo, como ya hiciera en la instancia, que el apartado transcrito toma como referencia el coste/hora para la aplicación del límite del 10 % indicado, pero que, de acuerdo con las normas reguladoras de la justificación de costes de personal, el concepto de coste/hora se aplica al personal externo, pero que no encuentra su correlato en los costes de personal interno. De ahí que en la convocatoria anterior -de 2018- la FUNDAE aclarase este cuestión mediante la publicación de unas preguntas frecuentes -FACs- en las que distinguía entre los dos tipos de personal, señalando:

"En costes de personal interno se admitirá la imputación en concepto de tutorías y evaluación, de un máximo del 10 por ciento de las horas de acción formativa, calculadas en número de horas por número de personas participantes. El coste de estas horas será el coste/hora del personal interno cuyo gasto se imputa"

Concluye por ello que, "si para la forma de justificar ambos costes se establecen requisitos diferenciados no tiene sentido alguno que para calcular el importe de los mismos en concepto de tutorías y evaluación se aplique sin más la misma fórmula, omitiendo las especificades propias de los costes de personal interno, cuando dicha fórmula ha sido interpretada por la FUNDAE".

CUARTO.-La Sala coincide con el criterio del juez a quo,el cual ha interpretado correctamente las bases de la convocatoria. A tal efecto, cumple señalar que, frente a las normas de la convocatoria no puede prevalecer la publicación de un repertorio de preguntas frecuentes que publicara la FUNDAE en relación con una convocatoria anterior con bases de convocatoria semejantes. Además de referirse, según se ha dicho, a una convocatoria distinta, se advierte en ellas del carácter meramente informativo y de que lo relevante es la aplicación de las bases de la convocatoria.

El planteamiento de la apelante parte de que el documento de FAQ (preguntas frecuentes) señala un límite para la justificación de estos costes distinto, según se trate de costes internos o de facturación externa, y acepta que ello está en clara discordancia con lo establecido en la Instrucción publicada con la Convocatoria, razón por la cual debió aplicar las instrucciones incluidas en la convocatoria.

En efecto, en el apartado dedicado a la imputación de los costes directos por preparación, tutorías y evaluación (apartado 5.1 del anexo VIII) se regula la imputación del coste de las horas del personal propio y/o externos dedicadas a la preparación de las clases, tutorías y evaluación de la impartición de las acciones formativas, señalándose en el tercer apartado un límite de 19 % del coste de la acción formativa sin distinguir según se trate de personal externo o interno. Ello en coherencia con la asimilación de ampos tipos de personal, expresamente indicada, en el inicio del precepto. La transcripción del precepto despeja toda duda (énfasis añadido):

Se imputará por este concepto el coste de las horas de personal propio y/o externodedicadas a la preparación de clases, tutorías y evaluación de la impartición de las acciones formativas. El personal cuyo coste se imputa en concepto de preparación deberá figurar como formador en la acción.

(...)

Se admitirá, en concepto de tutorías y evaluación, la imputación de un máximo del 10 por ciento del coste de la acción formativa, calculado en función del coste/hora persona participante x horas aprobadas para la acción formativa x personas participantes certificadas de la acción.

Lo anterior conlleva también el rechazo de la vulneración del principio de buena administración, que el demandante considera quebrantado porque, en su opinión, se ha cargado sobre él la deficiente redacción de la convocatoria. Y es que las bases de la convocatoria están redactadas en términos que no cabe reprochar en este punto, tal como se desprende de lo anteriormente razonado.

QUINTO.-Tampoco cabe apreciar vulneración del principio de confianza legítima, el cual se construye sobre la aplicación previa de un criterio administrativo que habría sido desatendido en actuaciones posteriores. En el presente caso no se ha justificado la existencia de una actuación contraria a la que ahora se enjuicia, sino que la pretendida vulneración del principio se construye a base de atribuir a las FACs un valor vinculante del que carecen en absoluto.

Por lo demás, la STS de 15 de marzo de 2018, (rec. cas. 3500/2015) con cita de las SSTS de 21 de febrero de 2006 (rec. cas. núm. 5959/2001), y 15 de diciembre de 2007 (rec. cas. núm. 1830/2005), nos recuerda del ámbito de aplicación y perfiles del principio de confianza legítima en los siguientes términos:

«El principio de buena fe o confianza legítima, principio que tiene su origen en el Derecho Administrativo alemán ( Sentencia de 14-5-1956 del Tribunal Contencioso-Administrativo de Berlín), y que constituye en la actualidad, desde las Sentencias del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea de 22-3-1961 y 13-7-1965 (asunto Lemmerz-Werk ), un principio general del Derecho Comunitario, que finalmente ha sido objeto de recepción por nuestro Tribunal Supremo desde 1990 y también por nuestra legislación (Ley 4/99 de reforma de la Ley 30/92, art. 3.1.2 ). Así, la STS de 10-5-99 , recuerda "la doctrina sobre el principio de protección de la confianza legítima, relacionado con los más tradicionales en nuestro ordenamiento de la seguridad jurídica y la buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, y que comporta, según la doctrina del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y la jurisprudencia de esta Sala, el que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones. O dicho en otros términos, la virtualidad del principio invocado puede suponer la anulación de un acto o norma y, cuando menos, obliga a responder, en el marco comunitario de la alteración (sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento. Sin embargo, el principio de confianza legítima no garantiza la perpetuación de la situación existente; la cual puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones y poderes públicos para imponer nuevas regulaciones apreciando las necesidades del interés general".

Por otra parte, el origen ilícito o gravemente irregular de la actuación administrativa, y la absoluta indefinición de los compromisos o actuaciones que debería desarrollar la beneficiaria de la subvención, es por completo incompatible con el nacimiento de una expectativa legítima digna de protección, pues como precisamos en nuestra sentencia de 1 de febrero de 1999 (recurso de casación 5475/1995 ) "este principio no puede invocarse para crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, o cuando del acto precedente resulta una contradicción con el fin o interés tutelado por una norma jurídica que, por su naturaleza, no es susceptible de amparar una conducta discrecional por la Administración que suponga el reconocimiento de unos derechos y/u obligaciones que dimanen de actos propios de la misma. O, dicho en otros términos, la doctrina invocada de los «actos propios» sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el solo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta. Una cosa es la irrevocabilidad de los propios actos declarativos de derechos fuera de los cauces de revisión establecidos en la Ley ( arts. 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 , 102 y 103 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992, modificada por Ley 4/1999), y otra el respeto a la confianza legítima generada por actuación propia que necesariamente ha de proyectarse al ámbito de la discrecionalidad o de la autonomía, no al de los aspectos reglados o exigencias normativas frente a las que, en el Derecho Administrativo, no puede prevalecer lo resuelto en acto o en precedente que fuera contrario a aquéllos. O, en otros términos, no puede decirse que sea legítima la confianza que se deposite en un acto o precedente que sea contrario a norma imperativa"» (FD segundo).

SEXTO.-Ta mbién ha de rechazarse el reproche de falta de motivación de la resolución administrativa, exigencia que se ve satisfecha cuando en la resolución se expresan las razones que sustentan la decisión administrativa, descartándose así las decisiones arbitrarias a la par que permitiendo su impugnación.

En efecto, tal como indica el juez a quo en su cuidada sentencia:

"En la resolución de reintegro se razona suficientemente la razón por la que se declara la obligación a cargo de la beneficiaria, así como su importe concreto.

La demandante ha conocido ambas circunstancias, la superación del límite máximo de coste imputable a la subvención y la cuantía resultante de su cálculo, tal y como lo evidencia la defensa que ha realizado de su postura discrepante, tanto en vía administrativa como en esta sede judicial.

La Administración, el SEPE, no tenía porqué argumentar la prevalencia de la norma de convocatoria sobre la resolución de las FAQs en que se amparaba la beneficiaria, porque ésta carece de vinculación alguna con la subvención objeto de su resolución.

Tampoco tenía que argumentar su separación de anteriores decisiones puesto que, como hemos visto más arriba, no consta que en momento alguno, ni en el ámbito de esta concreta convocatoria, haya aplicado el criterio que trae a colación CORE. Tampoco consta que lo haya aplicado FUNDAE quien, como reconoce la recurrente, desde el primer informe aplica la fórmula y el límite del cálculo reflejados finalmente en la resolución impugnada.

CORE ha conocido el criterio de la Administración respecto del valor de la resolución de las FAQs en sede administrativa con la resolución del recurso de alzada, con lo que no se le ha ocasionado indefensión alguna y, como última reflexión, ya antes de esta resolución conoció, como hemos explicado, la razón por la que el SEPE determinó su obligación de reintegro parcial, que es el interés objeto de protección y pudo argumentar y aportar las pruebas que estimó oportunas en todo momento.

La actora no ha sufrido indefensión alguna y no puede anularse la resolución de reintegro por el motivo alegado."

SÉPTIMO.-Fi nalmente, el apelante reproduce su imputación al personal de la FUNDAE de haber ejercido potestades administrativas al exigir el reintegro de las subvenciones, lo que conllevaría haber prescindido totalmente del procedimiento establecido con la consiguiente nulidad de pleno derecho.

La respuesta a tal cuestión, sobre la que nada nuevo se aporta en el recurso, ha de partir de que las funciones de la FUNDAE encuentran su cobertura, en primer lugar, en la normativa reguladora de la formación profesional para el empleo, y, en segundo lugar, en el convenio de colaboración suscrito con el SEPE por Resolución de 3 de marzo de 2021, de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo y Economía Social, en cuyas cláusulas se recogen las tareas que, como entidad colaborada del SEPE, desarrollará esa Fundación en el ámbito de la formación profesional para el empleo.

En efecto, FUNDAE se ha limitado a la comprobación técnico-económica de la cuenta justificativa y de la documentación de certificación de ejecución y finalización de las acciones formativas presentadas por la beneficiaria y ha emitido los informes técnicos que el SEPE le ha solicitado en el procedimiento de reintegro iniciado, tramitado y finalizado por el SEPE

Estas actuaciones las ha realizado FUNDAE como entidad colaboradora del SEPE, en el marco de lo establecido en los artículos 12 y 15.1.b) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, y de las funciones atribuidas en el artículo 25.2 de la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, el art. 36.2,a) del Real Decreto 694/2017, de 3 de julio; en el artículo 15 y en la disposición adicional tercera de la Orden TAS/718/2008 y en el Convenio de colaboración entre el SEPE y la FUNDAE.

En tal sentido el art. 25.2 de la Ley 30/2015, dispone que:

"2. En el marco de lo establecido en la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones, la Fundación Estatal para la Formación en el Empleo llevará a cabo, en el ámbito de las competencias del Estado, las actividades que le sean atribuidas reglamentariamente. En todo caso, actuará como entidad colaboradora y de apoyo técnico del Servicio Público de Empleo Estatal en materia de formación profesional para el empleo, previa suscripción del correspondiente convenio de colaboración de acuerdo con lo establecido en los artículos 12 y siguientes de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones ."

En concordancia con ello, el art. 36.2 del Real Decreto 694/2017 atribuye a la FUNDAE funciones de apoyo técnico al Servicio Público de Empleo Estatal que fueron declaradas conformes con el orden constitucional de competencias por el Tribunal Constitucional (por todas STC 244/2012):

"2. La Fundación Estatal para la Formación en el Empleo llevará a cabo, en el ámbito de las competencias del Estado las siguientes actividades:

a) Colaborar y asistir técnicamente al Servicio Público de Empleo Estatal en sus actividades de planificación, programación, gestión, evaluación, seguimiento y control de las iniciativas de formación previstas en este real decreto, así como en la confección del informe anual sobre dichas actividades. En particular, actuar como entidad colaboradora del Servicio Público de Empleo Estatal en la gestión de las convocatorias de subvenciones públicas que se realicen por dicho organismo en el marco de lo previsto en este real decreto, de acuerdo con lo establecido en los artículos 12 y siguientes de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones . La Fundación Estatal colaborará en la instrucción de los procedimientos y en la elaboración de las propuestas relativas a la resolución y justificación de las subvenciones, correspondiendo al Servicio Público de Empleo Estatal la concesión y el pago de las subvenciones.

b) Apoyar al Ministerio de Empleo y Seguridad Social en el desarrollo estratégico del sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral.

c) Apoyar técnicamente al Servicio Público de Empleo Estatal en el diseño y administración de los medios telemáticos necesarios para la gestión de las iniciativas formativas del sistema de formación profesional para el empleo, en particular respecto del sistema electrónico para la formación programada por las empresas previsto en el artículo 15.3, de forma que se garantice la coordinación y la igualdad en el acceso a los citados medios telemáticos en todo el territorio nacional.

d) Elaborar propuestas de disposiciones y resoluciones normativas relativas al sistema de formación profesional para el empleo, así como los informes que le sean requeridos por cualquiera de los órganos estatales de participación en el sistema de formación profesional para el empleo. (...)"

Descendiendo en la escala normativa, el Convenio de Colaboración entre SEPE y FUNDAE, dispone en su Cláusula cuarta que:

"2. La Fundación colaborará en la instrucción de los procedimientos de concesión de las subvenciones públicas y en la elaboración de las propuestas relativas a la resolución y justificación de tales subvenciones, realizando a tal efecto las funciones que se le atribuyan en las convocatorias de concesión de las subvenciones públicas, así como en las resoluciones de la Dirección General del SEPE que se dicten en su desarrollo.

3. La Fundación tramitará la documentación justificativa del cumplimiento de la finalidad para la que se concedió la subvención y de la aplicación de los fondos percibidos y realizará la comprobación técnico-económica de la misma, siendo la encargada de custodiar la mencionada documentación, que podrá ser requerida por el SEPE siempre que lo considere oportuno.

A tal efecto, la Fundación recibirá, en el plazo y condiciones establecidas en las convocatorias, la documentación justificativa de la realización de la formación, la cuenta justificativa y la acreditación de haber ingresado el importe correspondiente a la diferencia entre la cantidad justificada y la recibida en concepto de anticipo, en su caso.

A partir del resultado de la comprobación técnico-económica, la Fundación elaborará la propuesta de liquidación que trasladará al SEPE a los efectos oportunos. La Fundación colaborará en el análisis de las alegaciones y recursos administrativos presentados por las entidades beneficiarias, emitiendo los informes que le sean requeridos y trasladando, en su caso, al SEPE una nueva liquidación.

Asimismo, la Fundación colaborará con el SEPE en las actuaciones de seguimiento y control (en tiempo real, ex post y de comprobación) que realice dicho organismo de acuerdo con las indicaciones que reciba del mismo.

4. La Fundación elaborará y publicará en su página de internet (www.fundae.es ) aquellos impresos, procedimientos, documentos e instrucciones y guías pertinentes que, aprobados mediante resolución del titular de la Dirección General del SEPE, sean útiles para los beneficiarios de las ayudas y para la aplicación de la normativa reguladora de la oferta formativa para las personas trabajadoras ocupadas. (...)"

De lo expuesto se desprende que la intervención de la FUNDAE se encuentra amparada por la normativa transcrita, sin que pueda reprochársele haber intervenido de otro modo que el que le autoriza la normativa. De modo que de ningún modo puede afirmarse que FUNDAE resolviese el procedimiento de reintegro correspondiente a este expediente ni, por tanto, el recurso de alzada aludido de contrario, sino que se limitó al ejercicio de sus funciones de informe y evaluación encomendadas.

OCTAVO.-En materia de costas, a tenor de lo dispuesto en el art. 139.1 de la LRJCA, la desestimación del recurso conlleva la imposición de las costas de la apelación a la entidad recurrente.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

En nombre de S.M. El Rey, por la autoridad que nos confiere la Constitución de la Nación española,

Fallo