Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 1743/2020 de 15 de octubre del 2025

PRIMERO.-Se impugna en este proceso la resolución del Secretario de Estado de Empleo y Economía Social, dictada por delegación de la Ministra del Departamento, de fecha 4 de octubre de 2020, mediante la cual se estima parcialmente el recurso de alzada interpuesto por el actor frente a la resolución de la Dirección General del Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE), de 23 de noviembre de 2016, sobre reintegro de subvención.

SEGUNDO.-Los hechos relevantes para resolver este litigio son, sucintamente expuestos, los siguientes:

a) Con fecha 2 de diciembre de 2013, la Dirección General del Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE) dictó Resolución por la que concedía a la entidad recurrente una ayuda pública por importe de 1.278.147,00 euros para la ejecución de planes de formación, de ámbito estatal, dirigidos prioritariamente a las personas ocupadas. Se transfiere dicha cantidad en concepto de anticipo el día 17 de enero de 2014.

Con fecha 9 de julio 2015, la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (ITSS) comunica al SEPE que la ahora demandante ha desatendido los requerimientos de comparecencia y aportación de documentación; asimismo, detecta que parte de los costes subvencionados se dirigen hacia empresas del grupo PRESCAL sin que pudieran comprobar la adecuación de los costes a la normativa vigente. En atención a lo recogido en el informe de la ITSS, la Fundación Estatal para la Formación en el Empleo (FUNDAE) requirió a la entidad cierta documentación.

Examinada por FUNDAE la cuenta justificativa, la certificación de la finalización del plan de formación y toda la documentación requerida, se inicia un procedimiento de reintegro que concluye con la resolución de 23 de noviembre de 2016, por la que el SEPE acuerda declarar la obligación de la entidad FUNDACIÓN DE LA FORMACIÓN PROFESIONAL PARA EL EMPLEO (FORPE), de reintegrar la cantidad de 1.300.889,01 euros, correspondiendo 1.147.490,72 euros en concepto de principal y 153.398,29 euros en concepto de intereses de demora.

Con posterioridad se comprueba la existencia de un error aritmético en el cálculo de los intereses de demora, por lo que se dictó la resolución de 22 de marzo de 2017 en la que se concreta la cantidad a reintegrar en 1.291.221,79 euros, correspondiendo 1.147.490,72 euros al principal y 143.731,07 euros en concepto de intereses de demora.

La entidad ahora demandante interpuso recurso de alzada contra ambas resoluciones, siendo desestimados por la Ministra de Trabajo y Economía Social el 4 de octubre de 2020, mediante la resolución recurrida en el presente proceso.

TERCERO.-Aduce en primer término la demandante que la resolución impugnada es nula por falta de motivación. Aun cuando la demandante ilustra su queja con referencia a supuestos concretos, se trata de un reproche a la globalidad de la resolución, que, en su opinión, no permite conocer ni la naturaleza de cada uno de los ajustes ni tampoco su cuantía global.

En relación con la exigencia de motivar las resoluciones administrativas, la STS 28 de marzo de 2012 (rec. cas 2940/2010) recordaba que:

"Es constante jurisprudencia (contenida, por ejemplo, en Sentencias de 16 de junio de 2003, RCA 647/2000 , 11 de febrero de 2011, RCA 161/2009 , 28 de junio de 2010, RC 3821/2006 , 9 de julio de 2010, RC 1/2008 , 8 de octubre de 2010, RC 5/2008 , y 23 de noviembre de 2011, RC 3638/2009 ) que el requisito de la motivación de los actos administrativos no exige un razonamiento exhaustivo y pormenorizado, pues basta con la expresión de las razones que permitan conocer los criterios esenciales fundamentadores de la decisión, facilitando a los interesados el conocimiento necesario para valorar la corrección o incorrección jurídica del acto a los efectos de ejercitar las acciones de impugnación que el ordenamiento jurídico establece y articular adecuadamente sus medios de defensa. Como indica la Sentencia de 31 de marzo de 2011 (RCA 29/2010 ) «la motivación de los actos administrativos responde a la finalidad de exteriorizar las razones que justifican su adopción a fin de permitir su conocimiento por el destinatario, permitir su impugnación y, asimismo, posibilitar el control de legalidad posterior por los tribunales». Por esta causa, el cumplimiento del deber de motivar no puede analizarse en abstracto o de acuerdo con pautas generales, pues será en cada caso concreto donde pueda valorarse si, atendidas las especiales circunstancias concurrentes, se expresan las razones suficientes para venir en conocimiento de la fundamentación del acto. Así, la extensión de la motivación estará en función de la mayor o menor complejidad de lo que se cuestione o de la mayor o menor dificultad del razonamiento que se requiera."

Esta exigencia, incorporada tradicionalmente a nuestro Ordenamiento, lo ha sido también a la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que en su art. 41, dedicado al "derecho a una buena administración" incluye en particular "la obligación que incumbe a la administración de motivar sus decisiones" -apartado c )-.

CUARTO.-En el presente caso, tampoco la cuestión suscitada puede resolverse en abstracto, sino que habrá de tenerse en cuenta que las exigencias concretas de las causas de reintegro apreciadas.

Pues bien, la resolución de reintegro especifica las partidas que se consideran no justificadas y las razones por las que así se aprecia a lo largo de los 60 folios que ocupa la resolución. En ella se desgranan los distintos conceptos por los que el reintegro se exige. Así, se concretan los participantes en la formación que se anulan por resultar simulada la relación laboral exigible para ser receptor de la formación subvencionada; la falta de justificación de la exención de IVA que motiva el ajuste; la existencia de vinculación con las entidades afectadas que exigía la presentación de contabilidad de las entidades concertadas para considerar justificado el coste imputado. Seguidamente se detallan y resuelven, una por una, las alegaciones formuladas en vía administrativa en relación a cada uno de los defectos de justificación de costes que son causa del reintegro, indicando el código concreto que lo identifica.

Finalmente, se admite el resto de costes referenciados con un resultado final de liquidación de 130.656,28 euros debidamente justificados de la ejecución de la acción formativa aprobada. Así se refleja, por lo demás, en el resumen de la propuesta de liquidación (que se incorpora a la propia resolución según ella misma establece en su apartado cuarto), en la que se detalla la ayuda obtenida, los costes presentados, el importe justificado de ejecución de las acciones formativas y, en suma, el importe a reintegrar por falta de justificación que se obtiene por la diferencia.

En estas condiciones no puede negarse que esta motivación permite a la parte conocer los motivos o razones por las que se acuerda el reintegro de la ayuda concedida. Pero es que, además, tales razones no pueden aislarse del iterprocedimental que concluyen. Tras el acta de comprobación de la subvención en la que se individualizan los incumplimientos apreciados, se dio traslado para alegaciones sobre ello, formulándose estas por la demandante para, posteriormente, dictarse la resolución de reintegro. De manera que la actora ha estado siempre al corriente de los déficits apreciados por la Administración y los ha podido combatir en todo momento anterior a la formulación de la resolución impugnada y ahora ante esta jurisdicción.

QUINTO.-Mención específica merece para el demandante la falta de motivación de la liquidación de intereses que, siempre según su criterio, no le permite conocer el modo en el que se llega a la cantidad exigida por este concepto.

Sin embargo, lo cierto es que el apartado sexto de la resolución individualiza el modo de cálculo, señalando el tipo de interés aplicable cada año, el dies a quopara el cómputo de los intereses (fecha de pago de la subvención) y la facha final de cómputo (fecha de la resolución de reintegro). De modo que con operaciones matemáticas, sin duda accesibles a una entidad como la demandante, se conoce el importe y modo de cálculo de los intereses.

SEXTO.-Por lo que se refiere a la vulneración del principio de proporcionalidad en el reintegro concretamente acordado, tal principio se encuentra recogido en el art 37.2 LGS, según el cual:

2. Cuando el cumplimiento por el beneficiario o, en su caso, entidad colaboradora se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos, la cantidad a reintegrar vendrá determinada por la aplicación de los criterios enunciados en el párrafo n) del apartado 3 del artículo 17 de esta ley o, en su caso, las establecidas en la normativa autonómica reguladora de la subvención.

El art. 17.3, apartado n) al que se remite el transcrito art. 37.2 LGS, dispone que las bases de la convocatoria contendrán, como mínimo, entre otras especificaciones, los "criterios de graduación de los posibles incumplimientos de condiciones impuestas con motivo de la concesión de las subvenciones. Estos criterios resultarán de aplicación para determinar la cantidad que finalmente haya de percibir el beneficiario o, en su caso, el importe a reintegrar, y deberán responder al principio de proporcionalidad."

En concordancia con ello, la Orden TAS/7/2008, que regula las bases de la convocatoria, dispone en su art. 37 lo siguiente en cuanto a la graduación del incumplimiento:

2. La graduación de los posibles incumplimientos a que se hace referencia en el apartado anterior se determinará de acuerdo con los siguientes criterios:

a) En el supuesto de incumplimiento total: El incumplimiento total de los fines para los que se concedió la subvención o de la obligación de justificación de la misma dará lugar al reintegro del 100 por ciento de la subvención concedida. Igualmente se considerará que concurre el incumplimiento total si la realización de la actividad subvencionada no alcanza el 35 por ciento de sus objetivos, medidos con el indicador de número de horas de formación multiplicado por número de alumnos formados.

b) En el supuesto de incumplimiento parcial: El incumplimiento parcial de los fines para los que se concedió la subvención o de la obligación de justificación de la misma dará lugar al reintegro parcial de la subvención concedida. Cuando la ejecución del indicador mencionado en el párrafo anterior esté comprendido entre el 35 por ciento y el 100 por ciento la subvención concedida se minorará en el porcentaje que haya dejado de cumplirse, siempre que los gastos hayan sido debidamente justificados.

Pues bien, la Sala constata que la argumentación del demandante arranca de la afirmación de que Administración no ha puesto en duda la realización de los cursos, razón por la cual se estaría muy próximo al cumplimiento total de la finalidad de la subvención. Sin embargo, más allá de que tal afirmación no se corresponde con la realidad, lo cierto es que la resolución impugnada acordó el reintegro por falta de justificación y ello es causa de reintegro por - art. 37.c9) LGS-. Y el demandante no nos ofrece argumento alguno para justificar que el grado de cumplimiento alcanzó, al menos, el 35 por ciento.

Por lo demás, una mera aproximación revela un grado de justificación (y por ende, de cumplimiento) muy limitado (130.656,28 euros justificados frente a 1.278.147 euros de ayuda obtenida).

El motivo se desestima igualmente.

SÉPTIMO.-Se alega también la nulidad de la resolución del recurso de alzada que aquí se impugna porque se resolvió por el mimo órgano que emitió la resolución de reintegro, alegación en la que ya desde el principio revela el demandante su escasa convicción al admitir que la resolución se firmó por el órgano competente. De manera que el hecho de que en la tramitación del expediente intervinieran órganos subordinados mediante la elaboración de informes y propuestas de resolución carece de relevancia si, como es el caso, la decisión administrativa se adopta por el órgano legalmente revestido de competencia.

OCTAVO.-Ya en cuanto a los ajustes concretos, en la demanda se combate que la Administración descontase 71 alumnos debido a que su contratación laboral había sido simulada a causa de que habían sido dados de alta y baja el mismo día. Se alega a tal efecto que la actora no es responsable de simulación alguna, sino que se limitó a inscribir alumnos en los cursos y que lo hizo atendiendo a la situación que tenían en 2014.

Ahora bien, lo cierto es que el art. 5 de la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, que regula las bases establece que "la consideración como trabajadores ocupados o desempleados vendrá determinada por la situación laboral en que se hallen al inicio de la formación. No será objeto de minoración económica el cambio de situación laboral del trabajador que se produzca a partir de la solicitud de su participación en la acción formativa, siempre que no se superen los límites porcentuales señalados en el párrafo anterior."

Cumple recordar que no estamos ante una resolución sancionadora que exija la demostración de la culpabilidad, sino que se trata de un dato objetivo, independiente de la responsabilidad al respecto, de manera que en ningún caso puede aceptarse que la simulación de la relación laboral con alta y baja el mismo día pueda cubrir el requisito de la ocupación de los trabajadores a formar, toda vez que se trata de una relación simulada. Simulación que trae consigo la aplicación de la norma tratada de eludir y que se consideren, por ello, trabajadores desempleados, colectivo que no podría superar el 40 % a tenor de lo dispuesto en el art. 5.1.d) de la Resolución de 16 de julio de 2013, del Servicio Público de Empleo Estatal, por la que se aprueba la convocatoria para la concesión de subvenciones para la ejecución de planes de formación, de ámbito estatal, dirigidos prioritariamente a las personas ocupadas, en aplicación de la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, según la cual "las personas trabajadoras en situación de desempleo, inscritas como demandantes de empleo en los Servicios Públicos de Empleo de las comunidades autónomas y en el Servicio Público de Empleo Estatal en Ceuta y Melilla, cuya participación en las acciones formativas previstas en esta convocatoria será como máximo del 40% para todos los planes ..."-art. 6.1.d)-.

NOVENO.-Uno de los importantes ajustes realizados en la resolución de reintegro se sustenta en la subcontratación con empresas vinculadas sin obtener la debida autorización para ello y sin aportar su contabilidad.

Con respecto a ello la entidad aduce primeramente que no se ha justificado convenientemente la vinculación con las entidades proveedoras más allá de una vaga relación entre ellas. Pues bien, el concepto de vinculación entre entidades a estos efetos nos lo proporciona el art. 68.2 del RGS, según el cual:

2. A efectos de lo dispuesto en el artículo 29.7.d) de la Ley General de Subvenciones , se considerará que existe vinculación con aquellas personas físicas o jurídicas o agrupaciones sin personalidad en las que concurra alguna de las siguientes circunstancias:

a) Personas físicas unidas por relación conyugal o personas ligadas con análoga relación de afectividad, parentesco de consanguinidad hasta el cuarto grado o de afinidad hasta el segundo.

b) Las personas físicas y jurídicas que tengan una relación laboral retribuida mediante pagos periódicos.

c) Ser miembros asociados del beneficiario a que se refiere el apartado 2 y miembros o partícipes de las entidades sin personalidad jurídica a que se refiere el apartado 3 del artículo 11 de la Ley General de Subvenciones .

d) Una sociedad y sus socios mayoritarios o sus consejeros o administradores, así como los cónyuges o personas ligadas con análoga relación de afectividad y familiares hasta el cuarto grado de consanguinidad o de afinidad hasta el segundo.

e) Las sociedades que, de acuerdo con el artículo 4 de la Ley 24/1988, de 28 de julio , reguladora del Mercado de Valores, reúnan las circunstancias requeridas para formar parte del mismo grupo.

f) Las personas jurídicas o agrupaciones sin personalidad y sus representantes legales, patronos o quienes ejerzan su administración, así como los cónyuges o personas ligadas con análoga relación de afectividad y familiares hasta el cuarto grado de consanguinidad o de afinidad hasta el segundo.

g) Las personas jurídicas o agrupaciones sin personalidad y las personas físicas, jurídicas o agrupaciones sin personalidad que conforme a normas legales, estatutarias o acuerdos contractuales tengan derecho a participar en más de un 50 por ciento en el beneficio de las primeras.

Contrariamente a lo señalado en la demanda (en la que la mutilación de las citas resulta llamativa), la Administración sí justificó la vinculación de la recurrente con las entidades proveedoras por la concurrencia de las circunstancias reseñadas en las páginas 8 y 9 de la resolución impugnada, en las que con todo detalle se especifican las entidades que forman parte del grupo y las relaciones económicas y de participación entre ellas que determinan la vinculación que sustenta el ajuste.

Por otra parte, el demandante aduce que no hubo subcontratación en sentido estricto, por cuanto no se encargó la realización de la actividad, sino que los costes señalados se refieren a alquiler de equipos, instalaciones y medios materiales didácticos, publicidad y la evaluación y control de del plan formativo, costes todos ellos que constituyen gastos subvencionables.

Pues bien, pese al llamativo silencio de la contestación a la demanda en estos aspectos, lo cierto es que a los folios 8 y 9 de la resolución de reintegro se especifican los costes correspondientes a las entidades que allí se expresan y se justifica el reintegro en la falta de aportación del soporte contable de los gastos imputados a la subvención. A tal efecto, se requirió la aportación de los Libros Mayores y no los aportó, incumpliendo así una de las obligaciones del beneficiario consistente, a tenor del art. 4.1.c) LGS, en

Someterse a las actuaciones de comprobación, a efectuar por el órgano concedente o la entidad colaboradora, en su caso, así como cualesquiera otras de comprobación y control financiero que puedan realizar los órganos de control competentes, tanto nacionales como comunitarios, aportando cuanta información le sea requerida en el ejercicio de las actuaciones anteriores

Por lo demás, la documentación que soporta la afirmación de subcontratación se refleja a los folios 22 y ss respecto de Inspecciones Técnicas Internacionales, S.A. (convenio específico para la impartición de acciones formativas de la subvención que nos ocupa); la falta aportación del contrato con Prevención de Riesgos Seguridad y Calidad, S.L. Por el contrario, la causa del reintegro de los gastos a los que se refiere aquí el demandante para rechazar que se trata de subcontrataciones, se encuentra en otros motivos como la falta de presentación de tres ofertas previas, tal como revela la lectura, por ejemplo, de las págs. 21 y 22 de la resolución de reintegro respecto de los gastos de publicidad y de material didáctico.

DÉCIMO.-Con relación a la imputación como coste del IVA soportado por parte de las entidades exentas del IVA, la demandante sostiene que a partir de la reforma operada por Ley 17/2013, de Presupuestos Generales del Estado, las entidades no lucrativas que cumplieran los requisitos pasaron a estar exentas del IVA según el art. 20 de la Ley del IVA, , razón por la cual la AEAT dejó de emitir certificados acerca de la exención, pero operaba ope legis.

Sin embargo, el propio art. 20 dispone que "las entidades o establecimientos de carácter social deberán solicitar el reconocimiento de su condición en la forma que reglamentariamente se determine".De manera que, ante la falta de justificación al respecto, el ajuste ha de entenderse correcto.

OCTAVO.-Sí merece favorable acogida la impugnación de la exclusión de los gastos de auditoría, gastos que son subvencionables con los límites previstos en el art. 23.4 de la Resolución de Convocatoria, tal como, por lo demás, señala también el apartado 3, "otros costes subvencionables",de la Instrucción de Justificación de la Subvención, aportado con la demanda.

Al respecto, la Sala coincide con el demandante en que la mera "discrepancia con el contenido de dicho informe"[de auditoría] al revisar la documentación no es suficiente para excluir su coste salvo que concurran circunstancias excepcionales que, dado el silencio de la contestación a la demanda en estos aspectos, no concurren aquí. Consecuentemente, se anula la resolución en cuanto no reconoce los costes de auditoría, siempre con los límites establecidos en el art. 23.4 de convocatoria (Resolución de 16 de julio de 2013, del Servicio Público de Empleo Estatal, por la que se aprueba la convocatoria para la concesión de subvenciones para la ejecución de planes de formación, de ámbito estatal, dirigidos prioritariamente a las personas ocupadas, en aplicación de la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo)

Lo mismo sucede respecto de las referencias DA5-1.2, CDA5-2.2, CDA8-1.1 y CDA8-1, así como la CDA5-1.1 (apartado 6 de la demanda) que se descuentan por no aportar los TC1 de determinados empleados. La demandante justificó la incidencia y fue aceptada por la Administración, pero sin reflejo en la liquidación del reintegro, sin que frente a esta alegación se realice oposición alguna por parte del Abogado del Estado, razón por la cual se ha de anular el reintegro de 23.233,60 y de 13.894,50 euros.

NOVENO.-Finalmente, con respecto a los costes de Empresas Aeronáuticas, S.L., con la que la demandante se había agrupado para ejecutar el 16,66 % del Plan de Formación, la resolución de reintegro se fundamenta en la incorrecta contabilización del coste en la empresa agrupada como consecuencia de su vinculación con la demandante, de modo que la presentación con la demanda de la contabilidad correspondiente al ejercicio en cuestión no enerva su falta de presentación. Por más amplio que ha sido el criterio de la Sala en la admisión de elementos probatorios en esta sede, no puede llegar al punto de pretender convertir a este Sala en el órgano de justificación cuando la actora fue advertida del obstáculo para considerar justificado el coste y no atendió a la objeción en el modo en el que ahora pretende.

DÉCIMO.-De conformidad con el artículo 139.1 de la LRJCA, la estimación parcial del recurso conlleva que cada parte satisfaga las costas causadas a su instancia.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

Por la autoridad que nos confiere la Constitución de la Nación española,